行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)去行政化的困境與路徑協(xié)同
——以政府轉(zhuǎn)移職能為抓手

● 葛 亮

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行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)去行政化的困境與路徑協(xié)同
——以政府轉(zhuǎn)移職能為抓手

● 葛 亮

近年來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的行政化傾向備受關(guān)注。2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出“逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤”。2014年1月，民政部表示，為推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”，將啟動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤試點(diǎn)，制定《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》。2015年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》。當(dāng)前，主要舉措是去除行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中的公職人員，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行處置，這也是“去行政化”的必然選擇。然而，如何從根本上推動(dòng)“去行政化”取得實(shí)效，防止反復(fù)，仍是一個(gè)需要深入探討的問(wèn)題。

我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)依建立方式來(lái)分，包括自上而下和自下而上兩大類(lèi)。自上而下組織，實(shí)際上是由國(guó)家生成并高度依附于國(guó)家，“去行政化”主要解決的是脫鉤后在職能承接中如何與原有業(yè)務(wù)主管單位保持合理且合法的關(guān)系；自下而上組織，實(shí)際上是由民間生成但渴求依附于國(guó)家，“去行政化”主要解決的是如何提升自身業(yè)務(wù)能力，建立與政府職能部門(mén)在組織外部的良性協(xié)同關(guān)系。因此，“去行政化”是政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)各自角色、職能的重新定位，也是相互間協(xié)同方式的重新建構(gòu)。

一、體制性連環(huán)阻滯：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的困境

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的困境在于體制性連環(huán)阻滯。所謂體制性連環(huán)阻滯，是指在缺乏完善的社會(huì)意識(shí)支撐及健全的制度外部框架的情況下，受職能轉(zhuǎn)移不健全、資源籌集不健康、人員安排不完善及其相互強(qiáng)化的影響，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的工作事倍功半。社會(huì)意識(shí)、制度、職能、資源和人員構(gòu)成了這一問(wèn)題的五要素。在我國(guó)，很多行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)發(fā)起創(chuàng)建的，在理論上產(chǎn)生了與政府并行的主體，輔助履行政府職能。在“一業(yè)多會(huì)”的背景下，又興起了諸多民間發(fā)起成立的機(jī)構(gòu)。到一定階段之后，這些機(jī)構(gòu)既試圖尋求與政府機(jī)構(gòu)的有效連結(jié)，又試圖尋求獨(dú)立運(yùn)作邏輯。于是，政府和機(jī)構(gòu)之間的耦合關(guān)系成為橫亙?cè)凇叭バ姓泵媲暗睦Ь?。這一困境主要有三個(gè)方面的特征：一是其體制性的特征，或體制效應(yīng)。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”所涉及的五個(gè)要素與我國(guó)目前的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制有著密切關(guān)系。其中，政府職能配置產(chǎn)生的影響最為顯著，它或直接決定諸要素的建構(gòu)，或通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制間接影響諸要素的建構(gòu)；二是其連環(huán)特征，或鎖扣效應(yīng)。也就是說(shuō)，構(gòu)成困境的要素與要素之間緊密相連。雖然，任何單一要素都不利于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的開(kāi)展，但構(gòu)成困境的真正動(dòng)因是要素間相互關(guān)聯(lián)形成的結(jié)構(gòu)性特質(zhì)。如果將各要素割裂開(kāi)來(lái)，要素本身是缺乏生命力的。正是因?yàn)楦饕貥I(yè)已形成關(guān)聯(lián)性的結(jié)構(gòu)，要素才能在相互間的鎖扣關(guān)系中獲得不斷強(qiáng)化的生命力，進(jìn)而成為制度化或者非制度化的困境。倘若不從這一視角去分析，就很難抓住行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的要害；三是其阻滯特征，或阻滯效應(yīng)。由于體制效應(yīng)和鎖扣效應(yīng)的共同作用，相關(guān)的諸要素已經(jīng)鏈結(jié)形成一股強(qiáng)大的阻滯，嚴(yán)重影響行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的展開(kāi)。單一要素的分析固然可以從某一側(cè)面解釋行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”無(wú)法深入推進(jìn)的原因，但卻很難從整體上破解根本性的困境。

（一）社會(huì)意識(shí)

社會(huì)意識(shí)是分析行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的支撐性要素。社會(huì)意識(shí)存在于公眾之中，規(guī)定著社會(huì)的存在意義、運(yùn)行法則、主體間關(guān)系等。完善的社會(huì)意識(shí)對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)社會(huì)化具有支撐作用。

當(dāng)前，社會(huì)意識(shí)內(nèi)含國(guó)家優(yōu)于社會(huì)、社會(huì)附屬于國(guó)家的理念。從行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的角度考慮，當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)意識(shí)無(wú)法就行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)以獨(dú)立邏輯運(yùn)作的角色、功能、運(yùn)行方式等問(wèn)題進(jìn)行完善地說(shuō)明；對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和政府關(guān)系的認(rèn)識(shí)與其說(shuō)反映了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的獨(dú)立邏輯，還不如說(shuō)反映了國(guó)家吸納與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)主動(dòng)依附的邏輯。相關(guān)要素的運(yùn)轉(zhuǎn)在不知不覺(jué)中受到國(guó)家運(yùn)行邏輯的滲透、支配、認(rèn)同。換言之，社會(huì)意識(shí)和國(guó)家邏輯的不均衡，造成相關(guān)要素中社會(huì)屬性和國(guó)家屬性的不對(duì)等。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”不僅無(wú)法獲得思想意識(shí)層面的支撐，反而由于社會(huì)意識(shí)強(qiáng)烈的歷史特征，面臨著基礎(chǔ)性的困境。

（二）制度

制度是分析行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的框架性要素，它是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)日常運(yùn)行的規(guī)則保障。這里所指的制度包括法律、法規(guī)、政策等。如果說(shuō)社會(huì)意識(shí)是從文化角度對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的相關(guān)要素進(jìn)行說(shuō)明，那么，制度則是從正式規(guī)則角度對(duì)諸要素進(jìn)行規(guī)定性解釋。

現(xiàn)行的法律法規(guī)已經(jīng)無(wú)法跟上行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的需要。在全國(guó)范圍內(nèi)，約束和規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)日常工作的法規(guī)是1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。從組織層面來(lái)看，它對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府部門(mén)的關(guān)系并未做出明確說(shuō)明；從操作層面來(lái)看，它就行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能、人員、資源等問(wèn)題也缺乏細(xì)致的規(guī)定。雖然具有法理上的強(qiáng)制力，但由于相應(yīng)條款業(yè)已跟不上行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的步伐，致使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的工作實(shí)質(zhì)上缺乏強(qiáng)制性法律法規(guī)的約束規(guī)范，留下了諸多可供人為解釋的模糊地帶。

依賴(lài)于國(guó)家政治體制具有的強(qiáng)大執(zhí)行能力，黨和政府出臺(tái)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”政策能夠通過(guò)政府科層體制在各個(gè)層級(jí)加以實(shí)施。然而，伴以科層體制本身內(nèi)含的政策和能力，相關(guān)政策很容易在職能、人員、資源等問(wèn)題上被折中處理。更為重要的是，政策出臺(tái)大多聚焦關(guān)鍵性的要素，規(guī)劃關(guān)鍵性的問(wèn)題，而行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的實(shí)際工作需要應(yīng)對(duì)更為復(fù)雜的局面，如規(guī)模性行業(yè)協(xié)會(huì)和中小行業(yè)協(xié)會(huì)在“去行政化”中面臨差異性的情況。因此，相關(guān)政策還會(huì)面臨覆蓋面不足的問(wèn)題。

總體而言，當(dāng)前制度的阻滯效應(yīng)主要表現(xiàn)為：規(guī)定性?xún)?nèi)容的缺失造成職能、人員、資源等要素在應(yīng)對(duì)政府和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系中的框架性失調(diào)；非強(qiáng)制的政策試圖扮演強(qiáng)制性作用，強(qiáng)制的法律法規(guī)效力不足；法律法規(guī)與政策之間缺乏完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，喪失了相互促進(jìn)的能力。

（三）職能

職能是分析行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的中心要素。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”并不意味著去職能化，因?yàn)檫@會(huì)削弱行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的立足之本。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能缺失和不足只會(huì)妨礙“去行政化”的展開(kāi)。

一方面，政府職能總體轉(zhuǎn)移不足和轉(zhuǎn)移不均衡。目前，政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移的職能主要以事務(wù)性工作為主，如職稱(chēng)評(píng)定中的材料整理、招投標(biāo)的前置性條件審核等。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)僅僅扮演政府“幫工”的角色，而政府往往不會(huì)將這些事務(wù)性工作的終審權(quán)轉(zhuǎn)移。除去這些政府疲于應(yīng)付的事務(wù)性工作，政府向行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)轉(zhuǎn)移職能的意愿較弱，權(quán)力觀念濃厚。當(dāng)前，行政屬性較強(qiáng)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，往往較為集中地承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能。例如，有數(shù)據(jù)顯示，廣東全省僅有13%的行業(yè)協(xié)會(huì)承接了政府轉(zhuǎn)移的職能。①“一業(yè)多會(huì)”背景下，能夠從政府手中承接職能轉(zhuǎn)移的往往是由政府主導(dǎo)發(fā)起創(chuàng)建的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，這就使得行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)為了維持生存，即使“去行政化”之后仍會(huì)爭(zhēng)相依附于政府部門(mén)。部分行業(yè)協(xié)會(huì)是由區(qū)級(jí)或區(qū)以下政府部門(mén)主導(dǎo)發(fā)起創(chuàng)建，在職能承接中，往往無(wú)法與由區(qū)級(jí)以上政府部門(mén)主導(dǎo)發(fā)起的機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，存在職能承擔(dān)不足的問(wèn)題。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間職能分配不均。那些集中承擔(dān)職能的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，將成為社會(huì)領(lǐng)域的“壟斷寡頭”，有可能消解“去行政化”的效果。

另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)職能創(chuàng)新能力弱。這是職能存量和增量的關(guān)系問(wèn)題。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)往往只考慮從政府現(xiàn)有職能中分一杯羹，依靠政府賦予其職能生存。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)缺乏向市場(chǎng)要職能的意識(shí)，缺乏主動(dòng)為市場(chǎng)提供服務(wù)、自主開(kāi)發(fā)新職能的動(dòng)向，這也是職能細(xì)化的問(wèn)題?！耙粯I(yè)多會(huì)”背景下的行業(yè)協(xié)會(huì)將面臨職能競(jìng)爭(zhēng)的新?tīng)顩r。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)間同質(zhì)化傾向嚴(yán)重，缺乏職能細(xì)化、協(xié)調(diào)分工的意識(shí)，往往同時(shí)聚焦于行業(yè)中特定的幾項(xiàng)職能，出現(xiàn)“吃不飽”、“吃不好”的問(wèn)題。

與其它要素不同，職能的阻滯效應(yīng)具有顯著的中心意蘊(yùn)。職能的稀缺性不僅會(huì)直接對(duì)“去行政化”形成阻滯，也會(huì)間接對(duì)人員和資源的“去行政化”形成連帶性阻滯。在職能這一要素上，對(duì)政府的依賴(lài)是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在各方面具有行政性依賴(lài)的根本原因。只有把握這一根源性的困境，才能掌握體制性連環(huán)阻滯的核心。

（四）人員

人員是分析行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的另一要素。困難在于人員問(wèn)題不是獨(dú)立的，而是與職能、資源等其它要素緊密相連。精確來(lái)講，在編人員的存在，其本身對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)而言并不構(gòu)成困境，相反，也許有積極意義；然而，在多要素聯(lián)動(dòng)的情況下，在編人員產(chǎn)生的影響就成為整個(gè)鎖鏈效應(yīng)中的一環(huán)，構(gòu)成了阻滯。

這一要素對(duì)“去行政化”構(gòu)成的困境主要分兩大類(lèi)：一是在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部有編制的人員和在組織外部有編制的人員；二是“去行政化”之后可能產(chǎn)生的陣痛問(wèn)題。這是當(dāng)下及今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在人員要素上面臨的突出問(wèn)題?？傮w來(lái)看，大多數(shù)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)存在人力資源儲(chǔ)備稀缺的狀況。政府官員兼職，本來(lái)可以幫助行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)解決資源等關(guān)鍵問(wèn)題。擁有編制，本來(lái)可以幫助行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)吸引人才。“去行政化”之后，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)將直面人才匱乏的窘境。很多行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)缺乏開(kāi)展日常事務(wù)的人員，有些則缺乏具有專(zhuān)業(yè)技能的人員支持。目前，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)總體存在能力不足的問(wèn)題，人員脫鉤，在短期內(nèi)將加深這一問(wèn)題的嚴(yán)重程度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果缺乏體制機(jī)制的供給支持，將嚴(yán)重威脅行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的生存問(wèn)題，并為行政化傾向重新抬頭埋下伏筆。

（五）資源

資源是分析行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的又一要素。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資源籌集具有非常顯著的行政化傾向。這種傾向總體可以分為兩種類(lèi)型：制度化和非制度化。部分行政屬性較強(qiáng)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，直接依靠政府資金維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)；部分與政府有著密切聯(lián)系的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，依靠排他性的職能轉(zhuǎn)移，憑借政府部門(mén)授予的權(quán)力，依靠培訓(xùn)、資質(zhì)認(rèn)證、會(huì)費(fèi)維持等方式生存；部分行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)依靠組織內(nèi)部的政府官員，獲取相應(yīng)政府部門(mén)穩(wěn)定或者不穩(wěn)定的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，以此維持生存。上述三種資源籌集依賴(lài)的是顯性的制度化方式。在這三種方式下，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通常能夠較為容易地獲取穩(wěn)定的資源。這也是很多行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)頗為向往的方式。還有的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能不明顯，無(wú)法依靠制度化的方式直接或間接的獲取政府資源，則依靠非制度化的方式來(lái)獲取資源。部分行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過(guò)組織內(nèi)部的政府官員，以其個(gè)人魅力和社會(huì)關(guān)系，面向市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行資源籌集。在這種方式下，政府官員在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資源籌集中發(fā)揮了不可替代的作用。另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)面向市場(chǎng)籌措資源的能力較弱，缺乏行政化資源籌措的替代性選擇，這與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)市場(chǎng)服務(wù)職能較弱有直接關(guān)系。很多會(huì)員反映，部分行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的存在感僅僅靠收取會(huì)費(fèi)來(lái)體現(xiàn)。收取年度會(huì)費(fèi)之后，會(huì)員可從行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)那里獲取的服務(wù)很少，需求很難得到滿(mǎn)足，會(huì)費(fèi)成為攤派。會(huì)員上交會(huì)費(fèi)，渴望行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)能夠充分發(fā)揮平臺(tái)作用，以集體的力量，代表會(huì)員開(kāi)展貿(mào)易談判、信貸等事務(wù)，但現(xiàn)實(shí)往往事與愿違。這在很大程度上降低了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)從市場(chǎng)獲取資源的可能性。

目前看來(lái)，資源的阻滯效應(yīng)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)從政府獲取資源的常態(tài)化機(jī)制尚未建立，形成行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)相互間資源獲取不平等的狀況，進(jìn)而導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)只能在職能和人員上做文章，以期在贏得資源的過(guò)程中獲取競(jìng)爭(zhēng)性?xún)?yōu)勢(shì)；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)缺乏在市場(chǎng)和社會(huì)中籌集資源的意識(shí)和能力，出現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)資源總體匱乏的狀況，進(jìn)而導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)不得不孤注一擲地將贏得資源的機(jī)會(huì)投向政府。形成資源阻滯的原因，既來(lái)源于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部在擺脫政府資源依賴(lài)中的意識(shí)和能力薄弱，也來(lái)源于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在外部資源籌集機(jī)制上的不健全?？傮w來(lái)說(shuō)，從資源這一要素考慮，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)過(guò)分依賴(lài)行政途徑下制度化和非制度化的資源籌集方式，從而使得“去行政化”面臨前所未有的阻滯。

二、以政府轉(zhuǎn)移職能為抓手的路徑協(xié)同

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”已經(jīng)形成了包括社會(huì)意識(shí)、制度、職能、人員和資源等要素在內(nèi)的體制性連環(huán)阻滯。由于問(wèn)題的復(fù)雜性，僅僅依靠民政等相關(guān)部門(mén)推動(dòng)，“去行政化”將會(huì)面臨諸多困難。那么，破局的路徑何在？我們認(rèn)為，應(yīng)是路徑協(xié)同，即堅(jiān)持以政府和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能重構(gòu)為核心，制度重建為保障，社會(huì)意識(shí)更新為基礎(chǔ)，帶動(dòng)人員和資源等要素的革新（如圖1所示）。在這些路徑中，職能重構(gòu)和制度保障共同構(gòu)成主干，前者是核心。由于鎖扣效應(yīng)的存在，單一路徑無(wú)法確保獲得“去行政化”的整體實(shí)效，必然要通過(guò)多條路徑協(xié)同開(kāi)展，才能鞏固成果。之所以將職能重構(gòu)作為核心，是因?yàn)椤叭バ姓辈皇呛?jiǎn)單將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)從政府剝離，而是要以實(shí)質(zhì)提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)能力、發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)服務(wù)和社會(huì)服務(wù)功能為目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要以政府轉(zhuǎn)移職能為抓手，帶動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)職能更新和職能拓展，建立政府和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的新型協(xié)同關(guān)系。

圖1　行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”路徑協(xié)同

職能重構(gòu)是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的核心。從根本意義上“去行政化”，必須要改變目前行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)職能稀缺的問(wèn)題。政府轉(zhuǎn)移職能將直面這一問(wèn)題。建議加大這項(xiàng)工作的考核力度，平衡“質(zhì)”、“量”考核機(jī)制。通過(guò)考核，實(shí)質(zhì)性提升政府部門(mén)轉(zhuǎn)移職能的積極性。探索“質(zhì)”與“量”考核的相互平衡。可考慮降低對(duì)轉(zhuǎn)移職能和承接組織的數(shù)量考核，避免為轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。注重考核政府轉(zhuǎn)移職能的方式、方法、程度、成效等。以責(zé)任清單為基礎(chǔ)，加大職能轉(zhuǎn)移力度。可在責(zé)任清單之下建立二級(jí)清單，明確鼓勵(lì)可由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)的職能，明確可由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)探索承擔(dān)的職能，明確暫不適宜由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)的職能。就責(zé)任清單中的資質(zhì)認(rèn)定、信息收集、宣傳培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃編制等職能，嘗試將輔助性和事務(wù)性工作轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)；逐步建立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)信用機(jī)制，嘗試職能的完整轉(zhuǎn)移。鼓勵(lì)規(guī)模性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接平臺(tái)服務(wù)職能，如跨國(guó)行業(yè)性談判等；鼓勵(lì)中小型行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)職能，如行業(yè)信息統(tǒng)計(jì)、單項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)等。細(xì)化中小型行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)專(zhuān)業(yè)技能，減少組織間技能沖突，盡力實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)針對(duì)特定職能的“私人訂制”。以項(xiàng)目為引導(dǎo)，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)面向全行業(yè)、全社會(huì)提供服務(wù)。

職能重構(gòu)，既解決行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)總體職能稀缺的問(wèn)題，更要解決職能不均衡的問(wèn)題。這需要政府健全行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)間職能分配的機(jī)制，賦予行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能的平等機(jī)會(huì)。逐步降低委托、授權(quán)項(xiàng)目的數(shù)量，增加購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目數(shù)量。完善招投標(biāo)程序，堅(jiān)守公開(kāi)、公平、公正的程序正義底線。倡導(dǎo)利用現(xiàn)有政府公共資源交易平臺(tái)，實(shí)施統(tǒng)一招投標(biāo)程序。探索利用現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，實(shí)行承接項(xiàng)目的信息完全公開(kāi)，整合公眾、媒體、社會(huì)組織等全社會(huì)力量實(shí)施監(jiān)督。機(jī)會(huì)平等可大大降低行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)依附政府部門(mén)的意義，從而降低“去行政化”的困境。

制度重建是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的保障，特別是與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)有關(guān)的法律法規(guī)的重建。制度的長(zhǎng)期性可以使“去行政化”工作持之以恒，不因政府工作重心的階段性轉(zhuǎn)移使該進(jìn)程出現(xiàn)反復(fù)；保障性可以賦予政府“去行政化”工作中的指導(dǎo)精神以強(qiáng)制性，不因具體事件中的反抗力而喪失效力。構(gòu)建制度的焦點(diǎn)應(yīng)是可操作性。就可操作性而言，相關(guān)法律、法規(guī)的構(gòu)建可以參考美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法典》（Internal Revenue Code）501（c）（3）條款對(duì)非營(yíng)利組織的規(guī)制。其中，不僅對(duì)于職能界定和邊界劃分有明確說(shuō)明，對(duì)人員、資源等行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)日常工作的相關(guān)要素都有細(xì)致的規(guī)定，而且對(duì)違法的處罰方式更有具體闡述。通過(guò)可操作性的制度，細(xì)致推進(jìn)“去行政化”。

社會(huì)意識(shí)更新是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的基礎(chǔ)。行政化傾向，與真正且完善的“社會(huì)”的意識(shí)欠缺有關(guān)。宗族制背景下的社會(huì)意識(shí)，抑或單位制背景下的社會(huì)意識(shí)，都已經(jīng)不足以支撐當(dāng)代行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展。社會(huì)意識(shí)的更新應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下社會(huì)治理和社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在要求，包括社會(huì)是國(guó)家之外的獨(dú)立領(lǐng)域；社會(huì)正在逐漸脫嵌于國(guó)家；全能政府正在向有限政府轉(zhuǎn)型；社會(huì)不是政府的附庸，而是協(xié)同者；社會(huì)自治是社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的動(dòng)力；行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是社會(huì)的一種表現(xiàn)形式；“去行政化”不是削弱行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，而是加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的體制性保障等。

資源是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“去行政化”的關(guān)鍵因素?！叭バ姓辈淮碚耆还?，而是通過(guò)政府轉(zhuǎn)移職能項(xiàng)目幫助提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的能力。以項(xiàng)目為載體，促成資源流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)幫扶目的。政府要加大財(cái)政支持力度，建立轉(zhuǎn)移職能項(xiàng)目?jī)r(jià)格生產(chǎn)機(jī)制。設(shè)立轉(zhuǎn)移職能成本監(jiān)審制度，針對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)，制定項(xiàng)目?jī)r(jià)格?？稍O(shè)立項(xiàng)目基礎(chǔ)價(jià)格，以及與上年度本地區(qū)財(cái)政收入和GDP掛鉤的價(jià)格浮動(dòng)公式，形成科學(xué)動(dòng)態(tài)的項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制。財(cái)政要在各部門(mén)短期預(yù)算適度增加與長(zhǎng)期預(yù)算總體平穩(wěn)之間尋找到平衡點(diǎn)。設(shè)立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，短期內(nèi)適當(dāng)增加政府職能部門(mén)年度預(yù)算，提高部門(mén)試點(diǎn)積極性。

人員是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是“去行政化”的又一關(guān)鍵因素，它直接關(guān)系到“去行政化”后行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是否具有承接職能轉(zhuǎn)移的能力。建議充分利用退休公職人員資源，鼓勵(lì)其進(jìn)入行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)擔(dān)任理事長(zhǎng)、理事、秘書(shū)長(zhǎng)等關(guān)鍵職務(wù)，提升組織綜合能力。政府轉(zhuǎn)移職能項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)要確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)業(yè)務(wù)性開(kāi)支與勞務(wù)開(kāi)支合理分配，可適當(dāng)提高并強(qiáng)制規(guī)定勞務(wù)開(kāi)支比例。以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用為指揮棒，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)聘請(qǐng)兼職人員，包括財(cái)務(wù)、科研、法律等急需的專(zhuān)業(yè)人員，行業(yè)協(xié)會(huì)可與會(huì)員單位實(shí)施人才共享機(jī)制，提升組織專(zhuān)業(yè)能力。與本地高校聯(lián)合設(shè)立實(shí)踐基地，用制度激勵(lì)高年級(jí)大專(zhuān)、本科、碩士生進(jìn)入行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)實(shí)踐鍛煉，提升組織運(yùn)行能力。逐步推出社會(huì)組織人員工作證制度和培訓(xùn)制度，提升組織執(zhí)行能力。①“粵僅一成行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府轉(zhuǎn)移職能”，《南方都市報(bào)》，2013年5月27日。

（作者系浙江省委黨校社會(huì)學(xué)文化學(xué)教研部講師）

注：本文系浙江省委黨校青年教師學(xué)術(shù)促進(jìn)會(huì)2016年度課題“建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)組織體制研究”（QCH201601）的成果。