自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)利與義務(wù)研究

●國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境研究所課題組

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自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)利與義務(wù)研究

●國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境研究所課題組

一、自然資源資產(chǎn)的涵義、特征與分類

（一）自然資源資產(chǎn)的涵義

自然資源是指在一定的時(shí)間和技術(shù)條件下，能夠被人類所利用、并給人類帶來經(jīng)濟(jì)價(jià)值或愉悅感受，并能在當(dāng)前和未來提高人類福利水平的自然物質(zhì)或自然條件。不是所有的自然資源都可以稱之為自然資源資產(chǎn)，只有那些存在稀缺性、具有明確的所有權(quán)歸屬并且一定使用用途的自然資源才能進(jìn)入自然資源資產(chǎn)行列。因此，自然資源資產(chǎn)是指具有稀缺性和明確的所有權(quán)歸屬、并能在今后和未來給產(chǎn)權(quán)所有者帶來經(jīng)濟(jì)收益或其它福利利益的自然資源。

（二）自然資源資產(chǎn)的特征

與一般的“資產(chǎn)”定義只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值不同，由于自然資源具有多種功能，比如經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能、生存保障功能、審美教育功能、遺傳研究功能等，自然資源資產(chǎn)的價(jià)值表現(xiàn)既可以是直接的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也可以是間接的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這是其與一般資產(chǎn)顯著不同的地方，此外，還有其它諸多不同之處（見表1）。

（三）自然資源資產(chǎn)的分類

自然資源資產(chǎn)的分類有很多種，可以按其依托的自然資源劃分，也可以按能否進(jìn)入市場交易劃分，還可以按資產(chǎn)的存在形態(tài)劃分或按能否被個(gè)體私人擁有劃分。我們重點(diǎn)介紹最后一種劃分法。有些自然資源資產(chǎn)涉及眾多社會(huì)成員的公共生存利益，如城市水源地，因此不宜變成私人資產(chǎn)，只能公用，這類資源資產(chǎn)可稱為公用性或公益性自然資源資產(chǎn)。而有些自然資源資產(chǎn)就是變成私人所有也對(duì)大多數(shù)社會(huì)成員沒有多大影響，如普通的鐵礦石、煤炭、砂石等，這類自然資源可稱為私用性自然資源資產(chǎn)。同時(shí)，由于該類自然資源資產(chǎn)可進(jìn)入商業(yè)流通領(lǐng)域貿(mào)易獲利，因此，也可稱之為經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)。但上述兩類自然資源資產(chǎn)的劃分并不完全絕對(duì)，在一定條件下，兩種用途屬性的自然資源資產(chǎn)可以相互轉(zhuǎn)換，主要看其使用用途的最終服務(wù)對(duì)象。

二、自然資源國家所有權(quán)制度的形成機(jī)理

（一）自然資源國家所有權(quán)的普遍性

從世界范圍看，自然資源的國家所有制既很普遍，也是共同的發(fā)展趨勢。自然資源公有制歷來就有，在當(dāng)今，自然資源也是普遍為國家所有。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已有40多個(gè)國家的憲法規(guī)定了各種形式的自然資源國家所有權(quán)，水資源和礦產(chǎn)資源的國家所有現(xiàn)象更是十分普遍。美國雖然是世界上為數(shù)不多將礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)授予私人的國家，但是美國法律同時(shí)又規(guī)定享有地表權(quán)利者一般也享有地下權(quán)，而聯(lián)邦政府本身就是最主要的土地所有者，大部分的礦產(chǎn)資源還是歸聯(lián)邦政府所有。而加拿大聯(lián)邦政府和省政府掌握著全國90%的土地和94%的林地。不僅如此，自然資源的國家所有也是世界自然資源所有權(quán)設(shè)置的共同發(fā)展趨勢。在自由競爭資本主義時(shí)期，鼓吹生產(chǎn)要素的私人所有，反對(duì)國家干預(yù)，但在進(jìn)入20世紀(jì)之后，資本主義國家在不放棄土地私有制的情況下，普遍確立了對(duì)一國全部或主要礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)制度。英國就是一個(gè)典型例子，1947年以前，煤礦歸私人所有，1947年英國政府頒布了《煤炭工業(yè)國有化法》，把煤礦收歸國有，由國家煤炭局負(fù)責(zé)開發(fā)煤炭資源。在20世紀(jì)80年代末東歐巨變之后，前社會(huì)主義國家雖然對(duì)生產(chǎn)資料普遍實(shí)行了私有化，土地等自然資源國家所有的比例有所下降，但是許多重要的自然資源，如水、礦、重要土地、森林等，仍然屬于國家所有。

（二）自然資源國家所有權(quán)形成的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

1.捍衛(wèi)主權(quán)獨(dú)立與領(lǐng)土完整的需要。自然資源總是在一定空間存在，那么自然資源自然就與“國土”、“領(lǐng)土”、“主權(quán)”等連在一起，為了國家主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整，將某些自然資源特別是邊境、海疆、領(lǐng)空的自然資源規(guī)定為國家所有也就是自然而然的事情，而且在現(xiàn)代國際法中明確將處于國土疆界的自然資源在法律上規(guī)定“為某國（地區(qū)）所有”往往可以更好地捍衛(wèi)本國領(lǐng)土完整。例如，在國際海洋法中，一個(gè)小島往往意味著大其數(shù)十倍數(shù)百倍的國土空間，更關(guān)系到一個(gè)國家或地區(qū)的重大發(fā)展決策，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間布局、外交地緣政治、軍事戰(zhàn)略制定等。

表1　自然資源資產(chǎn)與一般資產(chǎn)的比較

2.保障國家自然資源安全的需要。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，石油、天然氣、煤炭、鋼鐵、土地、水、稀土、某些生物等常規(guī)和非常規(guī)自然資源關(guān)系著國家經(jīng)濟(jì)安全，是一種戰(zhàn)略性資源。為了國家的經(jīng)濟(jì)安全，政府需要直接控制一部分自然資源，因此，某些自然資源列為國家所有也是必然之事。

3.更有效率管理自然資源與生態(tài)環(huán)境的需要。自然資源是自然環(huán)境條件的一部分，具有完整的一體性，邊界往往不是十分清楚，而自然資源在使用過程中往往產(chǎn)生環(huán)境負(fù)外部性，資本主義國家的一些實(shí)踐表明，因資源環(huán)境一體性的存在，私有產(chǎn)權(quán)在治理大范圍環(huán)境負(fù)外部性上往往不具有更高經(jīng)濟(jì)效率，而將自然資源設(shè)置為公共產(chǎn)權(quán)，在損害預(yù)防、污染治理、資源福利分享上都具有更高效率。英、美等國的“環(huán)境公共信托”理論實(shí)踐表明，將自然資源與生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)設(shè)置為公共產(chǎn)權(quán)，由社會(huì)公眾監(jiān)督政府管理、治理生態(tài)環(huán)境具有很高的管理效率。

4.提前占有更多自然資源的需要。自然資源是對(duì)人類有用的自然物質(zhì)或自然條件，但某種物質(zhì)是否屬于自然資源還取決于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平，一旦技術(shù)發(fā)展了，原先不能利用的自然物質(zhì)也變成能利用了，也就是成了“自然資源”，而人類對(duì)自然的探索是無限的，探索空間在不斷擴(kuò)大，從陸地到海底，從地球到太空，在此過程中不斷有新物質(zhì)被發(fā)現(xiàn)，為了占有更多的資源，一些國家將本國新發(fā)現(xiàn)的物質(zhì)規(guī)定為國家所有，以供本國國民將來的生存與發(fā)展之需。

5.維護(hù)社會(huì)主義國家政權(quán)的需要。盡管自然資源具有非直接的經(jīng)濟(jì)功能和直接的經(jīng)濟(jì)功能，但經(jīng)濟(jì)功能更直接更明顯，在特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段特別是生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)階段，經(jīng)濟(jì)功能居于首要地位。從單純的經(jīng)濟(jì)功能看，自然資源是一種生產(chǎn)資料，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，屬于“生產(chǎn)資料”之列的自然資源歸社會(huì)主義國家所有也是邏輯的必然。

（三）國家所有權(quán)下的自然資源管理任務(wù)

1.自然資源國家所有權(quán)的實(shí)質(zhì)。從以上的自然資源國家所有權(quán)形成來看，自然資源所有權(quán)設(shè)為國家所有，并不是全部都是為了讓國家占有更多的自然資源并且從中獲得經(jīng)濟(jì)利益，而是由于自然資源本身涉及社會(huì)大多數(shù)成員的公共利益，而國家又是公共利益的代表，因此才會(huì)被認(rèn)為是最合適的自然資源公共利益代言人，由其代表公眾所有，并且最終在社會(huì)公眾的監(jiān)督下完成所占有自然資源的管理義務(wù)。

2.國家所有權(quán)下的自然資源管理任務(wù)。在自然資源國家所有權(quán)背景下，對(duì)于可進(jìn)入私人領(lǐng)域交易、流通的經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)，國家可以代表社會(huì)公眾處置、經(jīng)營這些自然資源，并且把所獲收益用于最終公共用途，而對(duì)于公用性自然資源資產(chǎn)，國家（或政府）對(duì)自然資源的處置能力是受到嚴(yán)格限制和監(jiān)督的，對(duì)于國家（或政府）來說，擁有這些自然資源更多的是意味著管理責(zé)任和義務(wù)。因此，國家所有權(quán)下政府對(duì)自然資源的管理任務(wù)可以分為兩類：一類是“財(cái)產(chǎn)受托人”和“財(cái)產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人”角色，負(fù)責(zé)經(jīng)營、管理這些自然資源資產(chǎn)，使這些資產(chǎn)增值保值、財(cái)富增長最大化，并且保證所獲收益最后全部用于公眾利益；另一類則是單純的“管家”、“保姆”角色，只負(fù)責(zé)看管、保護(hù)，嚴(yán)格禁止將資源投入經(jīng)營領(lǐng)域，更不允許從中侵害和獲利。

三、我國自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)利和義務(wù)

（一）我國自然資源所有權(quán)的設(shè)置狀況

我國自然資源所有權(quán)分為國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種類型。憲法第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！睉椃ǖ谑畻l又規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！庇纱丝梢?，雖然我國的自然資源所有權(quán)分為國家所有和集體所有兩種類型，但大部分自然資源的所有權(quán)歸國家所有。

（二）我國自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)與宗旨

我國自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)是一種托管性質(zhì)，其宗旨是國家代理全體人民有效管理、保護(hù)、開發(fā)、利用自然資源，為人民的生活和生產(chǎn)服務(wù)。憲法第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”，“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，由此，國家是代理全體人民占有自然資源，而代理的目的是保護(hù)和管理自然資源，禁止任何組織、個(gè)人對(duì)自然資源的破壞或侵占，保障人民生產(chǎn)生活對(duì)自然資源的需要。

（三）我國自然資源所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)理性

1.維護(hù)國家資源主權(quán)的需要。與世界上任何國家一樣，我國也需要對(duì)外捍衛(wèi)國家的自然資源主權(quán)。事實(shí)上，在憲法中規(guī)定我國自然資源為國家所有，那么在對(duì)外關(guān)系中就自動(dòng)地把國家從對(duì)國內(nèi)法中的“公主體”身份轉(zhuǎn)變?yōu)閲H法中“私主體”的身份，這時(shí)國家代表全國人民向國際社會(huì)宣誓中國的國家自然資源主權(quán)。

2.保障國家資源安全的需要。自然資源是國民生存和發(fā)展的最基礎(chǔ)物質(zhì)保障，尤其像我國這樣一個(gè)人口大國，人民的生存、發(fā)展一刻也離不開自然資源，自然資源的國家所有，在很大程度上有利于國家作為全國資源最主要的供給者統(tǒng)籌安排全國的自然資源供給，對(duì)全國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出有效管理和控制。

3.追求共同富裕目標(biāo)的需要。在生產(chǎn)要素參與勞動(dòng)成果分配條件下，自然資源的所有權(quán)影響人們對(duì)勞動(dòng)成果的分配和占有，進(jìn)而影響人與人在社會(huì)階層中的利益關(guān)系，只要我國追求共同富裕的目標(biāo)沒有變，生產(chǎn)資料公有制就有存在的必要。

4.參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要。自然資源能夠參與宏觀調(diào)控，并且發(fā)揮著重要作用，例如，通過加快資源收益租金制度的改革，促進(jìn)其它非資源產(chǎn)業(yè)特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；開發(fā)落后地區(qū)的自然資源，幫助落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)追趕發(fā)展；把國有資源資產(chǎn)變現(xiàn)成一定經(jīng)濟(jì)收入，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為國家財(cái)政，促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展和貧困人群的收入改善。

5.提高環(huán)境治理效率的需要。英美等國家的“環(huán)境公共信托原則”將自然資源與環(huán)境委托給政府，實(shí)踐證明具有較高的環(huán)境治理效率，而我國自然資源“公有制”在這方面也是一大優(yōu)勢，只要借助合理的體制機(jī)制和制度設(shè)計(jì)，必將在公用性資源資產(chǎn)管理方面發(fā)揮積極作用。

（四）我國自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容

1. 對(duì)外捍衛(wèi)國家自然資源主權(quán)，維護(hù)國家對(duì)領(lǐng)土主權(quán)范圍內(nèi)自然資源的支配地位。領(lǐng)土主權(quán)范圍內(nèi)的自然資源是本國人民的共同財(cái)富，是人民長期生產(chǎn)生存得以保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，越多的自然資源能給人民提供越高程度的保障，維護(hù)本國的自然資源不受侵犯是國家的職責(zé)所在。

2. 按照因類制宜、物盡其用原則，分類科學(xué)管理兩類不同用途屬性的國家自然資源資產(chǎn)。國家所有權(quán)下的公用性自然資源資產(chǎn)和私用性自然資源資產(chǎn)雖然不能覆蓋我國全部自然資源資產(chǎn)（因?yàn)橛屑w所有制資源資產(chǎn)的存在），但卻是我國最主要也是最重要的兩類自然資源資產(chǎn)。國家作為資產(chǎn)所有者要按照因類制宜、物盡其用原則，分類科學(xué)管理這兩類不同用途屬性的自然資源資產(chǎn)。如對(duì)公用性自然資源資產(chǎn)強(qiáng)調(diào)其公共服務(wù)功能對(duì)社會(huì)大眾的滿足，而對(duì)私用性的經(jīng)營資產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)其經(jīng)營收益的最大化以及經(jīng)營收益的合理再分配，最大程度滿足人民對(duì)這類資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)利益需求。

3. 通過科學(xué)規(guī)劃和高效配置促進(jìn)自然資源資產(chǎn)良性循環(huán)發(fā)展。全國的自然資源資產(chǎn)是一個(gè)相互影響的生態(tài)環(huán)境大系統(tǒng)，要使全國的自然資源資產(chǎn)走上一條良性循環(huán)的發(fā)展之路，需要對(duì)其統(tǒng)籌規(guī)劃、長遠(yuǎn)安排以及有效控制，在資源資產(chǎn)配置中協(xié)調(diào)解決各種矛盾和問題。