社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理體制改革

文/肖 林

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社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理體制改革

文/肖 林

肖 林 ：中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)研究所副研究員

一、社區(qū)的含義及城市社區(qū)的屬性

社區(qū)是一個(gè)微觀和廣泛的單位，在治理體制中處于非常基礎(chǔ)的地位。討論社區(qū)治理體制，首先要明確城市社區(qū)的屬性，了解社區(qū)從哪兒來(lái)、到哪兒去，提出社區(qū)管理體制的制度安排。

在不同學(xué)科背景下，社區(qū)“community”可稱(chēng)作社群、社團(tuán)或共同體。我們一般將社區(qū)與社會(huì)翻譯成“共同體”、“社會(huì)”。費(fèi)孝通先生分析法理社會(huì)和禮俗社會(huì)的差別，實(shí)際上就是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)整合機(jī)制的不同。社區(qū)有兩個(gè)認(rèn)識(shí)維度。在理論語(yǔ)境，強(qiáng)調(diào)社區(qū)是一個(gè)共同體，即地域性社會(huì)生活共同體，它建立在面對(duì)面的互動(dòng)交往、親密關(guān)系、共同信任以及對(duì)利益和組織的認(rèn)同上；在政策語(yǔ)境，強(qiáng)調(diào)社區(qū)是國(guó)家治理的一個(gè)最微觀的空間單位，它在政府主導(dǎo)下建設(shè)。事實(shí)上，很多社區(qū)居民把社區(qū)等同于社區(qū)居委會(huì)，把社區(qū)居委會(huì)又視為政府的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)，從這個(gè)角度看，這兩個(gè)方面確有交織?，F(xiàn)代城市社區(qū)具有雙重屬性：共同體屬性和社會(huì)屬性。這是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理最基礎(chǔ)性的東西，前者是親密關(guān)系、情感的紐帶，后者是契約化的法理紐帶。

二、社區(qū)是社群而不是一個(gè)組織

不同地區(qū)、政府和社會(huì)對(duì)社區(qū)的界定是有區(qū)別的。我認(rèn)為，從社群的角度來(lái)理解，社區(qū)不是一個(gè)組織，因?yàn)榻M織是工業(yè)化和科層化的產(chǎn)物，而且市場(chǎng)組織內(nèi)部也是科層的，社區(qū)實(shí)際上是一種扁平化的、地域化的生活共同體，它是一個(gè)社群，因?yàn)槿艘匀悍质翘烊坏?，所以它是社區(qū)里面的一個(gè)社群、社團(tuán)，是社區(qū)組織中最大的一個(gè)交集。社區(qū)被理解為一個(gè)社區(qū)自治組織，就變得狹隘了，如營(yíng)造社區(qū)并不是去營(yíng)造一個(gè)組織，而是要建立一個(gè)地域生活共同體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)是扁平化的、非中心化的聯(lián)接結(jié)構(gòu)，是一種社會(huì)整合機(jī)制。

三、社區(qū)自治的法律體系落后

行政上的社區(qū)和共同體上的社區(qū)會(huì)有張力，體現(xiàn)為“蹺蹺板”模式。如果規(guī)模大，整合資源就多，共同體紐帶就弱；規(guī)模小，整合資源就少，共同體紐帶就強(qiáng)。社區(qū)自治比較空泛，尤其是城市社區(qū)異質(zhì)性強(qiáng)、流動(dòng)性較大，且社區(qū)治理的法制基礎(chǔ)和法律保障比較落后，居民自治委員會(huì)組織法修訂遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于自治條例的修訂，社區(qū)治理的很多領(lǐng)域仍無(wú)法可依。社區(qū)治理體制改革，一方面是一個(gè)社會(huì)重建的過(guò)程，另一方面與基層政府的改革密切關(guān)聯(lián)。

四、宏觀的社會(huì)變遷對(duì)微觀社區(qū)有重要影響

一是住房制度改革對(duì)社區(qū)、城市空間的影響。住房制度的改革，改變了人口關(guān)系、空間結(jié)構(gòu)、城市形態(tài)，在物業(yè)小區(qū)里，居委會(huì)很大程度上已經(jīng)被邊緣化了，而業(yè)委會(huì)又不是社會(huì)組織，所以，現(xiàn)在很多城市出現(xiàn)了業(yè)委會(huì)聯(lián)合協(xié)會(huì)。聯(lián)合協(xié)會(huì)是一個(gè)社會(huì)組織，當(dāng)然成立這種組織的地方也面臨著將一個(gè)陌生人社區(qū)建設(shè)成為一個(gè)熟人社區(qū)的挑戰(zhàn)。有統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)七八個(gè)城市比較符合條件的小區(qū)中成立的業(yè)委會(huì)聯(lián)合會(huì)比例大概為30%，但能夠有效持續(xù)下去的并不多。雖然是業(yè)主自治，有制度安排，但實(shí)際上缺少一個(gè)前提，即社會(huì)資本，如信任、交往等，這樣就出現(xiàn)了制度失效。

二是城市化進(jìn)程和人口流動(dòng)對(duì)社區(qū)治理的影響。比較典型的是城中村等人口聚集區(qū)。廣東等地方的突發(fā)事件、集體性事件就是由于沒(méi)有處理好社區(qū)外來(lái)常住人口的合法權(quán)益和服務(wù)需求的問(wèn)題，后來(lái)引起了組織方面的改革。此外，傳統(tǒng)的村落共同體的轉(zhuǎn)型或解體，也會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，它有著城鄉(xiāng)的雙重特征。

三是互聯(lián)網(wǎng)對(duì)社區(qū)治理的影響?；ヂ?lián)網(wǎng)對(duì)社區(qū)居民交流互動(dòng)和組織方式上的改變非常大，如業(yè)主維權(quán)，現(xiàn)在主要通過(guò)QQ群或微信群，這些新的方式成為很有效的動(dòng)員手段，官方的動(dòng)員效果遠(yuǎn)不及互聯(lián)網(wǎng)動(dòng)員的效果。當(dāng)然，這也對(duì)基層政府治理、信息公開(kāi)透明和及時(shí)回應(yīng)提出了更高的要求。

五、社區(qū)治理體制的構(gòu)成

六、社區(qū)治理存在的問(wèn)題

一是政策法律保障和環(huán)境治理不足。與社區(qū)治理直接相關(guān)的包括居委會(huì)組織法、物業(yè)管理?xiàng)l例等。還有其政策環(huán)境，各地出臺(tái)了街道體制改革、社區(qū)黨建、居民自治、社會(huì)組織保障等政策文件，但法律效力較弱。關(guān)鍵在于政社關(guān)系沒(méi)有理順，根源是傳統(tǒng)的城市管理和政府職能沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變，有自治之名，卻是行政組織的末梢，難以滿足居民的期待，這樣會(huì)出現(xiàn)合法性的競(jìng)爭(zhēng)取代，一些社會(huì)組織會(huì)出來(lái)取代，它們雖然政治合法性較低，但社會(huì)合法性較高。社區(qū)居民的自治基礎(chǔ)薄弱，且活力不足，需要一些新的載體和民主協(xié)商平臺(tái)。二是基層民主沒(méi)有真正落實(shí)?；鶎用裰餍问缴嫌袡?quán)而實(shí)質(zhì)上無(wú)權(quán)，特別是大量的流動(dòng)人口被排斥在既有的社區(qū)治理架構(gòu)之外。三是屬地管理和條塊分割。四是社區(qū)治理的法制化缺乏。

七、社區(qū)治理改革的方向

未來(lái)的改革有兩個(gè)方向：一是基層政府轉(zhuǎn)型，從大包大攬到有所為有所不為的服務(wù)型政府。二是基層社會(huì)的重建。不能再簡(jiǎn)單地將社區(qū)視為社區(qū)自治的唯一載體，它應(yīng)該是一個(gè)多層次、多領(lǐng)域、多樣態(tài)的自治組織，是一個(gè)自治和共治的結(jié)合體。在社區(qū)和街道層面探索自治與共治的結(jié)合。鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理和服務(wù)。社會(huì)組織可以孵化社區(qū)社會(huì)組織，社區(qū)社會(huì)組織也可以成長(zhǎng)為一些專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)組織，是一個(gè)雙向的關(guān)系。

八、社區(qū)治理的“三公”

社區(qū)治理的“三公”，“公”是多方的、共同的。第一個(gè)“公”是圍繞著社區(qū)公共事務(wù)，是治理對(duì)象。第二個(gè)“公”是公共參與，是一種實(shí)質(zhì)性的參與，有參與的渠道和參與效果的評(píng)估。比如公共事務(wù)基層協(xié)商民主，各地都在做，如何能夠形成一個(gè)有效的議題，這是一個(gè)技術(shù)性的問(wèn)題，如果議題大了，基層解決不了，老百姓會(huì)失望；如果議題過(guò)小，與居民切身利益關(guān)系不大，又會(huì)被認(rèn)為是形式上的，喪失了參與動(dòng)機(jī)。當(dāng)然，公共參與包括企事業(yè)單位和社會(huì)公共組織。第三個(gè)“公”是最核心的、無(wú)形的、難以衡量的公共精神，其實(shí)也是最匱乏的。

社區(qū)治理體制包括三個(gè)方面：一是社區(qū)治理組織體系，社區(qū)治理不同組織的權(quán)責(zé)劃分。二是社區(qū)的權(quán)利分配格局和資源分配方式。過(guò)去社區(qū)治理的資金來(lái)源于政府，而目前有些社區(qū)政府之外的資源開(kāi)始增加。權(quán)利分配格局是指自治權(quán)利，法律上規(guī)定是有的，包括居民通過(guò)代表會(huì)議來(lái)決策重大事務(wù)，但實(shí)際上卻是形式化的，有些地方開(kāi)始探索新的自治載體，比如各地試點(diǎn)的自治會(huì)等。一些地方在街道層面也做了探索，街道財(cái)政拿出一部分錢(qián)用于民生，邀請(qǐng)居民代表、社會(huì)組織代表投票決定民生事項(xiàng)，解決政府買(mǎi)單、老百姓不買(mǎi)賬的問(wèn)題，這個(gè)過(guò)程為居民提供了一個(gè)參與的渠道。三是社區(qū)的有效動(dòng)員和實(shí)質(zhì)參與機(jī)制。當(dāng)前，形式上的參與很多，但主要是娛樂(lè)化的、興趣團(tuán)體化的，而且人群也偏老年，年輕人的參與還沒(méi)有納入政府視野。實(shí)際上，中產(chǎn)的社區(qū)參與其實(shí)是很活躍的。