困境與突破：金華城市社區(qū)治理研究*

□中共金華市委政法委員會課題組（中共金華市委政法委員會，浙江金華　321000）

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困境與突破：金華城市社區(qū)治理研究*

□中共金華市委政法委員會課題組
（中共金華市委政法委員會，浙江金華321000）

摘要：社區(qū)治理的有效和社會的和諧穩(wěn)定密切相關(guān)。盡管金華市的社區(qū)治理工作有了長足的發(fā)展，但以“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標要求和以社區(qū)居民多元化、多層次的需求來衡量，社區(qū)治理的改革任務(wù)仍十分艱巨。針對當前金華市社區(qū)治理中的問題，必須堅持以制度創(chuàng)新為動力，以理順體制為突破口，以明確職能界定為重點，以優(yōu)化服務(wù)、滿足居民需求為落腳點，積極探索社區(qū)治理的有效路徑與辦法，提升社區(qū)治理水平，促進社會的和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；居委會；自治；金華市

*本文獲2014年度浙江省黨委政法委系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研成果三等獎。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標。從“管理”到“治理”一字之差，體現(xiàn)了我們黨執(zhí)政理念的深刻轉(zhuǎn)型，反映了我們黨對社會文明演進規(guī)律更高層次的把握和順應(yīng)，必將引起社會治理全方位的徹底變革。

作為“政府之腳，居民之頭”，社區(qū)是城市社會治理的“地基”，基礎(chǔ)不牢，地動山搖，社區(qū)治理和社會的和諧穩(wěn)定密切相連。故而，在“國家治理體系和能力現(xiàn)代化”的目標取向下，如何破解城市社區(qū)治理的困局，探索提升社區(qū)治理水平的路徑與對策，無疑具有重大的理論和現(xiàn)實意義，也預(yù)示著我國將沿著民主化、制度化、法制化路徑有序前行。

基于這種戰(zhàn)略思考，本課題組通過座談會、個別訪談、文獻查閱、個案解剖、調(diào)查問卷等方式，就金華市區(qū)社區(qū)治理狀況進行了深入調(diào)研、分析和研究，最終形成了本研究報告。

一、金華城市社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀與評價

金華市社區(qū)建設(shè)起步較晚，2000年才開始社區(qū)體制的實踐。通過十多年的建設(shè)，目前共有39個街道277個城市社區(qū)居委會，有工作服務(wù)用房139312平方米，基本上達到了省定標準。社區(qū)工作人員1942人，其中專職1428人，大專以上學(xué)歷占76%，社會工作師（包括助理）102人。

市區(qū)有11個街道114個社區(qū)居委會，其中純城市社區(qū)54個，撤村建居社區(qū)56個，另有4個在籌建中。此外，市區(qū)二環(huán)以內(nèi)的107個行政村也將逐步完成村改居改造。居民16萬戶40萬人，另有流動人口17萬戶26萬人左右。專職社區(qū)工作人員706名。

經(jīng)過十多年的探索和實踐，金華市社區(qū)建設(shè)取得了長足的發(fā)展。首先，社區(qū)領(lǐng)域不斷拓展，與飛速推進的城市建設(shè)同步，一大批原來的村并入市區(qū)版圖，實現(xiàn)了變“村”為“居”的華麗轉(zhuǎn)身；其次，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，多數(shù)社區(qū)都達到了辦公用房和活動場所的“雙百”目標，還形成了以“保集”社區(qū)為代表的一批精品化新型社區(qū)；再次，組織架構(gòu)日益健全，在市級層面上建立了社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組，社區(qū)內(nèi)部也基本形成了以黨委會為核心，居委會、業(yè)委會、監(jiān)委會、紀委為主體的組織架構(gòu)，依據(jù)各自職責(zé)有序工作，為社區(qū)的和諧穩(wěn)定提供了有力的組織保證；最后，服務(wù)水平穩(wěn)步提升，如市民政部門牽頭，在街道和社區(qū)建立了便民服務(wù)中心，一定程度上滿足了居民的公共服務(wù)需求。

相對于上述外延性的社區(qū)發(fā)展來說，金華市社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵性擴展具有更加實質(zhì)性的意義。十幾年來，金華市社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵性擴展首先表現(xiàn)在為居民提供的各種服務(wù)上，既包括物質(zhì)生活方面的服務(wù)，也包括精神生活方面的服務(wù)，在某種程度上，社區(qū)已經(jīng)基本達到使居民“安居樂居”的要求。金華市社區(qū)的內(nèi)涵性擴展還表現(xiàn)在居民對社區(qū)生活的理解，尤其是社區(qū)生活應(yīng)當民主治理的理念已經(jīng)初步進入人心，這種社會理念也正是本課題得以立項，特別是本課題的相關(guān)建議能夠真正在社區(qū)治理過程中得到實施的社會基礎(chǔ)。事實上，在本課題的調(diào)研過程中，經(jīng)常遇到某個普通居民向調(diào)研人員提出個人建議，這說明構(gòu)成社區(qū)生活的民主參與理念已經(jīng)得到相當多群眾的認同。較為扎實的社區(qū)建設(shè)奠定了金華市連續(xù)多年獲得“十佳宜居城市”、最具競爭力城市、平安城市等榮譽的社會基礎(chǔ)。

二、金華城市社區(qū)治理存在的問題

盡管金華市的社區(qū)治理工作取得了長足的發(fā)展，但以“治理體系和能力現(xiàn)代化”的目標要求和以社區(qū)居民多元化、多層次的需求來衡量，金華市社區(qū)治理過程中仍然存在著一系列的問題，因此改革任務(wù)仍將十分艱巨。

（一）職能邊界不清，責(zé)權(quán)嚴重背離。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，與政府部門是有清楚的邊界的，然而在具體運行中，金華市的政府部門與社區(qū)之間的職能邊界非常模糊，“上面千條線，下面一根針”，幾乎所有政府部門、群眾團體都把社區(qū)當成自己的“腳”，無規(guī)則、無限期、無條件地以“進社區(qū)”的名義將自己承擔的職能責(zé)任轉(zhuǎn)移到社區(qū)，最終造成了目前社區(qū)工作的龐雜繁亂。

一是工作任務(wù)多。根據(jù)各個社區(qū)提供的數(shù)據(jù)，目前金華市社區(qū)工作大致分類如下：（1）社區(qū)黨建（7項）；（2）社區(qū)紀檢和黨風(fēng)廉政建設(shè)（5項）；（3）維護社會穩(wěn)定工作（9項）；（4）環(huán)境衛(wèi)生（6項）；（5）人口與計生工作（9項）；（6）民政助殘（7項）；（7）勞動和社會保障（9項）；（8）老齡工作（4項）；（9）統(tǒng)戰(zhàn)僑務(wù)（2）項；（10）民兵國防征兵工作（4項）；（11）婦聯(lián)工作（3項）；（12）團委工作（2項）；（13）工會工作（3項）；（14）社區(qū)宣傳（3項）。如果作進一步的明細分解，其具體任務(wù)事項可以多達200項以上。再加上創(chuàng)“國衛(wèi)”復(fù)查、重點時節(jié)重要活動的安保等臨時性工作、突擊性檢查等，則數(shù)量更加可觀。在這些任務(wù)事項中，有些是屬于居委會本職工作的自治性事務(wù)，但更多的是不同政府部門下移甚至變相“搭車”的工作任務(wù)。

二是機構(gòu)掛牌多。幾乎每個部門都在社區(qū)掛了相應(yīng)的牌子，社區(qū)機構(gòu)掛牌數(shù)一般都在30塊以上。除了建機構(gòu)掛牌子外，不少部門還以“標準化”名義規(guī)定各種制度上墻。南苑社區(qū)的掛牌數(shù)量就多達90余塊（項），本就空間十分有限的社區(qū)辦公場所過道和墻面被五花八門的機構(gòu)牌、制度牌塞滿，社區(qū)工作人員還糾結(jié)于擺不下，怕被有關(guān)部門說不重視。眾多的掛牌不僅加大工作量，增加經(jīng)費開支，而且影響社區(qū)辦公場所的整潔美觀。

三是工作臺賬多。根據(jù)筆者的調(diào)查，江濱社區(qū)的臺賬有36本，楊思嶺社區(qū)有45本，祝豐亭社區(qū)有59本，八詠樓社區(qū)有60本，最多的寺前皇社區(qū)達到了64本。由于精力實在顧不過來，社區(qū)往往采取應(yīng)付措施，要么年底臨時突擊趕制，要么復(fù)制往年的或其他社區(qū)的，既勞民又傷財。

四是出具證明多。幾乎所有的部門都有要求社區(qū)居委會出具證明、加蓋公章的事項，居委會公章成了“萬能章”。紅湖路社區(qū)要出具證明的種類有60多項，而萬達社區(qū)則多達101項。河盤橋社區(qū)一年要蓋三千多次公章，平均每天有十幾個。目前，金華市社區(qū)需要蓋的公章種類有：法院判決財產(chǎn)繼承或離婚案例時要求社區(qū)出具親屬關(guān)系或夫妻分居證明，勞動保障部門辦理低保或傷殘鑒定時要求社區(qū)出具貧困或殘疾證明，以及老人健康證明、死亡證明、殘疾人康復(fù)證明、親屬證明、營業(yè)執(zhí)照證明、店面未出租證明、獨生子女證明、單獨二孩證明、失業(yè)證明、親屬未享受公積金證明、特種設(shè)備安全證明、無犯罪證明、收入證明、出生醫(yī)學(xué)證明、正常死亡證明、生存證明、失蹤證明、無計劃外生育證明、房產(chǎn)權(quán)屬證明等等。此外，一些銀行、醫(yī)院、保險公司、企業(yè)、學(xué)校等也讓社區(qū)出具形形式式的證明，如銀行的信用卡透支追債證明、醫(yī)保中心的意外摔傷證明、保險公司理賠的事故證明、汽車貸款證明、企業(yè)招工政審證明、學(xué)校的助學(xué)金申請證明、社會實踐證明等等，不一而足。大量加蓋公章造成的問題不僅僅在于工作量的增加，更在于具有行政的、民事的甚至法律上的責(zé)任隱患。事實上，居委會并不是行政機構(gòu)，也不是某種專業(yè)機構(gòu)，更不是司法機構(gòu)，沒有相應(yīng)的正式程序，其證明、蓋章是缺少程序依據(jù)的。但是居委會如果拒絕加蓋這些公章，一方面會得罪具有實際職權(quán)的職能部門，另一方面又會得罪居民，造成居民不愿意配合居委會工作，拒交衛(wèi)生費、物管費等。這樣的情況發(fā)生多了，既影響居委會的公信力、向心力、凝聚力，又影響居委會干部的工作積極性和精神狀態(tài)。

五是代辦服務(wù)（收費）多。一些部門將原本應(yīng)由職能部門承擔的服務(wù)事項特別是收費事項壓給社區(qū)代辦代收，如財稅部門要求居委會代收“出租房所得稅”，計生部門讓社區(qū)收“違反計劃生育社會撫養(yǎng)費”，城管部門讓社區(qū)收“占道經(jīng)營費”，園林部門讓社區(qū)收“綠化費”，環(huán)衛(wèi)部門讓社區(qū)收“衛(wèi)生費”等。據(jù)不完全統(tǒng)計，代收費用不下10種。此類代辦服務(wù)、代收費用多了，既影響社區(qū)干部工作精力而犧牲了主業(yè)，又會影響社區(qū)干部的形象，引發(fā)不必要的矛盾，造成與居民的隔閡。同時，從法律角度看，社區(qū)不是行政執(zhí)法主體，不具備行政執(zhí)行權(quán)、執(zhí)收權(quán)、檢查權(quán)和處罰權(quán)，代行收費會導(dǎo)致行政風(fēng)險、法律風(fēng)險和廉政風(fēng)險。

六是調(diào)查統(tǒng)計和檢查活動多。凡是政府部門開展的調(diào)查、檢查或統(tǒng)計，社區(qū)都被當成主力，擠占了社區(qū)干部本就十分有限的主業(yè)時間，使社區(qū)干部疲于應(yīng)付。據(jù)調(diào)查，每年開展的各類調(diào)查、檢查和統(tǒng)計在30次以上。如經(jīng)濟普查、人口普查、“四破”專項調(diào)查、“五水共治”專項調(diào)查、“三改一拆”調(diào)查、經(jīng)濟戶口信息調(diào)查、個體戶信息調(diào)查、“個轉(zhuǎn)企”調(diào)查、禽類飼養(yǎng)調(diào)查、污染源調(diào)查、消防安全調(diào)查、特種設(shè)備安全調(diào)查、危房調(diào)查等等，不僅工作量大，而且專業(yè)要求高，社區(qū)又缺乏這方面的專業(yè)人才，即使為了應(yīng)付任務(wù)而勉強完成了，其數(shù)據(jù)信息的精確難以保證。

七是考核評比多?？己嗽u比成為不少政府部門對社區(qū)的“指揮棒”。調(diào)查表明，凡是政府部門指派的任務(wù)幾乎都有考核評比，考核評比事項多達50余項。從社會學(xué)和行政學(xué)的角度看，既然社區(qū)是自治組織，考核的正當性又何在？

由于自治的主業(yè)被弱化，而行政性的管理事務(wù)則副業(yè)變主業(yè)，最終形成了目前這種“工作人員累，社區(qū)居民罵”的無序、低效狀態(tài)。

（二）體制機制不順，運行通道不暢。從縱向看，體制不順通道不暢主要表現(xiàn)為相關(guān)部門的政府職能相互交叉，由此造成有利益的時候重復(fù)管理，沒有利益的時候則又相互推諉。此外，8890平臺已運行半年，這本是利民、便民的重要創(chuàng)新，但實際運行中一些投訴事項往往以“屬地管理”的名義走了一圈最后又回到社區(qū)，而社區(qū)限于職權(quán)又無法解決。

從橫向看，體制不順通道不暢主要表現(xiàn)為社區(qū)內(nèi)部各組織機構(gòu)關(guān)系不順、職能界定不清，居委會、業(yè)委會、監(jiān)委會、物業(yè)間的關(guān)系剪不斷，理還亂，特別是居委會與物業(yè)、業(yè)委會與物業(yè)間的矛盾相當突出，物業(yè)管理問題成為制約社區(qū)有效治理最突出的問題，老舊社區(qū)尤甚。

（三）歷史欠賬較多，各種矛盾交織。在各類歷史遺留問題和矛盾中，最應(yīng)引起重視的莫過于城中村問題，若不抓緊進行專題研究，盡快制定專項治理方案和政策，落實有力舉措，從速解決其中的突出矛盾和問題，不僅影響當下，而且影響將來，進而影響整個社會治理大局和市民的切身利益。據(jù)對金東區(qū)七里畈等10個村改居社區(qū)的抽樣調(diào)查顯示，居民對村改居的成效不夠滿意。

（四）保障支持不足，治理基礎(chǔ)欠實。主要表現(xiàn)在三個方面：一是政策保障不力。目前，社區(qū)治理無章可依或有章難依現(xiàn)象突出。二是資金保障不足。目前，市財政按每百戶8000元安排社區(qū)工作經(jīng)費，此標準明顯偏低，“無錢辦事”是社區(qū)的常態(tài)。三是隊伍保障不夠。一方面，社區(qū)干部力量配備不足，結(jié)構(gòu)不合理，無法滿足社區(qū)職能履行要求。另一方面，社區(qū)干部身份不明、待遇不高、人心不穩(wěn)。社區(qū)干部自嘲自己是“三不像”：不像公務(wù)員，不像事業(yè)編制人員，又不像企業(yè)員工。

（五）居民參與度低，自治能力不強。社區(qū)治理是居民自治的過程，但因各種原因，金華市居民這種“自我治理”的能力和意識都是十分欠缺的。在實際的社會治理過程中，大多數(shù)居民為自己考慮的多，為大家考慮的少；要求別人做到的多，要求自己做到的少；服務(wù)訴求多，參與奉獻少。此外，社區(qū)治理是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要政府、市場和社會各就其位、同向發(fā)力，但從金華市的情況來看，作為治理有效補充的社會組織、中介機構(gòu)等“第三方力量”發(fā)育滯后，作用發(fā)揮極其有限。

三、金華城市社區(qū)治理改革目標

優(yōu)化社區(qū)治理的制度設(shè)計，關(guān)鍵在于明晰“誰的社區(qū)”“治理什么”“誰的責(zé)任”“誰來干活”“如何把活干好”五個問題。第一個問題在于明晰社區(qū)的性質(zhì)，社區(qū)究竟是根源于居民自治組織還是政府派生。第二個實質(zhì)問題是要厘清社區(qū)公共事務(wù)的性質(zhì)、類型與種類，特別是要明晰究竟哪些行政性公共事務(wù)必須進社區(qū)。第三個問題的關(guān)鍵在于明確界分行政性公共事務(wù)與自治性公共事務(wù)的責(zé)任主體。特別是行政性公共事務(wù)，需要明確責(zé)任相關(guān)的支出經(jīng)費。第四個問題突出公共事務(wù)治理也即公共產(chǎn)品的供給和生產(chǎn)是可以而且應(yīng)該分離的，多數(shù)場景下，存在公共服務(wù)的提供者（購買者、“掌舵者”）和公共服務(wù)的生產(chǎn)者（服務(wù)者、“劃槳者”）兩類主體。第五個問題涉及激勵與約束機制，重心在于建立社區(qū)治理的長效機制。

這五個問題，1989年頒布的《城市居民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）做出了初步的回答。站在時間的角度審視，《組織法》有很好的立意，滲透著鮮明的時代精神與改革創(chuàng)新精神，從“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”等角度較好地回答了“誰的社區(qū)”這一根本問題；但毋庸諱言，該法也存在明顯的歷史的局限性，它僅僅從組織居民委員會、承擔基層自治與協(xié)助政府職能等角度做了初步的規(guī)定，對居民的社會流動性、公共服務(wù)的內(nèi)容與覆蓋范圍以及社區(qū)社會組織發(fā)展等明顯估計不足。

因而，在城市化擴張推進居民大規(guī)模流動并從熟人社會向陌生人社會演進的過程中，可以看到日益偏離的兩種力量：一是民眾權(quán)利意識與權(quán)利主張的迅速強化，需要更多的社會合作與政府公共服務(wù)；二是利益的分化與多元化以及公民責(zé)任意識的淡化。這兩種力量最終迫使社區(qū)自治的傳統(tǒng)規(guī)則與傳統(tǒng)治理方式日益失效，并在強政府弱社會的歷史性慣性結(jié)構(gòu)中，不管是基于政府主動有為，還是基于民眾放棄自身責(zé)任更多地要求政府強化責(zé)任，居民委員會從協(xié)助政府服務(wù)的自治機構(gòu)變成各方均不滿意的準官方機構(gòu)（人員選派、資金來源與財務(wù)管理、管理事務(wù)勻由政府主導(dǎo)）。

筆者認為，在現(xiàn)代社會的語境下，社區(qū)雖然是一個復(fù)合形態(tài)，但它首先是居民的社區(qū)，而后因為更大規(guī)模的公共產(chǎn)品供求而與政府建立關(guān)聯(lián)。我國的社區(qū)治理，也必須回到居民自治這一原點，并建構(gòu)起能夠支撐起這一目標的治理規(guī)則、治理架構(gòu)與治理體系。

在當下我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變和社會轉(zhuǎn)型日趨加快的大背景下，居委會必須在身份上逐步完成由政府派生機構(gòu)向社會自治組織的轉(zhuǎn)換；社區(qū)治理的主體也必須逐步完成從政府中心向多主體體系協(xié)調(diào)。在這一過程中，特別需重新界定居民的角色，即從政府服務(wù)的被動消費者變?yōu)樯鐓^(qū)治理的主動參與者，應(yīng)對自己社區(qū)承擔更大責(zé)任。

從我國社區(qū)治理改革的地方創(chuàng)新與實踐脈絡(luò)看，從根本上突破“街居”體制的約束讓社區(qū)回歸自治是改革的主要取向，2010年以來，以南京、廈門等為代表的不少城市從政社關(guān)系的重新界定出發(fā)，通過政府簡政放權(quán)給社區(qū)松綁，以公益創(chuàng)投激發(fā)社會活力，以公共服務(wù)采購提升社區(qū)服務(wù)效能和以多元主體協(xié)商共治夯實社區(qū)自治的方式推動社區(qū)治理轉(zhuǎn)型。有鑒于此，社區(qū)治理的改革目標具有如下幾個節(jié)點。

（一）雙核體系。所謂雙核體系，也即在社區(qū)治理過程中要特別強調(diào)居民和（地方）政府兩大主體的架構(gòu)體系。居民主體相當于市場那只“看不見的手”，而政府則是那只“看得見的手”，由此在市場經(jīng)濟體制起著“決定性作用”的資源配置過程中，居民應(yīng)當是社區(qū)治理的第一主體，社區(qū)治理的過程基本上都是由居民主導(dǎo)而完成的；而政府則起著托底的作用，也即對一些具有較大外部性的事務(wù)外溢為政府的責(zé)任。

（二）雙向代理關(guān)系。居民可以以目前的居委會為基礎(chǔ)，經(jīng)過一定的制度創(chuàng)新，從而使之成為自己的代理人，進而完成社區(qū)生活自治的過程；政府則在職能轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，以街道或者由其再授權(quán)的辦事處來代理相關(guān)的公共事務(wù)職權(quán)，履行自己對居民的公共服務(wù)職能。

（三）聯(lián)通機構(gòu)。顯而易見，無論是居民主體還是政府主體，抑或作為代理人的居委會，都無法全部完成社區(qū)治理過程中的所有業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)必須通過某種特定的方式“外包”給相關(guān)的機構(gòu)，通過這些機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，進而完成社區(qū)治理的整個過程。這些機構(gòu)包括物業(yè)公司（受居委會聘任具體管理社區(qū)的日常事務(wù)）、商業(yè)機構(gòu)（通過商業(yè)關(guān)系服務(wù)居民的日常生活）和社會組織（非營利地服務(wù)居民的日常生活）。

（四）聯(lián)接機制。天下沒有免費的午餐，所有的服務(wù)最終都要涉及到相關(guān)費用成本的補償，不同的成本費用補償方式就形成了社區(qū)治理過程中不同主體之間的聯(lián)接機制。如業(yè)主交納物業(yè)費用給居委會，居委會以此來雇傭物業(yè)公司，并且也以此來支付商業(yè)性組織所提供的特殊性質(zhì)的服務(wù)。另一方面，政府通過財政劃撥方式維持街道機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，也可以以此來購買居民委員會所代理的部分公共服務(wù)，居委會也可以服務(wù)外包的方式將一部分公共事務(wù)轉(zhuǎn)移到社區(qū)中的中間聯(lián)通機構(gòu)，最終完成社區(qū)治理的整個過程和全部事務(wù)。

（五）職能分界。社區(qū)治理的根本目的在于居民能夠得到優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)。上述的機構(gòu)設(shè)置和路徑規(guī)劃，最終目的也在于為居民提供最好最多的社會服務(wù)。把這兩個問題結(jié)合在一起，也就形成了第三個問題：職能的主體分界，也即在社區(qū)治理過程中，不同的社會主體各自應(yīng)當提供什么樣的職能和服務(wù)。

從理論上來說，社區(qū)治理過程中的職能分界應(yīng)當遵循兩個基本原則。首先是內(nèi)部化原則，凡是能夠具體到個人（家庭）的，肯定是最有效率的，因而也是最首要的制度安排。然后是外部性原則，是指無法內(nèi)部化的一些事務(wù)，則由第三方進行安排甚至進行買單，其最高形式就是由政府進行安排并買單，而這也就是現(xiàn)代公共事務(wù)體系制度基礎(chǔ)。

以這樣一種職能分界原則來分析具體的社區(qū)治理，比如說社區(qū)養(yǎng)老，其應(yīng)當形成的比較理性的工作思路是：養(yǎng)老本質(zhì)上是一件私人（家庭）事務(wù)，因此從根本上來說應(yīng)當是一件完全個人（家庭）的事務(wù)。從這個角度上來說，養(yǎng)老基本上屬于個人（家庭）安排的制度體系。但是當個人（家庭）的養(yǎng)老能力有所欠缺時，養(yǎng)老問題的外部性就產(chǎn)生了事務(wù)能力與經(jīng)濟能力的3種不同組合：第一種情況是有經(jīng)濟能力但欠缺事務(wù)能力，也即所謂的“失能群體”，他們需要一個外在的能力安排來解決其養(yǎng)老問題，而這基本上可以通過市場體系而形成的商業(yè)性服務(wù)加以解決，也即贏利性質(zhì)的養(yǎng)老院體系，比如說即將流行的景區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老體系。第二種情況是有事務(wù)能力但欠缺經(jīng)濟能力，這時候養(yǎng)老的外部性就表現(xiàn)為由政府為其養(yǎng)老所需買單，但老人們通過適當?shù)姆绞教峁┠撤N內(nèi)部性的勞務(wù)活動。這種狀況目前比較典型的是金華市農(nóng)村五保老人的集中供養(yǎng)模式。第三種情況是兩種能力俱失，既沒有養(yǎng)老的事務(wù)能力，也沒有養(yǎng)老的經(jīng)濟能力，由此其養(yǎng)老的外部性擴展到極限，也即既由社會來提供其養(yǎng)老服務(wù)，又由政府為其養(yǎng)老服務(wù)買單，而這才是真正意義上的養(yǎng)老社會化服務(wù)體系。

以養(yǎng)老服務(wù)體系來透視社區(qū)治理工作的職能分界，可以有效地看出社區(qū)治理的事務(wù)在個人（家庭）、居委會和政府（街道）之間的職能閉合：首先是個人（家庭）與居委會之間的職能分界，凡是可以內(nèi)部化為個人（家庭）的事務(wù)，就完全由個人（家庭）承擔，居委會盡可能不要介入（養(yǎng)老的第一種情況）；凡是個人（家庭）不能承擔或者不愿承擔但又在居委會能力范圍內(nèi)的事務(wù)，則由居委會承擔，但費用又分為個人（家庭）承擔和政府買單兩個情況，前者對應(yīng)于養(yǎng)老的第二種情況，后者則對應(yīng)于養(yǎng)老的第三種情況。在此基礎(chǔ)上再形成的事務(wù)則應(yīng)當完全由政府承擔并買單。

四、金華城市社區(qū)治理對策與建議

針對當前金華市社區(qū)治理中的問題，必須根據(jù)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的目標要求，堅持以制度創(chuàng)新為動力，以理順體制為突破口，以明確職能界定為重點，以優(yōu)化服務(wù)、滿足居民需求為落腳點，積極探索社區(qū)治理的有效路徑與辦法，提升社區(qū)治理水平，促進社會的和諧穩(wěn)定。

（一）創(chuàng)新頂層設(shè)計。

1.建立居委會和街道雙層社區(qū)治理架構(gòu)，形成雙向代理機制，居委會代理居民社區(qū)生活之需，街道代理居民生活的政府之責(zé)。

2.成立業(yè)委會對居委會進行代理授權(quán)（取代目前的監(jiān)委會），形成委托代理機制下的責(zé)任監(jiān)督機制，進而形成“職業(yè)居委會主任”制度下的社區(qū)工作人員居民民主選舉制度；在居委會內(nèi)成立黨支部體現(xiàn)執(zhí)政黨的人民性，從另一個角度建構(gòu)以強大的行政力量為背景的居委會工作監(jiān)督機制。

（二）理順體制機制。

1.建立社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)小組。原有的社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組應(yīng)提檔升級，建議建立由市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔任組長，政法、民政、組織、建設(shè)、公安、工商、城管等主要職能部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌謀劃社區(qū)治理重大事項，協(xié)調(diào)解決重點矛盾糾紛和涉訪案件，加強治理任務(wù)落實情況的督查。

2.建立社區(qū)事務(wù)準入制度。借鑒安吉縣社區(qū)（村）事務(wù)準入制的做法，按照“依法、必需、配套、規(guī)范”的原則，實行社區(qū)事務(wù)準入制，從而在根本上減輕社區(qū)治理的工作壓力，創(chuàng)造出社區(qū)治理的有效工作機制。

3.建立居務(wù)評議制度。減少直至取消考核項目，代之以居民評議制，一方面從根本上變革居委會工作的目標取向，使之真正體現(xiàn)為居民服務(wù)的組織要求，另一方面也更加充分地體現(xiàn)居民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障居民的自治主體地位。

（三）明確職能界定。從社區(qū)“自治”特性出發(fā)，進一步厘清社區(qū)黨支部、居委會、監(jiān)委會和社區(qū)綜合服務(wù)站的職能，確保其分工明確，運行有序。具體可實行“一部兩委一站”的運行模式?！耙徊俊奔瓷鐓^(qū)黨支部，從執(zhí)政黨的角度在內(nèi)部約束居委會的工作職責(zé)；“兩委”即居委會和業(yè)委會，前者主持社區(qū)的日常工作，后者則從業(yè)主的角度監(jiān)督居委會的工作職責(zé)；“一站”即社區(qū)綜合服務(wù)站，作為街道（政府）的公共事務(wù)服務(wù)平臺發(fā)揮政府的公共服務(wù)職能。

（四）架構(gòu)治理平臺。

首先要建立區(qū)務(wù)會商制度。建立社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)公司、駐社區(qū)單位等機構(gòu)，建立聯(lián)席議事機制，實現(xiàn)社區(qū)重大發(fā)展事務(wù)民主協(xié)商解決。進一步做實居務(wù)公開制度?？梢钥紤]設(shè)定“居務(wù)公開日”和“民主問詢?nèi)铡薄?/p>

其次要進一步深化“網(wǎng)格化管理，組團式服務(wù)”活動，更好地發(fā)揮網(wǎng)格管理員、協(xié)管員和網(wǎng)格聯(lián)系民警、協(xié)警的作用。完成社區(qū)體制轉(zhuǎn)型后，要求網(wǎng)格員每周至少兩天進入網(wǎng)格走訪服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，進一步創(chuàng)設(shè)有利于社區(qū)治理規(guī)范化、高效化的治理平臺，包括信息平臺、民意收集和回應(yīng)平臺、應(yīng)急處置平臺和居民情感疏導(dǎo)平臺。

再次要創(chuàng)建社區(qū)文化服務(wù)平臺。居民對社區(qū)的認同很大程度上取決于對社區(qū)共同價值、共同文化的認同。因此，社區(qū)要把文化服務(wù)作為社區(qū)治理的重要抓手來落實，借鑒金華市農(nóng)村“文化禮堂”的成功實踐，從社區(qū)標識（LOGO）等基礎(chǔ)著手，形成具有獨特亮點的文化活動方式，一方面滿足居民“富而思文”“富而思樂”的精神需求，同時確立居民對本社區(qū)的文化認同及其精神回歸，實現(xiàn)從物質(zhì)家園向精神家園的升華。

最后要建立社區(qū)的智慧城市管理體系。相關(guān)職能部門要根據(jù)社區(qū)治理的特點和要求，把金華市大力建設(shè)的“8890”及其他一些智慧城市的數(shù)字管理系統(tǒng)分設(shè)為不同的社區(qū)系統(tǒng)，并且建構(gòu)起與居委會等機構(gòu)之間的有效連接，為社區(qū)治理奠定強大的后臺服務(wù)基礎(chǔ)，建構(gòu)一個社區(qū)治理快速、準確、便捷的數(shù)字化的信息系統(tǒng)，大力提升社區(qū)治理水平。

（五）提升自治能力。

首先，要確立居委會主任的職業(yè)化代理制度?？梢越梃b企業(yè)管理中的“職業(yè)經(jīng)理人”制度，把社區(qū)治理的主要責(zé)任人從內(nèi)部轉(zhuǎn)移到外部，從兼職轉(zhuǎn)型到職業(yè)化。居委會主任身份的這種制度創(chuàng)新，可以大大激發(fā)居委會主任為社區(qū)服務(wù)的主體意識，從而真正建立起社區(qū)治理的自治性質(zhì)。

其次，借助行政力量組合社區(qū)管理人才。要在某種角度某種程度上以行政力量要求居住在社區(qū)內(nèi)的黨政工作人員為社區(qū)服務(wù)，擔任不同的職責(zé)，從根本上形成社區(qū)治理的“精英化”發(fā)展方向，也以其模范帶頭作用，形成對全體居民的主流價值示范作用，最終形成社區(qū)治理過程中最為重要的民眾參與意識與合作意識。在此基礎(chǔ)上，做好“借力打力”“借梯登高”文章，充分挖掘社區(qū)內(nèi)外志愿者、社會組織、義工等服務(wù)資源，依托一定載體把這些資源充分整合利用起來，以彌補自我服務(wù)的不足。

最后還要挖掘和激發(fā)全體居民對社區(qū)治理的主動參與積極性。在社區(qū)“精英”人物和社會組織的帶頭示范作用下，通過一系列的制度創(chuàng)新，如“老頭治安巡查小組”“老太衛(wèi)生檢查服務(wù)”等方式，專業(yè)人員個人社區(qū)服務(wù)方式，如“娘舅工作室”等，形成自我服務(wù)的社區(qū)氛圍，著力形成“社區(qū)、社會組織、社工”三者聯(lián)動運行機制，從根本上提高社區(qū)治理的自治水平。

（六）強化基礎(chǔ)支撐。

首先要強化規(guī)劃建設(shè)保障。老舊社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬要千方百計補上，更加重要的是在今后的城市建設(shè)過程中，要進行科學(xué)規(guī)劃，注重社區(qū)布局的科學(xué)合理性，基礎(chǔ)設(shè)施功能的配套性，防止留下后遺癥。

其次要強化資金保障。政府應(yīng)當在財政預(yù)算中設(shè)立社區(qū)治理專項預(yù)算，確保社區(qū)運行經(jīng)費足額到位，并且建立與財力的同步增長機制。社區(qū)治理專項預(yù)算，含基礎(chǔ)性經(jīng)費（目標：保障社區(qū)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，普惠）、發(fā)展性經(jīng)費（目標：社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提升，項目形式和以獎代補）和保障性經(jīng)費（目標：激勵居民特別是低收入居民參與志愿公益服務(wù)，定向）。基礎(chǔ)性經(jīng)費目前應(yīng)將每百戶0.8萬元調(diào)高到1.5萬元。

最后要強化隊伍保障。要在明確社區(qū)工作人員，特別是居委會主任的居民“代理人”職位的基礎(chǔ)上，加強現(xiàn)有社區(qū)干部的教育培訓(xùn)，提升社區(qū)干部隊伍整體素質(zhì)；要落實并提高社區(qū)干部工資、社保等待遇，穩(wěn)定人心，提振信心。

社區(qū)治理既是老任務(wù)，又是新課題。為此，建議在適當?shù)臅r機選擇不同類型的社區(qū)進行先行試點，探索提升社區(qū)治理水平的經(jīng)驗，然后逐步在面上推開，推動金華市社區(qū)治理整體水平的提高。

（責(zé)任編輯：潘晶安）

收稿日期：2015-05-05

中圖分類號：C916

文獻標識碼：B

文章編號：1674-3040（2016）01-0011-06