關(guān)于制訂《官方獸醫(yī)管理辦法》的若干思考

李 昂，朱 琳，李衛(wèi)華，翟海華，張衍海，路 平，郝峰強，鄭增忍（中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

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關(guān)于制訂《官方獸醫(yī)管理辦法》的若干思考

李 昂，朱 琳，李衛(wèi)華，翟海華，張衍海，路 平，郝峰強，鄭增忍
（中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

摘 要：官方獸醫(yī)制度為有效防控重大動物疫病、維護動物和動物產(chǎn)品安全發(fā)揮了作用，但至今仍缺乏一部專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的配套管理辦法對其進行規(guī)制。本文主要從制定《官方獸醫(yī)管理辦法》的必要性、調(diào)整范圍和法律要素等角度進行探討，旨在為完善動物衛(wèi)生法律體系提供參考。

關(guān)鍵詞：官方獸醫(yī)；立法；《動物防疫法》；配套規(guī)章；《官方獸醫(yī)管理辦法》

官方獸醫(yī)是實施動物疫病防控策略，保障養(yǎng)殖業(yè)安全、動物源性食品安全、公共衛(wèi)生安全和生態(tài)安全的重要力量。我國高度重視官方獸醫(yī)隊伍建設(shè)工作。國務(wù)院于2005年發(fā)布的《關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》（國發(fā)［2005］15號）確立了官方獸醫(yī)制度，明確了獸醫(yī)人才隊伍建設(shè)的目標(biāo)和措施。2008年新修訂的《動物防疫法》賦予官方獸醫(yī)法律地位，為組建官方獸醫(yī)隊伍、構(gòu)建我國動物防疫體系，奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。但是，由于缺乏一部專門的《官方獸醫(yī)管理辦法》，官方獸醫(yī)法制化管理受到制約。本文就制訂《官方獸醫(yī)管理辦法》談一些感想，與同行共商。

1 出臺《官方獸醫(yī)管理辦法》的必要性

1.1 是完善《動物防疫法》配套規(guī)章的必然要求現(xiàn)行《動物防疫法》第四十一條第二款明確規(guī)定：“官方獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的資格條件，取得國務(wù)院獸醫(yī)主管部門頒發(fā)的資格證書，具體辦法由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門會同國務(wù)院人事行政部門制定。”然而該辦法至今尚未出臺。根據(jù)新修訂的《立法法》第六十二條規(guī)定：“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定”。因此，制定《官方獸醫(yī)管理辦法》既是履行《立法法》的法定義務(wù)，又是健全《動物防疫法》配套規(guī)章體系的必然要求。

1.2 是加強官方獸醫(yī)隊伍建設(shè)的迫切需要

通過實地調(diào)研和對當(dāng)前已確認的官方獸醫(yī)信息分析發(fā)現(xiàn)，目前官方獸醫(yī)隊伍建設(shè)中仍存在諸多問題：一是部分地區(qū)官方獸醫(yī)確認工作推進緩慢。全國31個省、市、自治區(qū)中，已確認官方獸醫(yī)人數(shù)最多的為湖南省，共9 274人，而有的省份僅確認16人，明顯不能滿足地方獸醫(yī)工作需要。二是官方獸醫(yī)學(xué)歷層次有待提高。在已確認的104 748名官方獸醫(yī)中，具有本科以上學(xué)歷的不足27%，僅有中專學(xué)歷的接近20%，這與其他行業(yè)監(jiān)督執(zhí)法人員的學(xué)歷水平存在巨大差異。且由于缺乏硬性的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，基層官方獸醫(yī)隊伍涌入了大量非獸醫(yī)專業(yè)人員，給基層動物檢疫和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。三是執(zhí)法嚴(yán)肅性仍待加強。由于管理相對人大多文化水平較低、法律意識淡薄，官方獸醫(yī)的執(zhí)法阻力較大，甚至面臨生命安全的風(fēng)險，亟待通過專門立法提供保障和法律保護，以提升監(jiān)督執(zhí)法效率。

1.3 是規(guī)范官方獸醫(yī)履職行為的必要補充

官方獸醫(yī)隊伍建設(shè)雖已取得了一定成效，但仍存在執(zhí)法工作不夠規(guī)范的問題。因此，需要通過立法的形式進一步規(guī)范官方獸醫(yī)執(zhí)法行為，明確責(zé)任追究。

1.4 是推進獸醫(yī)立法工作的良好契機

《農(nóng)業(yè)部推進農(nóng)業(yè)立法工作安排（2015-2020）》明確將“官方獸醫(yī)資格準(zhǔn)入及培訓(xùn)考核制度”納入到《獸醫(yī)法》的立法工作中。將《官方獸醫(yī)管理辦法》作為《獸醫(yī)法》的前期實施性立法，符合我國立法實踐，有利于對制度設(shè)計的合理性進行驗證，從而為《獸醫(yī)法》立法工作奠定良好基礎(chǔ)。

2 《官方獸醫(yī)管理辦法》 的調(diào)整范圍

調(diào)整范圍的界定是歷次調(diào)研、研討活動中討論最多的話題，主要包括兩種意見：一種意見認為，調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)包括獸醫(yī)系統(tǒng)內(nèi)部所有從事獸醫(yī)工作的人員，即獸醫(yī)行政主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)和動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)中的獸醫(yī)工作人員；另一種意見認為，應(yīng)當(dāng)僅調(diào)整動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)中的執(zhí)法人員。在綜合兩種意見的基礎(chǔ)上，筆者認為，官方獸醫(yī)范圍應(yīng)將重心放在動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)中，但又不局限于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)之中，具體原因包括以下幾點：

2.1 官方獸醫(yī)概念應(yīng)當(dāng)符合《動物防疫法》中的定位

“官方獸醫(yī)”在我國首次成為法律定義始于2008年《動物防疫法》第五章第四十一條：“具備規(guī)定的資格條件并經(jīng)獸醫(yī)主管部門任命的，負責(zé)出具檢疫等證明的國家獸醫(yī)工作人員?！庇捎凇秳游锓酪叻ā芳捌溽屃x并未明確官方獸醫(yī)所在機構(gòu)，系統(tǒng)內(nèi)部對“檢疫等證明”的定義存在爭議，導(dǎo)致了長期以來對官方獸醫(yī)的范圍沒有達成共識。縱觀《動物防疫法》，涉及官方獸醫(yī)概念的條款僅集中于“第五章動物和動物產(chǎn)品檢疫”和“第七章監(jiān)督管理”。據(jù)此，雖然具體條文中尚未明確官方獸醫(yī)的范圍，但從法律整體設(shè)計的角度看，將立法調(diào)整范圍的重心放在“從事動物和動物產(chǎn)品檢疫、動物防疫監(jiān)督管理等工作的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)中的獸醫(yī)人員”，更符合《動物防疫法》對官方獸醫(yī)的定位。

2.2 官方獸醫(yī)定位應(yīng)借鑒相關(guān)國際組織及國家的成熟經(jīng)驗

世界動物衛(wèi)生組織（OIE）《陸生動物衛(wèi)生法典》將官方獸醫(yī)定義為“經(jīng)獸醫(yī)主管部門任命后，開展特定獸醫(yī)工作及商品查驗并在必要時出具動物衛(wèi)生證書的獸醫(yī)人員”。官方獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)同時具備“具有獸醫(yī)資格、經(jīng)獸醫(yī)主管部門任命、從事特定獸醫(yī)工作及商品查驗、在必要時出具動物衛(wèi)生證書”等四個要素。對比英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國家對官方獸醫(yī)的管理，雖然具體稱謂有所不同，但都符合OIE對官方獸醫(yī)的定義，其核心也是出具動物衛(wèi)生證書的人員。借鑒國際上的立法經(jīng)驗，我國也應(yīng)當(dāng)把重心放在出具動物衛(wèi)生證書的人員方面，也就是國內(nèi)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)中出具動物檢疫證明的人員。

2.3 為《獸醫(yī)法》立法留好接口

雖然從《動物防疫法》和OIE《陸生動物衛(wèi)生法典》的規(guī)定來看，官方獸醫(yī)主要是指實施動物檢疫和動物衛(wèi)生監(jiān)督的人員，但如果在官方獸醫(yī)管理立法中僅局限于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)中的獸醫(yī)人員，可能會對未來《獸醫(yī)法》立法過程中定義“官方獸醫(yī)”形成局限。

2.4 避免對現(xiàn)有獸醫(yī)體系產(chǎn)生較大沖擊

《動物防疫法》建立了獸醫(yī)行政機關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)具體實施、動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)提供技術(shù)支撐的獸醫(yī)體系，為我國有效防控動物疫病、保障動物和動物產(chǎn)品安全發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。由于三類單位屬性和工作重心有明顯差異，對人員的能力要求和管理方式也各不相同，若強制實行統(tǒng)一管理，可能對某些單位的人才引進、工資待遇、福利保障等方面產(chǎn)生不利影響，進而阻礙現(xiàn)有體系的有效運作和科學(xué)發(fā)展。因此，建議先以動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)為試點，對其他機構(gòu)的獸醫(yī)人員不做強制規(guī)定，地方自行參照執(zhí)行，確保穩(wěn)妥的前提下，逐步實現(xiàn)對官方獸醫(yī)管理立法的目的，未來在條件成熟時再逐步擴大范圍。

3 應(yīng)當(dāng)包含的法律要素

依照《動物防疫法》第四十一條第二款之規(guī)定，《官方獸醫(yī)管理辦法》應(yīng)當(dāng)包括“規(guī)定的資格條件”和“取得國務(wù)院獸醫(yī)主管部門頒發(fā)的資格證書”兩個主要方面，同時還應(yīng)當(dāng)將與官方獸醫(yī)管理相關(guān)的一系列制度納入其中。這既是官方獸醫(yī)管理的客觀需要，也是法律賦予立法者的權(quán)力。

3.1 客觀需要

如前所述，當(dāng)前官方獸醫(yī)隊伍建設(shè)中存在的確認工作緩慢、學(xué)歷層次不高、執(zhí)法嚴(yán)肅性不強等一系列問題，僅通過確定資格條件和資格證書頒發(fā)難以從根本上解決，需要在立法時考慮設(shè)立保障措施、培訓(xùn)、考核、表彰與獎勵等系統(tǒng)性舉措，建立相關(guān)法律制度體系。

3.2 法律依據(jù)

雖然《動物防疫法》第四十一條第二款僅提出了資格條件和資格證書頒發(fā)兩項內(nèi)容，但設(shè)立其他官方獸醫(yī)管理相關(guān)的法律制度也應(yīng)符合現(xiàn)行法律規(guī)定。依據(jù)《國務(wù)院組織法》第十條，主管部、委員會可以在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章，而對官方獸醫(yī)進行管理是國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的法定職責(zé)，對官方獸醫(yī)設(shè)立相應(yīng)的管理制度是法律賦予國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的權(quán)利，符合《國務(wù)院組織法》的相關(guān)規(guī)定。雖然新修訂的《立法法》第八十條第二款規(guī)定：“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)?！钡俜将F醫(yī)不同于一般“公民”，這是由于行政法律關(guān)系是指行政機關(guān)與管理相對人之間的外部法律關(guān)系，而行政主體內(nèi)部工作的人員與行政機關(guān)之間是隸屬關(guān)系，屬于特別權(quán)利關(guān)系范疇，與行政法律關(guān)系有著本質(zhì)的區(qū)別，因此設(shè)立一系列增加官方獸醫(yī)義務(wù)的規(guī)定并不違反《立法法》。

綜上所述，依法履行立法義務(wù)，制定《官方獸醫(yī)管理辦法》對實現(xiàn)獸醫(yī)行政法制化，理順官方獸醫(yī)管理制度，完善動物衛(wèi)生法律體系，提高官方獸醫(yī)隊伍綜合素質(zhì)有著重要的意義。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Thinking over the Legislation of Management Measures for Offi cial Veterinarian

Li Ang，Zhu Lin，Li Weihua，Zhai Haihua，Zhang Yanhai，Lu Ping，Hao Fengqiang，Zheng Zengren.
（China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong，266032）

Abstract：The mechanism of official veterinarian plays a major role in maintaining effective prevention and control of major animal diseases，animals and their products safety，but it still lacks specialized，systematic，standardized supporting management rules to regulate it.In order to provide a reference for perfecting the animal health legal system，the necessity，adjustment scope and legal elements of Management Measures for Offi cial Veterinarian and so on were discussed.

Key words：offi cial veterinarian；legislation；Animal Epidemic Prevention Law；supporting regulations；Management Measures for Offi cial Veterinarian

中圖分類號：S851.33

文獻標(biāo)識碼：B

文章編號：1005-944X（2016）03-0085-03

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.03.029

通訊作者：朱琳