中印“國家一資本”比較分析：以國家石油公司海外投資為例

張昕

摘要：基于“國家一資本”關(guān)系的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)框架，比較中國和印度兩國國家石油公司在國際能源市場上的不同表現(xiàn)。和印度相比，注重國家財富積累的國家行為和國內(nèi)監(jiān)管體系上的競爭性管制導(dǎo)致了中國國家石油公司之間更強(qiáng)的競爭性和更主動的海外投資動力，同時，經(jīng)濟(jì)外交與企業(yè)商業(yè)戰(zhàn)略的結(jié)合也使中國國家石油公司的海外投資具有比印度同行更迅速、地域覆蓋更廣泛、更多風(fēng)險偏好等特性。

關(guān)鍵詞：國家石油公司；海外投資；國家資本關(guān)系；競爭性管制

中圖分類號：F272.3；F123. 15文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：0257-5833（2015）09-0022-10

一、問題的提出

同為高速增長的新興經(jīng)濟(jì)體，中國和印度都面對日益擴(kuò)大的國內(nèi)能源缺口。兩國的國家石油公司（見表1）很自然會承擔(dān)起開拓海外能源市場、確保國內(nèi)能源供應(yīng)穩(wěn)定的職能?？紤]到2009年印度原油進(jìn)口依存率已經(jīng)達(dá)到81%，而中國在2013年原油進(jìn)口依存率剛超過60%，印度的國家石油公司應(yīng)該更積極地在海外尋求能源來源，但是，兩國主要國家石油公司在海外市場的表現(xiàn)恰恰相反。從1995年到2010年的15年間，印度國家石油公司在海外能源上游市場的投資速度比中國同行要慢得多、地域分布上也更有限。在國家層面，中國利用海外資源保證國內(nèi)能源安全的表現(xiàn)也明顯領(lǐng)先于印度，以至于在2005年關(guān)于改革能源產(chǎn)業(yè)、重組國家能源企業(yè)的討論中，印度財政部長奇丹巴拉姆（Palaniappan Chidambaram）敦促印度主要的石油公司要增強(qiáng)實力，以便和中國在爭奪全球最好的能源資源上展開競爭，而印度總理曼莫漢·辛格（Manmohan Singh）也明確提出，“中國的能源安全規(guī)劃走到了我們的前面……印度不能再安于現(xiàn)狀了”。

如何解釋兩國國家石油公司在海外投資上的差別？筆者主要研究中國和印度這兩個主要新興經(jīng)濟(jì)體之間不同的國內(nèi)“國家一資本”關(guān)系，特別是作為國有資本代表的國家石油公司的治理結(jié)構(gòu)如何影響這些公司在國際能源市場上的表現(xiàn)?；趪鴥?nèi)“國家一資本”關(guān)系的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)比較框架，筆者嘗試解釋一國國民經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部體系性特征如何通過國家石油公司這樣的主權(quán)投資者體現(xiàn)于這些經(jīng)濟(jì)體在國際市場上的行為。羅伯特·吉爾平（Robert Gilpin）認(rèn)為，“盡管不同國家的政治經(jīng)濟(jì)國民體系在諸多領(lǐng)域都各不相同，但是以下領(lǐng)域內(nèi)的差別值得特別重視：（l）國民經(jīng)濟(jì)行為的主要目的；（2）國家在經(jīng)濟(jì)中的作用；（3）企業(yè)部門和私營商業(yè)實踐的結(jié)構(gòu)”。筆者對此加以擴(kuò)展，針對具體研究對象提出如下的邏輯因果鏈：國家性質(zhì)和國民經(jīng)濟(jì)的治理結(jié)構(gòu)決定了國家石油公司的治理結(jié)構(gòu)和國家與國家石油公司之間的關(guān)系，然后進(jìn)一步影響到這些能源公司在海外的經(jīng)濟(jì)行為。中國和印度作為新興經(jīng)濟(jì)體，雖然國家在國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)控中都扮演了重要的角色，但是國家對能源產(chǎn)業(yè)和國家石油公司的治理方式卻仍然有著鮮明的差別，同時，國家和國家石油公司之間的“委托一代理”關(guān)系存在多種可能性。這樣的差別是各國國民經(jīng)濟(jì)長期變遷和近期政策變化的綜合結(jié)果，最終又反映在這些國家石油公司介入國際能源市場的方式上。

二、中國的企業(yè)改革與國家石油公司治理結(jié)構(gòu)

1、改革的起點與背景

以計劃經(jīng)濟(jì)為起點，中國城市和工業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)改革開始于20世紀(jì)80年代中期。最初的改革重點是在企業(yè)層面增加物質(zhì)利益的激勵作用，以及作為過渡手段的“雙軌制”。在不引入大規(guī)模私有化的前提下，國家逐步允許包括外資企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的新經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入傳統(tǒng)上完全為國有企業(yè)控制的領(lǐng)域。自20世紀(jì)90年代中期開始，經(jīng)濟(jì)改革的重點轉(zhuǎn)向?qū)胁块T大規(guī)模勞動力進(jìn)行重組和國有部門多種形式的產(chǎn)權(quán)改革。這一階段公司化、私有化和破產(chǎn)制度的引入迅速削減了國有工業(yè)部門在中國經(jīng)濟(jì)中的份額。但從20世紀(jì)90年代后半段開始，中國開始逐步重新加強(qiáng)對工業(yè)經(jīng)濟(jì)中重要部門的掌控。1997年在時任國務(wù)院副總理朱镕基的推動下，中央政府推出了“抓大放小”的政策，將主要產(chǎn)業(yè)的國有資產(chǎn)集中于大型國有企業(yè)中，削減這些企業(yè)中的不良資產(chǎn)，同時將大量中小企業(yè)實行多種形式的產(chǎn)權(quán)改革。此后，這樣的政策進(jìn)一步發(fā)展成為建立幾百家“國家隊”企業(yè)的政策，政府試圖將這些企業(yè)轉(zhuǎn)變成為在國內(nèi)具有贏利能力、在國際市場也具備競爭力的工業(yè)巨人。

2、中國能源產(chǎn)業(yè)的治理結(jié)構(gòu)

中國國民經(jīng)濟(jì)體系體現(xiàn)在企業(yè)層面至少可以分成三個梯隊，其中的頂層是20世紀(jì)90年代以來工業(yè)結(jié)構(gòu)改革的成果：即在一部分戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)部門，國家有意識地創(chuàng)設(shè)寡占結(jié)構(gòu)，由少數(shù)幾家“國家隊企業(yè)”控制這些戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。一方面，非國家企業(yè)很難進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè)；另一方面，同一戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不同“國家隊企業(yè)”之間又存在“有控制的競爭”。這樣，寡占競爭的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在多個產(chǎn)業(yè)部門都可以觀察到，比如電信、銀行、航空、電力、汽車以及石油和天然氣產(chǎn)業(yè)。中央政府相關(guān)部門近期公布的政策導(dǎo)向表明引導(dǎo)類似產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生成的政策將延伸到更多的產(chǎn)業(yè)部門。

從國家管制的角度看，中國能源產(chǎn)業(yè)的管制結(jié)構(gòu)也反映出中國國民經(jīng)濟(jì)自20世紀(jì)80年代中期開始逐漸穩(wěn)定的一個重要特征：競爭性的管制（Competitive Regulation）。類似的邏輯在其他領(lǐng)域已經(jīng)有所論述。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，張五常在《中國的經(jīng)濟(jì)制度》中就認(rèn)為中國20世紀(jì)80年代開始逐漸穩(wěn)定的縣與縣之間的“縣際競爭”是“中國模式”的最重要特征之一，是改革開放以來中國高速經(jīng)濟(jì)增長的主要制度成因。黃宗智等人推廣的“分權(quán)的威權(quán)”模式也是類似的邏輯。但是上述概念都集中在中國經(jīng)濟(jì)中地方政府作為經(jīng)濟(jì)單位的平行競爭上，而筆者描述的“競爭性管制”則集中在同一層級的行政管制機(jī)構(gòu)間的平行競爭。

20世紀(jì)80年代中期開始的行政制度改革使得中央權(quán)威以下沒有一個統(tǒng)領(lǐng)全局、有權(quán)威的機(jī)構(gòu)，行政級別制度加上各個條塊之間的職權(quán)分工使得不同行政管理機(jī)構(gòu)經(jīng)常需要通過激烈的行政博弈來達(dá)成政策共識。同時，財政預(yù)算權(quán)力的下放進(jìn)一步鼓勵了行政官員的企業(yè)家行為，將許多行政單位轉(zhuǎn)變成為事實上獨立或者半獨立的經(jīng)濟(jì)單位。各個官僚行政單位有動力建立隸屬于自己的經(jīng)濟(jì)單位來獲得經(jīng)濟(jì)利益。因此，中國政治體制中決策機(jī)制和官僚機(jī)構(gòu)的改革減少了自上而下的垂直控制，并增強(qiáng)了水平層面的官僚競爭，尤其是對于經(jīng)濟(jì)資源的直接競爭。針對同一管制對象（比如某個產(chǎn)業(yè)），中央政府有意識地創(chuàng)設(shè)多重競爭性的管制主體，或者競爭關(guān)系的行政監(jiān)管體系。中央政府鼓勵這樣結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，或者是為了鼓勵制度創(chuàng)新，或者是作為對不同利益的妥協(xié)。而20世紀(jì)80年代以來的財政改革強(qiáng)化了一些行政部門的經(jīng)濟(jì)意識，從而又進(jìn)一步促進(jìn)了不同監(jiān)管部門之間的競爭。這樣，行政多重監(jiān)管下的寡占產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在多個經(jīng)歷過大規(guī)模產(chǎn)業(yè)重組的產(chǎn)業(yè)中都有所體現(xiàn)，比如銀行、通訊和能源等。