全民股東權(quán)利與國企治理現(xiàn)代化

劉俊海

摘要：為推動(dòng)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，推進(jìn)公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須夯實(shí)全民股東權(quán)利。全民股東缺位是國企治理不彰的主要根源。建議夯實(shí)“國有企業(yè)即全民所有企業(yè)”的深刻內(nèi)涵，明確全民股東的法律地位。建議創(chuàng)新國企利潤分配制度，推行面向全民的積極分紅政策，充分體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性。建議借鑒上市公司信息披露制度，建立涵蓋每家國企，包括非上市國企（含未上市國有企業(yè)集團(tuán)公司）的信息披露制度，賦予全民股東知情權(quán)，把國企治理的監(jiān)督權(quán)交給全社會，實(shí)現(xiàn)國企的社會協(xié)同共治。建議將競爭性領(lǐng)域的全民股權(quán)界定為無表決權(quán)優(yōu)先股，以降低股權(quán)行使成本。國企治理必須遵守各類公司治理的核心價(jià)值體系，堅(jiān)決反對“白馬非馬論”。全民股權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循股權(quán)行使的一般法律規(guī)則?！肮苋斯苁鹿苜Y產(chǎn)”的說法不符合股權(quán)的基本原理。全民股權(quán)能否保值增值，取決于股權(quán)的行使與保護(hù)工作。

關(guān)鍵詞：國企；公司治理；全民股權(quán)；分紅權(quán)；透明度；優(yōu)先股

中圖分類號：D913. 991 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：0257-5833（2015）09-0081-14

國有企業(yè)是國家所有的企業(yè)，也是全國人民所有的企業(yè)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）指出，“國有企業(yè)（以下簡稱國企）屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量”，重申“必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”。因此，國企只能辦好，不能辦壞。

我國國有企業(yè)的改革歷程中既有成績，也有問題；既取得了成功經(jīng)驗(yàn)，也積累了失敗教訓(xùn)。國企公司治理普遍存在著有名無實(shí)的形式主義問題。國企雖已普遍建立股東會、董事會和監(jiān)事會，但此類機(jī)構(gòu)很難真正發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的積極作用，民主決策程序虛化，監(jiān)督制衡機(jī)制失靈的老大難問題依然存在。有些國企的高管既缺乏長效激勵(lì)機(jī)制，也缺乏長效約束機(jī)制。有些國企對導(dǎo)致企業(yè)重大損失的違規(guī)決策者，缺乏經(jīng)營投資責(zé)任追究制度。有些國企的財(cái)務(wù)和經(jīng)營等重大信息不透明，不公開。更有甚者，有些高管缺乏對法治的信仰與敬畏，肆無忌憚地?fù)p公肥私，濫用公權(quán)，揮霍公款，侵蝕國有資產(chǎn)。國企治理問題的存在和蔓延直接導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，阻礙了國有資本的可持續(xù)性保值增值，束縛了國有資本的合理配置，削弱了國企的競爭意識與核心競爭力，降低了國企的經(jīng)營效率和產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量，壓抑了國企的活力和創(chuàng)新力，貶損了國企的公信力。國企治理問題還引起了公眾的強(qiáng)烈不滿。有些國企及其高管妄自尊大，動(dòng)輒以“共和國長子”自居，習(xí)慣于濫用國企壟斷優(yōu)勢地位，強(qiáng)烈排斥民營企業(yè)的市場準(zhǔn)入與公平競爭，扭曲了公開公平的市場競爭機(jī)制，導(dǎo)致民企頗有微詞。有些國企不是眼睛向內(nèi)，不專注于加大產(chǎn)品研發(fā)力度、提高產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量、壓縮不合理生產(chǎn)經(jīng)營成本，而是長期推行不公平的格式條款（“霸王條款”），濫用壟斷優(yōu)勢地位牟取暴利，嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者的選擇權(quán)與公平交易權(quán)。

全民股東缺位是國企治理不彰的主要根源。要提升國企核心競爭力，必須完善現(xiàn)代企業(yè)制度，而現(xiàn)代公司制度又是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，因此推動(dòng)國企完善現(xiàn)代企業(yè)制度的實(shí)質(zhì)就是在《公司法》的軌道上健全現(xiàn)代公司制度尤其是公司治理制度，并確保公司治理制度在每家公司落地生根。

一、夯實(shí)“國有企業(yè)即全民所有企業(yè)”內(nèi)涵，明確全民股東的法律地位

（一）全民股東缺位是國企改革異化的根源

過往的國有企業(yè)與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理改革主要圍繞政府及其下屬國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國企之間的關(guān)系而展開，但忽視了國企作為“全民所有企業(yè)”的根本屬性，忽視了國企背后的真正“老板”與終極權(quán)利主體，忽視了對終極股東權(quán)利的敬畏與保護(hù)。國企雖是全民所有企業(yè)，但全民股東對國企的知情權(quán)與分紅權(quán)一直沒有受到充分尊重。目前尚無證據(jù)表明，國企改革改善了全民福祉，提升了全民的幸福指數(shù)。相反，自1994年至2007年之間，國企僅向國家納稅，而沒有分配股利；即使在2007年以后，部分國企開始向國家股東分紅，也僅具有象征作用。相反，國企高管侵吞國有資產(chǎn)的違法犯罪案件頻發(fā)。

在國企主人缺位的情況下，國企改革必然由不同層次的代理人，尤其是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和大量的國企內(nèi)部人主導(dǎo)和推動(dòng)。代理人主導(dǎo)的改革必然以強(qiáng)化代理人的權(quán)力為取向，國企內(nèi)部人主導(dǎo)的改革必然以高管私利最大化為取向。代理人主導(dǎo)的改革的主要特點(diǎn)是，一些強(qiáng)勢的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)攬公司治理大權(quán)，把國企董事會和管理層的權(quán)力也統(tǒng)統(tǒng)予以上收，集中體現(xiàn)為“管人管事管資產(chǎn)”的特點(diǎn)。內(nèi)部人主導(dǎo)的改革的主要特點(diǎn)是國企高管利益最大化，主要體現(xiàn)為高管的監(jiān)守自盜，損公肥私，肆無忌憚地侵吞現(xiàn)國有資產(chǎn)。

國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國企內(nèi)部人對國企改革的利益訴求各有不同，但都缺乏全民股東利益最大化的行為指引與剛性約束。即使為全民股東謀福利偶爾被提及，也僅是懸在半空中的口號，無法落地生根。即使國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國企內(nèi)部人在國企改革問題上達(dá)成妥協(xié)，妥協(xié)的結(jié)果也往往有利于妥協(xié)雙方的利益，而非全民股東的福祉。

風(fēng)箏飛得越高，越容易斷線。代理環(huán)節(jié)越多，被代理人越容易被淡忘。全民股東地位的空缺、全民股東權(quán)利的虛無及代理人與內(nèi)部人趨利避害的天性，導(dǎo)致了國企改革只能圍繞代理人之間、內(nèi)部人之間、代理人與內(nèi)部人之間的利益分配與再分配而進(jìn)行，而作為主人與被代理人的全民股東的利益長期游離于國企改革的視線之外。恰恰由于全民終極股東在股權(quán)結(jié)構(gòu)中的虛置，全民終極股東在國企治理中的缺位，無論國企治理制度的設(shè)計(jì)如何完美，國有資產(chǎn)監(jiān)管的制度如何健全，都會導(dǎo)致國企改革的反客為主、本末倒置，國企改革的異化與迷航在所難免。

（二）確認(rèn)全民股東法律地位具有憲法與法律依據(jù)

國企背后的真正“老板”與終極權(quán)利主體不是國家，也不是政府，更不是政府下屬國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是包括每位中國公民在內(nèi)的全國人民，簡稱“全民”。沒有全民參與的國企改革，不是徹底的改革；沒有全民受益的改革，不是成功的改革。

這一結(jié)論既有《憲法》作為基石，也有法律為依據(jù)，更有黨的政策為指導(dǎo)。我國《憲法》第7條明確規(guī)定：“國有經(jīng)濟(jì)，即社會主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量”；第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”?！段餀?quán)法》第45條明確規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有”?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第3條也規(guī)定：“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有”。

從代理法角度看，國家是全民投資者的代理人，全民是國家的被代理人與委托人。國企與全民之間的委托代理關(guān)系可從兩個(gè)層面理解：從法律形式看，國企的名義股東是國家，即中華人民共和國；從法律實(shí)質(zhì)看，實(shí)質(zhì)股東是全民，即全國13億人民。從信托法角度看，全國人民是信托法中的受益人（實(shí)質(zhì)權(quán)利人），國家則是受托人（名義權(quán)利人）。雖然代理法與信托法的角度略有不同，但都確認(rèn)全民股東作為實(shí)質(zhì)股東、終極股東的法律地位。

國家股東代理人登場的法律邏輯在于，13億全國人民無法每日聚集一堂，事無巨細(xì)地直接做出企業(yè)決策，直接行使股東權(quán)利。為降低全民股東權(quán)行使成本，國家作為單一的、代表全民利益與意志的法律主體代行全民股東權(quán)，遂成為唯一合理選擇。這是全民投資者在創(chuàng)設(shè)全民企業(yè)、并行使股東權(quán)利時(shí)與國家發(fā)生的第一層委托代理關(guān)系。由于國家與全民股東之間存在股權(quán)代持關(guān)系，將“國有企業(yè)”與“全民所有企業(yè)”對立起來的觀點(diǎn)，以“國有企業(yè)”取代甚至否定“全民所有企業(yè)”的觀點(diǎn)都是錯(cuò)誤的。

《憲法》和法律反復(fù)強(qiáng)調(diào)“國家所有即全民所有”，并非偶然。這是由我國社會主義國家的性質(zhì)所決定的?！稇椃ā返?條開宗明義規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會主義制度”；第2條進(jìn)一步明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。

既然國家的一切權(quán)力屬于人民，國家投資設(shè)立的企業(yè)就是全民投資設(shè)立的企業(yè)，國家股東取得的股東權(quán)利就是為全民取得的股東權(quán)利。國企治理權(quán)既然源于全民，就應(yīng)為全民福祉而行使，并由全民直接或間接參與行使。由于國企實(shí)質(zhì)股東人數(shù)最多，利益相關(guān)者人數(shù)最多，國企注定應(yīng)成為企業(yè)透明度最高的公司。國企透明度至少不應(yīng)遜于上市公司。

（三）確認(rèn)全民股東地位，符合全面深化改革的主旋律

《決定》深刻闡明了國企與全民之間的邏輯聯(lián)系：“國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量”。《決定》還強(qiáng)調(diào)，全面深化改革要“以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會活力，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端，努力開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的前景”；“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。

2014年2月17日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標(biāo)，這是兩句話組成的一個(gè)整體，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我們的方向就是中國特色社會主義道路”。他還指出，“對黨和人民事業(yè)有利的，對最廣大人民有利的，對實(shí)現(xiàn)黨和國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安有利的，該改的就要堅(jiān)定不移改，這才是對歷史負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)、對國家和民族負(fù)責(zé)”。

十八屆三中全會精神與習(xí)近平總書記一系列重要講話對確認(rèn)全民股東的法律地位、夯實(shí)全民股東的權(quán)利、深化國有企業(yè)改革具有重要指導(dǎo)意義。確認(rèn)全民股東的法律地位，夯實(shí)全民股東的各項(xiàng)權(quán)利，始終把全民利益最大化作為創(chuàng)新國資監(jiān)管、完善國企治理、提高國企透明度的指南針，有助于推進(jìn)國企治理體系和治理能力現(xiàn)代化，讓國企發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，促進(jìn)社會公平正義，增進(jìn)人民福祉。夯實(shí)全民股東的權(quán)利，對黨和人民事業(yè)有利，對最廣大人民有利，對實(shí)現(xiàn)黨和國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安更有利。因此，夯實(shí)全民股東的權(quán)利就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、充分展現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的重要一環(huán)。

（四）多層次代理鏈條旨在實(shí)現(xiàn)全民股權(quán)，而非否定全民股權(quán)

國家作為全民利益的代理人并未否定全民股東的法律地位。但是，國家并非唯一的代理人。相反，在全民股東與國企之間還存在多層次代理環(huán)節(jié)。鑒于多層次代理環(huán)節(jié)以及代理人私利會蒙住代理人的眼睛、逐漸衰減終極股東的地位，遂有必要剖析全民股東的代理鏈條，確定代理環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

國家雖是單一法律人格，但其法律人格仍然具有虛擬性。國家權(quán)力分別由最高權(quán)力機(jī)關(guān)（全國人民代表大會）、最高行政機(jī)關(guān)（國務(wù)院）、最高審判機(jī)關(guān)（最高人民法院）與最高檢察機(jī)關(guān)（最高人民檢察院）等國家機(jī)構(gòu)行使。鑒于國務(wù)院是諸多國家機(jī)構(gòu)中最適合擔(dān)任全民股東權(quán)代理人的主體，國家立法機(jī)關(guān)代表全民，通過立法程序創(chuàng)設(shè)了國家對國務(wù)院的第二層委托代理關(guān)系。例如，《物權(quán)法》第45條規(guī)定：“國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第3條規(guī)定：“國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)”。因此，國務(wù)院是代表國家代行全民股權(quán)的法定代表機(jī)構(gòu)。

我國雖為單一制國家，但中央政府無力直接對每一家國企行使股權(quán)。立法機(jī)關(guān)遂根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，通過立法程序授權(quán)地方政府對部分國企代行股權(quán)職責(zé)。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第4條，僅關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國企、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國企由國務(wù)院代表國家履行出資人職責(zé)；其他國企一概由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。由國務(wù)院代行股權(quán)的國企被稱為“中央企業(yè)”，由地方政府代行股權(quán)的國企被稱為“地方企業(yè)”。由于國務(wù)院與地方政府代行股權(quán)的授權(quán)依據(jù)均來自法律，國家對國務(wù)院和地方政府的授權(quán)委托均屬于第二層委托代理關(guān)系。

問題是，中央與地方政府在代行全民股權(quán)時(shí)都無法親力親為。于是，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第11條建立了國務(wù)院和地方政府對下屬機(jī)構(gòu)的第三層委托代理關(guān)系：國務(wù)院國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府依法設(shè)立的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表本級政府履行出資人職責(zé)；國務(wù)院和地方政府還可根據(jù)需要授權(quán)其他部門（如財(cái)政部門）或機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)。此類機(jī)構(gòu)簡稱“全民股權(quán)代理人”，屬于代理法中的“復(fù)代理人”或“次代理人”，是位居第三層次的全民股權(quán)代理人。

多層次代理鏈條的設(shè)計(jì)雖然不僅科學(xué)、完善，但制度設(shè)計(jì)的本意是實(shí)現(xiàn)全民股權(quán)，而非限制、排除、否定或虛化全民股權(quán)。全民股東的代理環(huán)節(jié)之多、人數(shù)之眾，只能說明減少中間代理環(huán)節(jié)、降低代理成本的必要性與緊迫性，而依然無法顛覆全民股東的正當(dāng)性、合憲性與合法性?；谌窆蓶|的法律地位，建議夯實(shí)全民股東的各項(xiàng)權(quán)利，保護(hù)全民股東的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、分紅權(quán)、訴權(quán)。改革的當(dāng)務(wù)之急是，建立國企面向全民分紅的制度，確認(rèn)全民股東對國企的分紅權(quán)；提升國企的透明度，建立強(qiáng)制性信息披露制度，賦予公眾對國企的知情權(quán)。

二、創(chuàng)新國企利潤分配制度，推行面向全民的積極分紅政策

（一）國企納稅義務(wù)不應(yīng)代替國企的利潤分配義務(wù)

國企具有企業(yè)的一般屬性，包括營利性與社會性。營利性不但意味著企業(yè)自身具有追求利潤的權(quán)利能力與行為能力，而且意味著企業(yè)要將其賺取的超出資本的稅后利潤分配給投資者。在縱向的行政關(guān)系中，國企應(yīng)當(dāng)根據(jù)稅法向政府納稅。在橫向的民事關(guān)系中，國企應(yīng)當(dāng)基于股權(quán)關(guān)系向全民或國家股東分紅。國企納稅的行政義務(wù)與國企分紅的民事義務(wù)涇渭分明，不可相互替代。但在很長的一段歷史時(shí)期，國企與政府之間的稅收關(guān)系、國企與全民股東之間的股權(quán)關(guān)系混沌不分，政府稅收代替了國家分紅。

實(shí)際上，國務(wù)院1993年12月15日發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》已經(jīng)意識到了分紅與稅收之間的法律區(qū)別，明確指出要“逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度”。但遺憾的是，《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制決定》并未將這種改革措施立即付諸實(shí)施，指出“作為過渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對1993年以前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤不上交的辦法，同時(shí)，微利企業(yè)交納的所得稅也不退庫?！编銎笾患{稅、不分紅的過渡措施自1994年1月1日一直持續(xù)到2007年。

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算制度與國有資本收益制度的初步建立及其局限性

2007年9月8日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，指出要建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入是指各級人民政府及其部門、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)（即一級企業(yè)）上交的國有資本收益，主要包括：國有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上交國家的利潤；國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息；企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)（含國有股份）轉(zhuǎn)讓收入；國有獨(dú)資企業(yè)清算收入（扣除清算費(fèi)用），以及國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費(fèi)用）；其他收入。中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算從2008年開始實(shí)施，2008年收取實(shí)施范圍內(nèi)企業(yè)2007年實(shí)現(xiàn)的國有資本收益。2007年進(jìn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)，收取部分企業(yè)2006年實(shí)現(xiàn)的國有資本收益一各地區(qū)國有資本經(jīng)營預(yù)算的試行時(shí)間、范圍、步驟，由各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市人民政府決定。該《意見》指明了國有資本預(yù)算制度的改革方向，原則性較強(qiáng)，可操作性較弱。

為細(xì)化《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，財(cái)政部和國資委于2007年12月ll日聯(lián)合發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》。國有獨(dú)資企業(yè)上交年度凈利潤的比例因行業(yè)而異：資源型國企上交利潤的10%；一般競爭性國企上交5%；軍工、轉(zhuǎn)制科研院所國企暫緩3年上交或免交。國有控股、參股企業(yè)應(yīng)付國有投資者的股利、股息，按照股東會決議通過的利潤分配方案執(zhí)行；國有控股、參股企業(yè)應(yīng)依法分配年度凈利潤，當(dāng)年不分配的，應(yīng)說明暫不分配的理由和依據(jù)，并出具股東會決議。該《辦法》缺憾有三：一是適用范圍窄，僅適用于中央企業(yè)，即國務(wù)院國資委監(jiān)管的企業(yè)和中國煙草總公司，而不適用于地方國企；二是對國有獨(dú)資企業(yè)的分紅比例雖有剛性要求，但分紅比例過低，僅有象征意義；三是對國有控股企業(yè)是否分紅，更無強(qiáng)制性約束力，因此國有控股企業(yè)可以逃避分紅義務(wù)。

雖然《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第18條第2款重申，“國家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，向出資人分配利潤”，并在第6章專門規(guī)定了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，但依然沒有扭轉(zhuǎn)國企向國家股東不分紅、甚至不分紅的現(xiàn)實(shí)。

（三）推行面向全民股東的積極分紅政策的正當(dāng)性與必要性

鑒于國企是全民所有企業(yè)，《決定》明確提出，要“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。把部分國企股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障基金固然有助于改善民生，把未劃轉(zhuǎn)給社會保障基金的國企股權(quán)中的分紅權(quán)行使好，更有助于改善民生。這意味著，黨和國家不但察覺到國企分紅比例較低的問題，而且注意到國企分紅與民生脫鉤的嚴(yán)重問題。

筆者認(rèn)為，分紅權(quán)是全民股東的核心權(quán)利。要落實(shí)十八屆三中全會精神，切實(shí)提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，切實(shí)用于保障和改善民生，必須創(chuàng)新國企利潤分配制度，推行面向全民的積極分紅政策。理由有五。

首先，建立全民分紅制度有助于保障和改善民生，充分體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性?！稕Q定》指出，要“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。建立讓全民看得見、摸得著的分紅制度，并推行積極的分紅政策有助于穩(wěn)步提高全體人民的財(cái)產(chǎn)性收入，改善全體人民的物質(zhì)與文化生活水平，鼓勵(lì)全民在獲得分紅后擴(kuò)大消費(fèi)、踴躍投資，刺激國內(nèi)消費(fèi)與民間投資，驅(qū)動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定增長，全面激發(fā)全體國民的愛國熱情和民族自豪感，更多凝聚改革共識，充分釋放社會主義制度尤其是國有經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性，早日實(shí)現(xiàn)民富國強(qiáng)的中國夢。

其次，建立全民分紅制度有助于鼓勵(lì)民間消費(fèi)與民間投資。消費(fèi)是市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的起點(diǎn)與歸宿，是國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定增長的重要引擎。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠內(nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)”。要保障和改善民生，全面提高人民物質(zhì)文化生活水平，既要采取輕徭薄賦、放水養(yǎng)魚的稅收政策，又要鼓勵(lì)民間投資與百姓消費(fèi)，以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定增長。而全民分紅恰恰有助于為民間消費(fèi)與民間投資注入正能量。因此，建立全民分紅政策不僅有助于拉動(dòng)消費(fèi)內(nèi)需，而且有助于刺激投資需求，鼓勵(lì)投資興業(yè)，進(jìn)而創(chuàng)新產(chǎn)品、擴(kuò)大就業(yè)、增加稅收，提高消費(fèi)潛能，擴(kuò)大消費(fèi)內(nèi)需，從而形成消費(fèi)驅(qū)動(dòng)投資、投資助推消費(fèi)的良性互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)力。因此，孤立地看待國企分紅政策是片面的，忽視全民分紅對消費(fèi)與投資的拉動(dòng)作用更是錯(cuò)誤的。有人會問，國企將國有資本收益上繳公共財(cái)政，由政府直接支配，而不分配給全民，豈不更有利于改善民生？此種觀點(diǎn)值得商榷。國企上繳利稅由政府直接支配，固然可以改善民生，但前提條件是政府的投資決策科學(xué)準(zhǔn)確?！按航喯戎?。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，最聰明的投資者和消費(fèi)者并非政府，而是市場主體與百姓。這也是十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場在資源配置方面發(fā)揮決定性作用的邏輯之所在。

其三，建立全民分紅制度有助于理順國企參與的兩類不同法律關(guān)系，即民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系。股權(quán)關(guān)系是典型的民事關(guān)系，而稅收關(guān)系是典型的公法關(guān)系。長期以來，尤其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國企參與的兩類不同法律關(guān)系經(jīng)常混沌不分。國企以稅代利的做法否定了國家代表的全民作為投資者（股東）的一般性，并以行政法中的納稅義務(wù)取代了公司法中的分紅義務(wù)。建立全民分紅制度有助于正本清源，理順不同法律關(guān)系。當(dāng)然，私法關(guān)系與公法關(guān)系可進(jìn)一步細(xì)分。例如，在私法關(guān)系中，代表全民的國家不但基于股東資格與企業(yè)發(fā)生股權(quán)關(guān)系，還基于國家物權(quán)與企業(yè)發(fā)生債權(quán)關(guān)系（如礦產(chǎn)資源特許使用費(fèi)與國有土地出讓金）。對不同層次法律關(guān)系的科學(xué)梳理有助于加快法治中國建設(shè)步伐，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)社會主義民主政治。

其四，建立全民分紅制度有助于明確國企的營利性。當(dāng)國家在壟斷領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制時(shí)，某些國有壟斷企業(yè)尤其是央企為對抗市場競爭機(jī)制，宣稱自己是承擔(dān)社會責(zé)任的特殊企業(yè)，是國家化身，不以營利為目的；當(dāng)消費(fèi)者要求其承擔(dān)社會責(zé)任時(shí)，此類企業(yè)辯稱自己具有商事企業(yè)的一般性，要追求營利最大化，拒絕承擔(dān)社會責(zé)任；當(dāng)國家行使分紅權(quán)時(shí)，又辯稱自己不具有營利性。換言之，國有壟斷企業(yè)可上下其手，濫用不同角色對抗消費(fèi)者、中小競爭者和國家股東。企業(yè)營利性的試金石不在于商品或服務(wù)的提供是否有償、價(jià)格幾何，而在于是否將稅后利潤分配于投資者。如果企業(yè)不將利潤分配于投資者，即使企業(yè)賺錢也非真正商事企業(yè)。因此，建立全民分紅制度有利于明晰國企營利性，推動(dòng)國企角色定位的清晰化，理順國企角色錯(cuò)位的亂麻。至于不以營利為目的的國企應(yīng)當(dāng)改制為非營利事業(yè)單位，不宜保留商事企業(yè)身份。

其五，建立全民分紅制度有助于創(chuàng)造國企與民企公平競爭的法律環(huán)境。國企分紅制度看似僅涉及國企與國家之間的相互關(guān)系，實(shí)則涉及民企與國企之間的公平競爭問題。這是由于，國企只需要交稅，而無需向國家股東分紅。而民營企業(yè)既要向政府納稅，又要向投資者分紅，其生存與競爭壓力之大遠(yuǎn)非國企相比。因此，民營企業(yè)和外資企業(yè)從公平競爭的角度，關(guān)注國企分紅政策改革，也在情理之中。而全民股東行使分紅權(quán)不僅造福全民，也有助于優(yōu)化公平競爭秩序，打造國企和非國企公平競爭、共同發(fā)展的法治環(huán)境。有壓力才有動(dòng)力。在市場公平競爭的外在壓力之下，國企自會發(fā)憤圖強(qiáng)，人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫的痼疾會慢慢革除，國企的活力和核心競爭力也會逐漸增強(qiáng)。

其六，建立全民分紅制度有助于遏制國企內(nèi)部控制人的腐敗現(xiàn)象。國企內(nèi)部人尤其是高管的奢靡之風(fēng)、腐敗之風(fēng)與浪費(fèi)之風(fēng)既有制度、文化與個(gè)人等諸多因素，也與國企積累的巨額利潤沒有分配給全民股東有關(guān)。也恰恰由于缺乏全民分紅制度，導(dǎo)致不少國企在海外投資于失敗的并購項(xiàng)目時(shí)，屢屢一擲千金，不斷支付高額學(xué)費(fèi)。又如，《政府采購法》僅要求國家機(jī)關(guān)、國有事業(yè)單位采購貨物工程服務(wù)時(shí)履行公開招標(biāo)義務(wù)，但不要求國企履行公開招標(biāo)義務(wù)。國企雖控制與使用著巨大公共資源，卻無需遵守強(qiáng)制公開招標(biāo)采購的要求，致使商業(yè)賄賂現(xiàn)象蔓延。圍企分紅越少，國企高管的道德風(fēng)險(xiǎn)越高，國家和人民財(cái)產(chǎn)損失越大?！皳P(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪”。為預(yù)防高管道德風(fēng)險(xiǎn)，必須大幅減少高管支配的全民股東財(cái)富，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好全民股東的分紅權(quán)。

（五）具體立法與政策建議

建議大幅提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，推行積極分紅政策，反對低分紅或不分紅政策。從公司法角度看，股東究竟應(yīng)追求股東短期利益最大化，還是長期利益最大化，是追求股東利益最大化，還是公司利益最大化，并無單一標(biāo)準(zhǔn)答案，而純屬股東包括國家股東的商業(yè)判斷范疇。但鑒于全民股東長期未獲分紅，建議立法者強(qiáng)制國有控股公司推行積極分紅政策，公司稅后可分配利潤半數(shù)以上應(yīng)作為股利分配。公司慷慨分紅的，應(yīng)予鼓勵(lì)。對于無紅可分的虧損公司，國家有權(quán)對虧損國企和管理層展開專項(xiàng)審計(jì)，及時(shí)敦促公司淘汰庸才，追究背信高管的責(zé)任。國企管理層若主張不分紅或少分紅更符合全民股東的最大利益，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)舉證責(zé)任，以自證清白。

每家中央企業(yè)的法定代表人要在每年一度的全國人民代表大會上報(bào)告面向全民分紅的決議，無紅可分、拒絕分紅的企業(yè)應(yīng)當(dāng)詳述理由，并接受全國人大代表和媒體質(zhì)詢。同理，地方國企的法定代表人也應(yīng)在本地人民代表大會上報(bào)告面向當(dāng)?shù)厝w居民分紅的決議，無紅可分、拒絕分紅的企業(yè)也應(yīng)詳述理由，并接受當(dāng)?shù)厝舜蟠砗兔襟w質(zhì)詢。

三、建立國企信息披露制度，賦予全民股東知情權(quán)

（一）國企透明度缺乏是制約國企治理體制與治理能力的瓶頸問題

我國《公司法》和《證券法》僅為上市公司設(shè)定了強(qiáng)制性的信息披露義務(wù)。至于非上市公司之外的其他公司，采取股份有限公司、有限責(zé)任公司、國有獨(dú)資公司的國企，則沒有法定的信息披露義務(wù)?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》亦未要求國企履行信息披露義務(wù)，僅在第54條第1款提及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的信息公開制度：“國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償和公開、公平、公正的原則。除按照國家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場所公開進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)如實(shí)披露有關(guān)信息，征集受讓方。征集產(chǎn)生的受讓方為兩個(gè)以上的，轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)采用公開競價(jià)的交易方式”。

雖然我國不少國企已嫁接資本市場，但按照現(xiàn)行立法，倘若國企的控股子公司為上市公司，該上市公司固然要對公眾投資者履行信息披露義務(wù)，但母公司自身無需履行信息披露義務(wù)，受同一母公司控制的其他關(guān)聯(lián)公司（如姊妹公司）也無需對公眾履行信息披露義務(wù)。因此，履行上市公司信息披露義務(wù)的國有上市公司數(shù)量有限，絕大多數(shù)國企的財(cái)務(wù)與經(jīng)營狀況對公眾與全民股東來說處于秘而不宣的狀態(tài)，更無法奢談全民股東的知情權(quán)。

（二）面向內(nèi)部職工的廠務(wù)公開制度不能取代面向全民股東的國企信息披露制度

我國國企具有職工參與企業(yè)民主管理的傳統(tǒng)?！豆痉ā放c《企業(yè)國有資產(chǎn)法》均規(guī)定了國企民主管理制度?！豆痉ā返?8條第2款要求“公司依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，通過職工代表大會或者其他形式，實(shí)行民主管理”；《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第20條重申國家出資企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會或者其他形式，實(shí)行民主管理。

為建立廠務(wù)公開制度，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳于2002年6月3日發(fā)布了《關(guān)于在國有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股企業(yè)深入實(shí)行廠務(wù)公開制度的通知》（中辦發(fā)[2002] 13號），國有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股的企業(yè)都要實(shí)行廠務(wù)公開。企業(yè)重大決策必須通過廠務(wù)公開聽取職工意見，并提交職代會審議，未經(jīng)職代會審議的不應(yīng)實(shí)施；涉及職工切身利益的重大事項(xiàng)，更應(yīng)向職工公開，職代會按照法律法規(guī)規(guī)定具有決定權(quán)和否決權(quán)，既未公開又未經(jīng)職代會通過的有關(guān)決定視為無效；在國有和國有控股企業(yè)，經(jīng)職代會民主評議和民主測評，大多數(shù)職工不擁護(hù)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，其上級管理部門應(yīng)采取相應(yīng)的組織措施；企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違反職代會決議和廠務(wù)公開的有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致矛盾激化，影響企業(yè)和社會穩(wěn)定的，要實(shí)行責(zé)任追究。

近年來，全國廠務(wù)公開協(xié)調(diào)小組一直強(qiáng)調(diào)發(fā)揮國有及其控股企業(yè)的示范帶頭作用。例如，《全國總工會關(guān)于2008年廠務(wù)公開民主管理工作的意見》指出，圍繞產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)激勵(lì)、工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)等企業(yè)重大問題，職工關(guān)心的收入分配、職業(yè)培訓(xùn)、帶薪休假及企業(yè)年金等切身利益問題，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)消費(fèi)、薪酬等廉潔自律方面的問題，加大公開力度。繼續(xù)把改制企業(yè)作為工作重點(diǎn)。各級廠務(wù)公開協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要積極參與和監(jiān)督企業(yè)改制相關(guān)政策、方案的制定和實(shí)施。為保障職工的知情權(quán)等權(quán)利，全國各級工會積極推動(dòng)企事業(yè)單位民主管理規(guī)范化建設(shè)。截至2012年底，全國已建立工會的企事業(yè)單位單獨(dú)建立廠務(wù)公開制度的有395.5萬余家，單獨(dú)建立職工代表大會制度的有404.9萬余家。

從當(dāng)前看，廠務(wù)公開制度對公有制企業(yè)具有強(qiáng)制性，但對非公有制企業(yè)僅具有倡導(dǎo)性。作為長遠(yuǎn)制度設(shè)計(jì)，筆者曾建議起草中的《企業(yè)民主管理?xiàng)l例》把廠務(wù)公開制度的適用范圍推及各類企業(yè)，既適用于國有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股企業(yè)，也適用于非公有制企業(yè)。

但廠務(wù)公開制度僅面向內(nèi)部職工，而非面向全社會；廠務(wù)公開制度旨在維護(hù)職工權(quán)益，鼓勵(lì)職工參加企業(yè)民主管理，而非增進(jìn)全民股東以及其他利益相關(guān)者的福祉。國企職工利益與國企之間存在勞動(dòng)合同關(guān)系，而全民股東與國企之間存在股權(quán)關(guān)系。由于股東與勞動(dòng)者的主體不同，對國企享有的權(quán)利并不相同，致使股東利益與職工利益有時(shí)兼容，有時(shí)發(fā)生沖突。因此，面向內(nèi)部職工的廠務(wù)公開制度固然重要，但不能取代面向全民股東的國企信息披露制度。當(dāng)然，廠務(wù)公開制度的成功經(jīng)驗(yàn)值得立法者在建立國企信息披露制度時(shí)參考。

（三）強(qiáng)化國企的透明度與信息披露義務(wù)已成為國際慣例

OCED于2005年發(fā)布的《國有企業(yè)公司治理指引》第5章專門規(guī)定了透明度與信息披露（Transparency and Disclosure），要求國企根據(jù)《OECD公司治理原則》保持高標(biāo)準(zhǔn)的透明度。首先，協(xié)調(diào)或者持股機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立囊括所有國企的前后一致的總體報(bào)告制度，并每年出版一本國企總體報(bào)告。其次，國企要建立有效的內(nèi)部審計(jì)程序，明確內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要向董事會、審計(jì)委員會或類似公司機(jī)構(gòu)報(bào)告工作，并接受其監(jiān)督。其三，國企尤其是大型企業(yè)要接受基于國際標(biāo)準(zhǔn)的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的年度獨(dú)立審計(jì)。國家現(xiàn)行的專門控制程序并不代替獨(dú)立外部審計(jì)。其四，國有企業(yè)要與上市公司一樣遵守相同的高質(zhì)量的會計(jì)與審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。大型或上市的國企要根據(jù)高質(zhì)量的國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)披露財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)信息。其五，國企要披露《OECD公司治理原則》規(guī)定的所有方面的重大信息，并專注于國家和普通公眾關(guān)注的重要領(lǐng)域。此類信息諸如：對公眾所作的有關(guān)公司宗旨及其履行情況的明確陳述；公司的股權(quán)與表決權(quán)結(jié)構(gòu)；任何風(fēng)險(xiǎn)因素及控制此類風(fēng)險(xiǎn)的措施；從國家接受的任何財(cái)務(wù)資助（包括擔(dān)保）以及代表國企所作的承諾；與關(guān)聯(lián)方的所有重大交易。

從國別情況看，國企信息披露制度不斷趨于完善。例如，德國于2009年修改了《聯(lián)邦預(yù)算法典》，除了規(guī)定聯(lián)邦政府控股機(jī)構(gòu)提交年度報(bào)告外，還要求要求聯(lián)邦控股機(jī)構(gòu)和國企董事會成員接受國會專門委員會就國企預(yù)算尤其是分紅與投資政策等問題的質(zhì)詢。

2005年，希臘修改立法，導(dǎo)人了內(nèi)部審計(jì)師制度。近年來，由于希臘接受了歐盟和國際金融機(jī)構(gòu)的金融援助，希臘財(cái)政部采取措施提高了國企的財(cái)務(wù)狀況透明度。經(jīng)審計(jì)后的52家國企的2009年財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告已在財(cái)政部網(wǎng)站公開。

2005年，意大利要求國企指定一名高管（通常是公司財(cái)務(wù)總監(jiān)）負(fù)責(zé)辦理原來僅適用于上市公司、但現(xiàn)在也適用于非上市國企的會計(jì)程序與財(cái)務(wù)報(bào)表。2008年，又通過立法要求國家獨(dú)資或者控股的國企在招聘人員或?qū)ν獠少徸稍兎?wù)時(shí)遵循透明、公開與公正的程序。2009年，再次修改法律，把原來僅適用于上市公司的公司內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向董事會或其下屬審計(jì)委員會報(bào)告的制度，推廣適用于國家直接或間接控股的企業(yè)。

韓國于2005年建立了互聯(lián)網(wǎng)上的公共機(jī)構(gòu)公開信息系統(tǒng)，要求國企按照財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)信息的27個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化范疇，在網(wǎng)上披露運(yùn)營數(shù)據(jù)，供公眾自由查詢。此類數(shù)據(jù)包括職工數(shù)量、公司部門、主要經(jīng)營指標(biāo)、消費(fèi)者滿意度調(diào)查結(jié)果、職工平均工資、高管薪酬、近期與長期負(fù)債等。在2012年之前，披露信息會擴(kuò)大到32個(gè)范疇，包括子公司以及最近被招聘職工的信息。

新西蘭也致力于提高國企透明度。自2010年1月開始，新西蘭持股部門開始在七大國企（包括新西蘭鐵路公司以及能源產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的國企）推行持續(xù)性信息披露制度，旨在方便公眾及時(shí)了解對國企商業(yè)價(jià)值產(chǎn)生重大影響的相關(guān)信息。

瑞典政府于2007年1月頒布了國企對外報(bào)告指引，要求國企披露的對外報(bào)告（包括年報(bào)、臨時(shí)報(bào)告、公司治理報(bào)告、公司內(nèi)控陳述、可持續(xù)發(fā)展報(bào)告）應(yīng)當(dāng)像上市公司那樣公開透明。該指引體現(xiàn)了“要么遵守，要么解釋”的原則。

瑞十在2011年之前的國企總體報(bào)告僅覆蓋采取股份有限公司形式的最大國企以及瑞士郵政公司。國會于2010年2月通過的法律要求提交國會與普通公眾的綜合報(bào)告自2011年起覆蓋所有園企。

土耳其2007年部長理事會決定授權(quán)財(cái)政部編制覆蓋所有國企的總報(bào)告。2009年《監(jiān)督與報(bào)告公共企業(yè)的公報(bào)》再次授權(quán)財(cái)政部搜集并出版囊括所有國企（包括地方國企）的信息。自2006年開始，國企定期在本公司網(wǎng)站公布年報(bào)。

（四）全面建立國企信息披露制度、賦予全民股東知情權(quán)的必要性

針對多年來國企財(cái)務(wù)與經(jīng)營信息長期處于保密狀態(tài)，而國企內(nèi)部控制人監(jiān)守自盜的犯罪行為頻頻發(fā)生，《決定》明確提出，要“探索推進(jìn)國企財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開”。這就為全面建立國企信息披露制度、賦予全民股東知情權(quán)指明了方向。建議以更大的政治勇氣與決心，全面建立國企信息披露制度、把國企治理的監(jiān)督權(quán)交給全社會，真正實(shí)現(xiàn)國企的社會協(xié)同共治。

首先，國企的公開透明是全民所有企業(yè)的首要核心特征。國企是全民所有的企業(yè)，意味著全國十三億人民都是國企的股東和剩余索取權(quán)人。我國為全世界人口第一大國，全球最大的公眾公司不是域外的跨境上市公司，而是中國國企。上市公司的股東雖數(shù)以萬計(jì)，但國企的終極受益人數(shù)以億計(jì)。既然上市公司必須有透明度，國企更應(yīng)具有透明度。即使國企不是上市公司，其公開透明也應(yīng)高于上市公司。《決定》強(qiáng)調(diào)“探索推進(jìn)國企財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開”，就是要恢復(fù)國企作為全民所有企業(yè)的本來面目。國企公開透明既造福全民股東，也有助于維護(hù)交易安全與公共利益。例如，在債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，債權(quán)人需要國企債務(wù)人公司的真實(shí)信息；在環(huán)境法律關(guān)系中，潛在受害者也需要國企排污的真實(shí)信息。

其次，國企的公開透明是完善國企治理的制度基石。沒有公開透明，就沒有公司良治。美國聯(lián)邦最高法院大法官布蘭迪西曾云：“公開透明是治療社會與產(chǎn)業(yè)疾病的一劑良藥”，“陽光是最好的防腐劑，電燈是最有效的警察”，該句箴言普適于國家治理、公共治理與公司治理，尤其是國企治理。沒有公開透明，就無法預(yù)防與遏制國企內(nèi)部控制人濫用權(quán)力的腐敗行為。實(shí)現(xiàn)國企公開透明有助于激勵(lì)代理人與內(nèi)部控制人慎獨(dú)自律，約束其失信行為，減少全民股權(quán)代理環(huán)節(jié)，降低股權(quán)行使成本，捍衛(wèi)全民股東權(quán)利。在完善國企治理的諸多手段中，公開透明的效果最好，成本最低。試圖將國企僅僅理解為國有企業(yè)，否認(rèn)其作為全民所有企業(yè)的法律屬性，進(jìn)而把國有企業(yè)與國家混淆起來，再把國企利益、國企內(nèi)部控制人利益與國家利益混淆起來，最終把國企信息披上“國家秘密”的馬甲，在邏輯上是錯(cuò)誤的。國企的神秘歷史不終結(jié)，就無法實(shí)現(xiàn)國企治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

其三，國企的公開透明是建立國企內(nèi)部控制人激勵(lì)機(jī)制的法律前提。國企公開透明之后，才有可能探索國企高管與職工的持股計(jì)劃，進(jìn)一步推進(jìn)國企高管薪酬的市場化；沒有國企公開透明的前提保障，一切增加國企內(nèi)部人控制的改革計(jì)劃都屬于免談話題。原因很簡單，普通公眾有理由認(rèn)為，在暗箱作業(yè)中上下其手的內(nèi)部控制人必已獲得陽光財(cái)富之外的太多不義之財(cái)。

其四，國企公開透明是維護(hù)全民股東權(quán)益的法律杠桿。分紅權(quán)是目的，知情權(quán)是手段。知情權(quán)獲得實(shí)現(xiàn)以后，耳聰目明的全民股東在行使分紅權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)乃至訴權(quán)等諸多股權(quán)便會勢如破竹，所向披靡，失信的股權(quán)代理人與國企內(nèi)部控制人也會聞風(fēng)喪膽，進(jìn)而被迫改惡向善。而沒有知情權(quán)，股東的所有權(quán)利都會被懸在半空之中。這也是不少國企多年以來存在“窮廟富方丈”、“富廟變窮廟”的原因之一。國企不透明，一本糊涂賬，何談全民分紅，何以淘汰庸才，何以重典治惡，何談公益訴訟，何談反腐倡廉？

其五，國企公開透明是激活國企之間公平競爭的切入點(diǎn)?！傲魉桓?，戶樞不蠹”。耳聰目明的全民股東對不同國企的分紅水準(zhǔn)、公司治理水平以及核心競爭力的客觀評價(jià)，必然有助于激勵(lì)國企高管和職工誠實(shí)守信、勤勉盡責(zé)地服務(wù)于國企，提升全民股東福祉，最終成就高管與職工自身的職業(yè)理想與人生價(jià)值。而沒有知情權(quán)，全民股東就無法評價(jià)良莠不齊的國企內(nèi)部控制人，就無法逆轉(zhuǎn)劣幣驅(qū)逐良幣、好人受氣、壞人神氣的不正?，F(xiàn)象。因此，有了國企公開透明制度，同一行業(yè)的國企之間會競爭，不同行業(yè)的國企之間也會競爭，中央企業(yè)之間、地方國企之間、中央企業(yè)與地方國企之間都會出現(xiàn)你追我趕的公平競爭態(tài)勢。

（五）政策建議

鑒于國企是股東人數(shù)最多、公開透明度最高的公眾公司，建議立法者借鑒國際國企透明度與信息披露的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺《國企透明法》，確立各類國企包括非上市公司的信息披露義務(wù)，確認(rèn)全民股東的知情權(quán)，建立覆蓋跨產(chǎn)業(yè)、跨地域、覆蓋所有國企的、24小時(shí)全天候、360度全方位的信息披露制度。

鑒于國企的利益相關(guān)者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上市公司，為節(jié)約立法資源，建議將我國《證券法》和相關(guān)法律法規(guī)為上市公司設(shè)定的信息披露制度推廣于于各類國企。國企定期網(wǎng)站上公布年報(bào)、中報(bào)、季報(bào)甚至月報(bào)，遇有重大情況的還要隨時(shí)公布臨時(shí)報(bào)告。國企年報(bào)要經(jīng)國家審計(jì)署隨機(jī)抽取的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)依法審計(jì)。為使公開透明原則貫徹到底，確保信息公開制度的可操作性，國企的信息公開應(yīng)同時(shí)符合真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性、合法性、最新性、易得性、易解性和公平性等八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)；違者，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

全國人民代表大會及全國人大代表對中央企業(yè)、地方人大及地方人大代表對當(dāng)?shù)貒笠婪ㄏ碛匈|(zhì)詢權(quán)。任何中國公民與媒體也當(dāng)然享有知情權(quán)，并依法行使賬簿查閱權(quán)。公眾查閱會計(jì)賬簿時(shí)對某些科目存疑的，公眾還有權(quán)查閱發(fā)票、合同等原始憑證。

商業(yè)秘密（包括技術(shù)秘密和經(jīng)營秘密）是公司在市場競爭中克敵制勝的法寶。公開透明原則并非否定的商業(yè)秘密的價(jià)值。要在尊重和保護(hù)國企依法享有商業(yè)秘密的前提下，旗幟鮮明地提高財(cái)務(wù)和經(jīng)營狀況的公開透明。既不能借口商業(yè)秘密之保護(hù)，而否定公眾的知情權(quán)；也不能以公眾的知情權(quán)否定和取代國企的商業(yè)秘密。如何把握商業(yè)秘密與公眾知情權(quán)的辯證關(guān)系，是考驗(yàn)國企治理水準(zhǔn)的試金石。當(dāng)然，國企經(jīng)營活動(dòng)涉及國家安全的，應(yīng)依法保守國家秘密。但保密范圍要從嚴(yán)界定，越少越好。

四、將競爭性領(lǐng)域的全民股權(quán)界定為無表決權(quán)優(yōu)先股

（一）國企控制權(quán)提高了股權(quán)行使成本

由于我國國企資本規(guī)模較大，即使國企改制為股份公司，股權(quán)高度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)將長期存在。但控制權(quán)極易引起非控制股東（中小股東）的非議，而且提高了股權(quán)行使成本。雖然股權(quán)分置改革已順利結(jié)束，但股權(quán)結(jié)構(gòu)高度集中的問題未獲根本解決。高度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)在國企與民企都普遍存在。

一股獨(dú)大本身既非天使，也非魔鬼。倘若控制股東慎獨(dú)自律，關(guān)心公司利益與其他股東的利益，控制股東就會變?yōu)樘焓?；倘若控制股東濫用控制權(quán)，損公肥私，控制股東也會墮落為魔鬼。問題在于，實(shí)際掌握控制權(quán)的股權(quán)代理人以及國企內(nèi)部控制人存在濫用控制權(quán)的天然沖動(dòng)。不但非控制股東有理由擔(dān)心控制權(quán)的濫用，全民股東也有理由擔(dān)心全民股權(quán)代理人及國企內(nèi)部控制人濫權(quán)謀私。而且，不管控制權(quán)行使的目的與效果如何，全民股東都要為控制權(quán)之行使而付出昂貴的代價(jià)（如決策成本、人員成本及腐敗成本）。

（二）將全民股權(quán)界定為無表決權(quán)優(yōu)先股是興利除弊之舉

筆者認(rèn)為，除非國家確有必要控股的行業(yè)外，應(yīng)將處于控股地位（持股50%以上）的國有股原則上界定為在股東大會上無表決權(quán)、但在公司利潤和剩余財(cái)產(chǎn)分配上享有累積優(yōu)先權(quán)的股份，以取得國有股與其他股東利益間的平衡與協(xié)調(diào)。

2013年《公司法》第34條有關(guān)出資比例與分紅比例脫鉤的規(guī)定、以及第42條有關(guān)出資比例與表決比例脫鉤的規(guī)定，都為國家股東將其在有限責(zé)任公司中的股權(quán)界定為分紅比例多于出資比例、表決比例低于出資比例的優(yōu)先股東鋪平了道路。該法第131條針對股份公司中的股份類別更是明確規(guī)定：“國務(wù)院可以對公司發(fā)行本法規(guī)定以外的其他種類的股份，另行作出規(guī)定。”可見，這就為國務(wù)院出臺優(yōu)先股的行政法規(guī)預(yù)留了制度接口。

全民優(yōu)先股的制度設(shè)計(jì)存在四大制度優(yōu)勢。一是有利于保障全民股東在財(cái)產(chǎn)利益（如股利與剩余財(cái)產(chǎn)）的分配方面享有優(yōu)先于其他普通股東的權(quán)利，以確保全民股權(quán)保值增值。二是有利于大幅減少全民股東為行使控制權(quán)而被迫委托一系列代理人與內(nèi)部控制人的高額代理成本。三是有利于運(yùn)用利益制衡機(jī)制，倒逼普通股東認(rèn)真對待、審慎行使控制權(quán)，自覺避免濫用表決權(quán)；否則，濫權(quán)股東不僅在全民股東優(yōu)先分紅后顆粒無收，而且全民股東有權(quán)通過知情權(quán)與訴權(quán)等手段追究其濫用控制權(quán)的法律責(zé)任。四是有利于弘揚(yáng)全民股東與其他股東之間包容妥協(xié)與多贏共享的理念。全民股東放棄表決權(quán)，其他股東甘愿將分取股利與剩余資產(chǎn)的權(quán)利劣后于全民股權(quán)，就是優(yōu)勢互補(bǔ)的必然選擇。

（三）全民優(yōu)先股東享有表決權(quán)之外的一系列股東權(quán)

有人可能會擔(dān)心，全民股被界定為無表決權(quán)優(yōu)先股后，全民股沒有了表決權(quán)，其他股東會肆無忌憚地侵吞公司財(cái)產(chǎn)、侵害全民股權(quán)。這種擔(dān)心可以理解，但不必要。因?yàn)椋窆蓶|雖然在股東會上不享有表決權(quán)，但依然在股東會上享有知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、提案權(quán)、請求召集和自行召集臨時(shí)股東會請求權(quán)、股東代表訴訟提起權(quán)等一系列權(quán)利。

倘若全民股東對股東會決議不滿意，而且存在著股東會決議應(yīng)予撤銷（如利害關(guān)系股東沒有自行回避股東會表決）或者被確認(rèn)無效（如股東會決議的內(nèi)容違反了強(qiáng)制性法律規(guī)定）的情形，還可向法院提起股東會決議撤銷之訴或無效確認(rèn)之訴。

倘若公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理和控制股東胡作非為，違反對公司所負(fù)的誠信義務(wù)，侵吞公司財(cái)產(chǎn)，從而殃及全民股東利益，全民股東可敦促公司追究失信者的民事責(zé)任。如果公司拒絕或怠于采取救濟(jì)措施，全民股東就可挺身而出，以自己名義、但為了公司利益，對行為人提起股東代表訴訟。因此，沒有理由擔(dān)心全民股東被界定為無表決權(quán)優(yōu)先股會導(dǎo)致全民股東利益受損。

（四）全民優(yōu)先股東表決權(quán)在法定條件下可以復(fù)活

由于全民股是累積優(yōu)先股，當(dāng)公司的年度盈余達(dá)不到全民股應(yīng)分取的股利時(shí)，不足部分應(yīng)在下一年度盈余中優(yōu)先補(bǔ)足全民股，補(bǔ)足后的剩余利潤方可分配于普通股東。還可考慮把全民優(yōu)先股設(shè)置為參加的優(yōu)先股（Participating Preferred Shares），全民股東不僅按原定比例分配股利，而且在公司有盈余時(shí)與普通股東共享剩余盈余。因此，把全民股界定為無表決權(quán)優(yōu)先股的確是實(shí)現(xiàn)全民股權(quán)保值增值的有效途徑。當(dāng)然，全民股不享有表決權(quán)并非絕對?！豆痉ā泛凸菊鲁炭梢砸?guī)定，當(dāng)全民股的優(yōu)先股利在一定期限內(nèi)未獲滿足時(shí)，全民股自動(dòng)開始享有表決權(quán)。此即無表決權(quán)優(yōu)先股的復(fù)活。

（五）全民優(yōu)先股的適用范圍存在法定例外情形

并非所有行業(yè)的公司的全民股權(quán)都能界定為優(yōu)先股。在法定例外情形下，處于控股地位的全民股東可被界定為享有表決權(quán)的普通股東，全民股東仍可在股東會上行使表決權(quán)、以影響公司的重大決策。至于何種情形為例外，要根據(jù)國家安全的政策目標(biāo)予以確定。至于處于參股地位的全民股，既可界定為享有表決權(quán)的普通股東，也可界定為無表決權(quán)的累積優(yōu)先股。

五、全民股權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循股權(quán)行使的一般法律規(guī)則

（一）股權(quán)是獨(dú)立的民事權(quán)利

所謂股東權(quán)，簡稱股權(quán)，是指股東基于股東資格、依據(jù)公司法和公司章程而享有的、從公司獲取經(jīng)濟(jì)利益并參與公司治理的權(quán)利。股東權(quán)是獨(dú)立于物權(quán)和債權(quán)的新型民事權(quán)利①。全民股東權(quán)既不同于物權(quán)，也不同于債權(quán)，而是全民股東在履行出資義務(wù)后換來的新型民事權(quán)利。

以行使目的為準(zhǔn)，股東權(quán)分為自益權(quán)與共益權(quán)。自益權(quán)是股東為維護(hù)自身利益而行使的權(quán)利，共益權(quán)是股東為維護(hù)公司利益和全體股東利益而行使的權(quán)利。自益權(quán)主要包括股利分配請求權(quán)、剩余財(cái)產(chǎn)分配請求權(quán)、新股認(rèn)購優(yōu)先權(quán)、退股權(quán)、股份轉(zhuǎn)讓權(quán)、股東名冊變更請求權(quán)。共益權(quán)包括知情權(quán)、表決權(quán)、代表訴訟提起權(quán)、臨時(shí)股東大會召集請求權(quán)、臨時(shí)股東大會自行召集權(quán)與主持權(quán)、提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、公司決議無效確認(rèn)訴權(quán)、公司決議撤銷訴權(quán)、累積投票權(quán)、公司解散請求權(quán)。以行使方法為準(zhǔn)，股東權(quán)分為單獨(dú)股東權(quán)與少數(shù)股東權(quán)。以產(chǎn)生根據(jù)為準(zhǔn)，股東權(quán)分為法定股東權(quán)與章定股東權(quán)。前者由法律（含公司法、證券法、企業(yè)國有資產(chǎn)法等）規(guī)定，后者由公司章程規(guī)定。

《公司法》第3條第1款規(guī)定：“公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任”；第4條規(guī)定：“公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利”。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》既在第2條規(guī)定：“企業(yè)國有資產(chǎn)，是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”；也在第16條規(guī)定：“國家出資企業(yè)對其動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他財(cái)產(chǎn)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。國家出資企業(yè)依法享有的經(jīng)營自主權(quán)和其他合法權(quán)益受法律保護(hù)”。

全民股東權(quán)與法人所有權(quán)相伴相隨，既嚴(yán)格區(qū)別，又相輔相成，辯證統(tǒng)一。沒有法人所有權(quán)，就沒有股東權(quán)。沒有股東權(quán)，也沒有法人所有權(quán)。為維護(hù)交易安全、促進(jìn)公司可持續(xù)發(fā)展，必須確認(rèn)和保護(hù)公司的法人所有權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)。全民股東也要尊重公司的法人所有權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)。為實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，公司及其經(jīng)營者必須敬畏和保護(hù)全民股東權(quán)。否定、漠視、侵害全民股東權(quán)的做法是違法的，將全民股東權(quán)與國家所有權(quán)混淆起來的理論也是錯(cuò)誤的。漠視公司法人所有權(quán)、損害公司利益的行為同樣是違法的。

（二）股權(quán)模式是國有企業(yè)公司制改革的目標(biāo)

從法學(xué)角度看，國家所有制的法律實(shí)現(xiàn)方式分為三種：所有權(quán)（物權(quán)）形式、債權(quán)形式和股東權(quán)形式。從法律史角度看，物權(quán)、債權(quán)與股東權(quán)的產(chǎn)生次第相隨。若以國有資產(chǎn)的法律表現(xiàn)形式為線索，國企改革也經(jīng)歷了物權(quán)模式、債權(quán)模式與股權(quán)模式三步曲。

“物權(quán)模式”，又稱“國家所有、國家經(jīng)營”的模式或國營企業(yè)模式，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物。國家既是國有企業(yè)的所有者，也是國有企業(yè)的經(jīng)營者。所有權(quán)（國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)）、經(jīng)營權(quán)（國家經(jīng)營權(quán)）和行政權(quán)三位一體，人財(cái)物產(chǎn)供銷等決策一攬無余。其缺乏獨(dú)立于國家投資者的法人資格，如同國家的算盤珠。它存在的目的不是盈利，而是執(zhí)行國家計(jì)劃，完成國家生產(chǎn)任務(wù)。國營企業(yè)經(jīng)營成果與風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)統(tǒng)歸于國家。該模式導(dǎo)致了企業(yè)吃國家“大鍋飯”、職工吃企業(yè)“大鍋飯”，企業(yè)活力普遍匱乏。

“債權(quán)模式”又稱“承包租賃模式”或“國家所有、企業(yè)經(jīng)營”模式，是我國在“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離”（以下簡稱“兩權(quán)分離”）理論的指導(dǎo)下，為增強(qiáng)國有企業(yè)活力而進(jìn)行的大膽嘗試。該模式以國務(wù)院1988年2月27日發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》、同年6月5日發(fā)布《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營暫行條例》為標(biāo)志。國家通過與企業(yè)訂立承包、租賃合同等方式賦予企業(yè)經(jīng)營權(quán)，但保留國家對企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)。“兩權(quán)分離”理論雖強(qiáng)調(diào)企業(yè)經(jīng)營權(quán)的相對獨(dú)立性，但未禁止國家所有權(quán)中四項(xiàng)權(quán)能的具體行使，勢必導(dǎo)致兩個(gè)主體就同一客體行使同一權(quán)能時(shí)發(fā)生沖突。由于企業(yè)經(jīng)營權(quán)受到國家所有權(quán)非規(guī)范、非理性的制約，企業(yè)必然缺乏獨(dú)立于投資者的法人資格、獨(dú)立意志與市場競爭意識，難以成長為契合市場經(jīng)濟(jì)要求的市場主體，難以實(shí)現(xiàn)從身份到人格的歷史轉(zhuǎn)變。

“股權(quán)模式”又稱“現(xiàn)代公司模式”或“企業(yè)所有、企業(yè)經(jīng)營”的模式，是指國家享有股東權(quán)、企業(yè)享有法人所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理模式。物權(quán)、債權(quán)與股權(quán)都是財(cái)產(chǎn)價(jià)值的法律實(shí)現(xiàn)方式，并不必然發(fā)生財(cái)產(chǎn)價(jià)值的衰減。國企推行公司制改革后，國家所有制（全民所有制）的法律實(shí)現(xiàn)方式也將發(fā)生深刻變革。傳統(tǒng)的靜態(tài)、機(jī)械、單一、封閉的物權(quán)模式，以及隨意、有期限的債權(quán)模式，將被動(dòng)態(tài)、靈活、豐富、規(guī)范、開放的股東權(quán)模式所取代。

全民股東對其投資設(shè)立的公司享有股東權(quán)，并以其認(rèn)繳注冊資本為限對公司債務(wù)負(fù)有限責(zé)任。公司具有獨(dú)立的法人地位，自主經(jīng)營，公平競爭。全民股東既可享有知情權(quán)、分紅權(quán)、轉(zhuǎn)股權(quán)、退股權(quán)、解散公司訴權(quán)，也可通過股東會、董事會與監(jiān)事會等平臺參與公司治理。公司債權(quán)人和勞動(dòng)者等利益相關(guān)者亦可各行其權(quán)、各盡其責(zé)、各得其所。

股權(quán)模式以全國人大常委會1993年12月29日通過《公司法》為標(biāo)志?！豆痉ā反_立了國有獨(dú)資公司的法律地位，鼓勵(lì)國有企業(yè)改制為投資主體多元化的有限責(zé)任公司與股份有限公司，引進(jìn)了以股東會、董事會與監(jiān)事會為骨干內(nèi)容的現(xiàn)代公司治理制度，并為國有企業(yè)改制為股份有限公司后進(jìn)人資本市場融資、實(shí)現(xiàn)扭虧為盈，清除了制度障礙，奠定了法律基礎(chǔ)。該法后于2004年、2005年與2013年三次修訂。歷史已經(jīng)并將繼續(xù)證明，股權(quán)模式是企業(yè)國有資產(chǎn)的最佳法律實(shí)現(xiàn)方式。

（三）“管人管事管資產(chǎn)”不符合股權(quán)的基本原理

《決定》提出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”。這一論述有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性與針對性。但在實(shí)踐中，國資監(jiān)管部門的主要職責(zé)經(jīng)常被誤解為“管人管事管資產(chǎn)”。

“管人管事管資產(chǎn)”的說法不符合公司法及股權(quán)的基本原理。首先，除職工代表出任的董事、監(jiān)事外，所有董事、監(jiān)事均由股東會任免，董事長由董事會任免，總經(jīng)理由董事會任免。全民股東即使是大股東，也無權(quán)越過股東會與董事會直接任免公司董事、監(jiān)事和總經(jīng)理，直接“管人”。其次，公司的宏觀決策由股東會作出，中觀決策由董事會作出，微觀決策由經(jīng)理層作出，大股東也不宜越俎代庖，代為“管事”。其三，全民股東向公司繳納的注冊資本已轉(zhuǎn)化為公司的法人財(cái)產(chǎn)，其也據(jù)以獲得股東權(quán)。既然全民股東喪失了對注冊資本的物權(quán)，公司對其取得的全部財(cái)產(chǎn)享有物權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，全民股東當(dāng)然不能直接“管資產(chǎn)”。

“管人管事管資產(chǎn)”的錯(cuò)誤說法的理論根源在于，將股權(quán)誤解為具有直接占有、管領(lǐng)、支配、使用、處分與收益的物權(quán)。要貫徹十八屆三中全會精神，國資監(jiān)管部門等全民股權(quán)代理人必須實(shí)現(xiàn)由“管人管事管資產(chǎn)”到“管資本”的角色轉(zhuǎn)變，而“管資本”的核心就是“管股權(quán)”，代表全民股東對國企行使股東權(quán)。

國企改革能否成功、全民股權(quán)能否保值增值，都取決于股權(quán)的行使與保護(hù)工作。長期以來，全民股東“只播種、不收獲”，行使的股東權(quán)內(nèi)容并不完全，影響了國有資產(chǎn)的保值增值。要完善國企的現(xiàn)代企業(yè)制度，全民股東代理人必須積極穩(wěn)妥地行使股東權(quán)利，盡快補(bǔ)課，收復(fù)“失地”。為維護(hù)自身的最佳利益，全民股東要善于行使知情權(quán)、表決權(quán)、訴權(quán)、分紅權(quán)，學(xué)會用手投票（表決權(quán)）、用腳投票（股權(quán)轉(zhuǎn)讓）、用鈔票投票（購買股權(quán)）與用訴狀投票（行使訴權(quán)）。當(dāng)然，在全民股權(quán)為優(yōu)先股的情形下，表決權(quán)被凍結(jié)，但分取股利與剩余資產(chǎn)的權(quán)利受到法律的優(yōu)先保護(hù)。