集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的價值目標、基本原則與制度框架

摘要：集體土地所有權(quán)實現(xiàn)是長期困擾學術(shù)界的研究命題。我們既無法直接沿用傳統(tǒng)物權(quán)法知識進行分析，也不能純粹依據(jù)現(xiàn)實做出判定。《物權(quán)法》在文本結(jié)構(gòu)上已經(jīng)確認，集體土地所有權(quán)是成員集體享有的“所有權(quán)”。在現(xiàn)代法治中國，集體土地所有權(quán)實現(xiàn)應(yīng)當以經(jīng)濟效益、實質(zhì)公平、經(jīng)濟安全為基本訴求。在法律規(guī)制與鄉(xiāng)村自治協(xié)調(diào)、法律保障與政策指導互動、個體利益與集體利益均衡等基本原則的指引下，建構(gòu)科學合理的集體土地所有權(quán)實現(xiàn)相關(guān)制度框架。

關(guān)鍵詞：權(quán)利實現(xiàn);價值目標;基本原則 ;制度體系

中圖分類號：D922.4;F301.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）01-0031-06

一、集體土地所有權(quán)實現(xiàn)是中國特色

社會主義法治的重要內(nèi)容

盡管集體土地所有權(quán)實現(xiàn)面臨諸多的現(xiàn)實困境，但這并不能成為我們忽視研究集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的當然理由。當下，國家是否應(yīng)當繼續(xù)推動集體土地所有權(quán)實現(xiàn)，關(guān)涉對集體土地所有權(quán)實現(xiàn)之現(xiàn)實需求以及集體土地所有權(quán)自身重要價值與基本功能的回應(yīng)。事實上，在農(nóng)村雙層經(jīng)營體制下的集體土地所有權(quán)并未喪失繼續(xù)實現(xiàn)的現(xiàn)實意義。如何實現(xiàn)好集體土地所有權(quán)，是國家、社會、集體、個體等主體面臨的共性問題。

1.集體土地所有權(quán)實現(xiàn)是法律實現(xiàn)集體所有制的基本形式。勞動群眾集體所有制是適應(yīng)我國農(nóng)村現(xiàn)階段生產(chǎn)力的主要經(jīng)濟形式[1]?，F(xiàn)代法治社會對土地集體所有制的維護與實現(xiàn)，需要借助于法律的專有語詞和立法技術(shù)，實現(xiàn)從土地的集體所有制向集體土地所有權(quán)制度的轉(zhuǎn)變。集體土地所有權(quán)符合現(xiàn)代財產(chǎn)法的包容性和邏輯性特征[2]，已成為法律實現(xiàn)土地集體所有制的基本形式。集體土地所有權(quán)主體、內(nèi)容以及實現(xiàn)的法律制度、法律機制，都是以集體所有制為理論來源。實現(xiàn)集體土地所有權(quán)也就成為集體所有制實現(xiàn)的內(nèi)在要求[3]。

2.集體土地所有權(quán)實現(xiàn)是農(nóng)民收入增長的必要路徑。收益權(quán)是集體土地所有權(quán)的重要權(quán)能[4]。在農(nóng)民收入渠道多元化時代，集體土地收益仍然是農(nóng)民收入的基礎(chǔ)性構(gòu)成。承包和流轉(zhuǎn)集體土地取得的收益以及參與集體土地所有權(quán)收益分配而取得的收益，共同構(gòu)成農(nóng)民集體土地收益。盡管在不同農(nóng)村地區(qū)集體土地收益在農(nóng)民收入中所占比重不一致，但通過集體土地所有權(quán)實現(xiàn)而形成可供農(nóng)民分配的集體收益，均是農(nóng)民收入增長不可或缺的重要途徑[3]。

3.集體土地所有權(quán)實現(xiàn)是集體履行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給職責的物質(zhì)基礎(chǔ)。盡管農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要屬于國家（政府）責任，但農(nóng)村經(jīng)濟社會中的“集體”同樣負有供給公共產(chǎn)品的責任。從歷史和現(xiàn)實來看，“集體”在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮的作用，已從主要責任發(fā)展為保障性、補充性。從《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（國務(wù)院令第141號）第3條強調(diào)集體保障職責到《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（國務(wù)院令第456 號）第11條關(guān)于“有條件的”集體發(fā)揮補充作用，即可證明[3]。集體土地所有權(quán)實現(xiàn)不僅為“集體”公共職能實現(xiàn)提供物質(zhì)保障，也利于“重建農(nóng)民的精神家園”[5]。

4.集體土地所有權(quán)實現(xiàn)是調(diào)節(jié)農(nóng)村收入分配的重要進路。事實上，除國家是調(diào)節(jié)農(nóng)村收入分配的主要責任主體外，“集體”同樣負有實現(xiàn)農(nóng)村社會分配公平的重要使命。一方面，早在人民公社解體前，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社體制下的三級組織已在成員之間開展收入分配;人民公社解體后，盡管“集體”演變?yōu)榧兇獾姆墙M織形態(tài)的集體土地所有者，但仍然具備調(diào)整農(nóng)村社會分配的突出優(yōu)勢;另一方面，“集體”調(diào)節(jié)農(nóng)村收入分配的方式，已從直接調(diào)整轉(zhuǎn)為以公共產(chǎn)品供給為主要形式的“二次分配”[3]。為此，集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)狀況，直接影響“集體”的收入分配功能實現(xiàn)。

二、集體土地所有權(quán)實現(xiàn)應(yīng)當秉持的

價值目標

法律價值是“法律科學所不能回避”的命題[6]，是“一種對現(xiàn)實目標和目的追求”[7]。在我國法學界所形成的“效用論”“意義論”“關(guān)系論”“評價論”等學說中，“評價說”更符合對集體土地所有權(quán)實現(xiàn)應(yīng)有價值目標的表述。集體土地所有權(quán)制度作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，同樣將“正義”作為評判“好”與“壞”的根本標準[8]。公平、效率等價值則是“正義”價值的具體化。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化背景下，為更好保護農(nóng)民的集體土地權(quán)益，保障農(nóng)民基本生存權(quán)，立法者應(yīng)當構(gòu)筑起符合集體土地所有權(quán)實現(xiàn)需要且符合“有關(guān)社會控制”要求的價值目標[9]。

1.經(jīng)濟效益價值。隨著法律日益嵌入經(jīng)濟社會生活，“效益”價值已從經(jīng)濟學領(lǐng)域進入法律制度和法學研究視域[10]。法學中的“經(jīng)濟效益”是通過有效的規(guī)則設(shè)計和制度安排，從而獲得遠遠超出制定和運行成本的制度績效[11]。集體土地所有權(quán)實現(xiàn)作為對集體土地這種稀缺資源、市場要素的充分利用，同樣以“經(jīng)濟效益”作為制度之價值訴求。集體土地所有權(quán)實現(xiàn)所追求的經(jīng)濟效益，是指通過降低集體土地所有權(quán)實現(xiàn)相關(guān)法律制度、法律機制的設(shè)計、運行過程中的成本，增強實施效果，從而獲得較優(yōu)的法律效益。這一價值要求：在不違背國家和社會公共利益的前提下，相關(guān)規(guī)則設(shè)計應(yīng)當首先符合成員集體和集體成員對集體土地所有權(quán)利益實現(xiàn)的訴求，并在此基礎(chǔ)上注重國家、社會公共利益的實現(xiàn)[12]。

2.實質(zhì)公平價值。隨著政府日益介入私人領(lǐng)域，傳統(tǒng)的國家與社會、公法與私法二元分離“已破局”[13]。對不同的人、給予不同對待這一實質(zhì)公平已成為現(xiàn)代法治中的基礎(chǔ)價值。集體土地所有權(quán)實現(xiàn)同樣應(yīng)當以實質(zhì)公平作為所追尋的價值目標?！凹w”通過推動集體土地所有權(quán)利益的實現(xiàn)、分配以及供給公共產(chǎn)品，不斷縮小貧富差距，促進集體范圍內(nèi)收入分配的公平性。實質(zhì)公平要求：第一，在集體土地所有權(quán)上的權(quán)利設(shè)定與保護以及集體土地所有權(quán)收益分配與公共產(chǎn)品享受中，都應(yīng)堅持集體成員之間的平等性;第二，以集體成員之間經(jīng)濟力的實際差異為觀察點，傾斜保護弱勢集體成員;第三，對弱勢集體成員的傾斜保護不應(yīng)當損害其他成員的合法權(quán)益;第四，對不同“集體”之間收入差距的調(diào)整，應(yīng)當由國家（政府）承擔主要責任。

3.經(jīng)濟安全價值。經(jīng)濟安全作為一種基本秩序與正義[14]，核心是利益安全（即主體實現(xiàn)利益的行為受保障的程度以及利益遭受損失的可能性）。經(jīng)濟安全同樣是集體土地所有權(quán)實現(xiàn)所追求的價值目標：首先，集體土地是農(nóng)民及其集體最重要、最主要的資產(chǎn)和資源，是集體成員基本生存權(quán)保障、集體經(jīng)濟實力增長乃至國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障;其次，為防止集體土地資源浪費、破壞，有效應(yīng)對社會風險、市場風險，國家需要建立以經(jīng)濟安全為價值的法律制度;此外，以經(jīng)濟安全為價值指引的法律制度還是有效防治相關(guān)“政府失敗”的必要保證。在當代法治社會，集體土地所有權(quán)實現(xiàn)中的經(jīng)濟安全價值的實現(xiàn)，對立法者提出了如下要求：一是建立并切實實施集體土地所有權(quán)實現(xiàn)相關(guān)的法律規(guī)制規(guī)則，彌補和矯正私法相對忽視經(jīng)濟安全價值的問題;第二，建立科學、合理的宏觀調(diào)控法律規(guī)則，推進土地市場的宏觀調(diào)控[12]。

4.集體土地所有權(quán)實現(xiàn)所確立的經(jīng)濟效益、實質(zhì)公平、經(jīng)濟安全，并非平行或雜亂無序的，而是存在一個較為嚴密的價值序列。其中，經(jīng)濟安全屬于基礎(chǔ)性價值，是經(jīng)濟效益和實質(zhì)公平得以實現(xiàn)的前提;經(jīng)濟效益與實質(zhì)公平則是集體土地所有權(quán)實現(xiàn)中更為具體的價值目標。在集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的不同階段，經(jīng)濟效益與實質(zhì)公平存在一定的差異：在集體土地資源初始配置階段，應(yīng)當堅持經(jīng)濟效益優(yōu)先、兼顧實質(zhì)公平;在集體土地所有權(quán)收益實現(xiàn)階段，應(yīng)當堅持經(jīng)濟效益優(yōu)先、兼顧實質(zhì)公平;在集體土地所有權(quán)收益分配階段，應(yīng)堅持集體成員之間分配的平等性，更加注重實質(zhì)公平的實現(xiàn)，傾斜保護弱勢成員基本生存權(quán)[12]。

三、集體土地所有權(quán)實現(xiàn)應(yīng)當恪守的

基本原則

法律規(guī)則與法律原則都是法的基本構(gòu)成要素[15]。法律原則是法律規(guī)則內(nèi)容設(shè)計與實施的基本準則;法律規(guī)則在法律原則的指導下建構(gòu)并實施。法律的價值目標只有轉(zhuǎn)換為法律原則，才能對法律規(guī)則的設(shè)計及運行起到實際指導作用。立法者同樣應(yīng)當確立科學、合理的基本法律原則，以促進集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的價值目標向?qū)嶋H狀態(tài)轉(zhuǎn)化。

（一）法律規(guī)制與鄉(xiāng)村自治協(xié)調(diào)

自治與規(guī)制是法學研究中的重要命題，共同構(gòu)成現(xiàn)代法治社會中國家（政府）干預(yù)的主要內(nèi)容。一方面，市民社會以及作為市民社會基本法律規(guī)則的民事法律制度，無法克服個體有限理性所引發(fā)的集體非理性問題，必須借助于市民社會之外的“力量”予以應(yīng)對。集體土地所有權(quán)多受到來自公法管理的限制[16]。國家公權(quán)力憑借特有的整體性、權(quán)威性、強制性而成為主要選擇。另一方面，國家（政府）的存在既是經(jīng)濟高速增長的關(guān)鍵，也是人為經(jīng)濟衰退的重要原因[17]。在現(xiàn)代法治社會中，從干預(yù)權(quán)、干預(yù)方式、干預(yù)程序、干預(yù)責任等方面，實現(xiàn)國家（政府）干預(yù)行為的法治化，是應(yīng)對政府職能缺位、政府功能錯位、政府行為失效等“干預(yù)失靈”等問題的必然選擇。從《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》提出“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”到“有計劃的商品經(jīng)濟”，直至中國特色社會主義市場經(jīng)濟的確立，如何處理自治與干預(yù)的關(guān)系始終是我國農(nóng)村改革相關(guān)法律、政策的重要內(nèi)容。

盡管市場機制在農(nóng)村改革發(fā)展中處于優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)地位，但國家（政府）這只“有形的手”在應(yīng)對市場缺陷、市場失靈中發(fā)揮了不可替代作用。市場機制與國家干預(yù)已然成為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中不可或缺的“兩只手”。集體土地所有權(quán)實現(xiàn)相關(guān)法律價值目標的實現(xiàn)，在轉(zhuǎn)化為相關(guān)法律規(guī)范過程中，同樣應(yīng)當堅持協(xié)調(diào)好法律規(guī)制與鄉(xiāng)村自治的關(guān)系。其中，市場機制的運用，集中表現(xiàn)為對主體自主性（鄉(xiāng)村自治）的尊重;國家（政府）干預(yù)則集中體現(xiàn)在對主體難以克服的問題的應(yīng)對方面。筆者認為，法律規(guī)制與鄉(xiāng)村自治協(xié)調(diào)應(yīng)當堅持“適度”原則?！斑m度”原則包含兩方面的基本要求：一方面，對于鄉(xiāng)村自治能夠解決的問題，不應(yīng)當由法律予以規(guī)制;另一方面，對于鄉(xiāng)村自治不能解決的問題，如若不宜交給法律規(guī)制，抑或存在法律規(guī)制之外更好的應(yīng)對方式，同樣不應(yīng)當納入法律規(guī)制的視野。換言之，惟有鄉(xiāng)村自治不能解決，應(yīng)當且宜由法律規(guī)制的，才應(yīng)當作為法律規(guī)制事項。

（二）法律保障與政策指導互動

在現(xiàn)代法治社會中，政策與法律具有辯證關(guān)聯(lián)。政策離不開法律，政策制定者及其政策制定權(quán)、政策制定行為乃至政策內(nèi)容都應(yīng)當以合法性為基礎(chǔ);政策又是法律的重要淵源，許多政策最終都進入法律規(guī)范。例如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制原本是一項試點政策，卻在時機成熟后被規(guī)定在《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律中。事實上，盡管法律的許多內(nèi)容來源于政策，但兩者的確并不能等同。長期以來，政策管理是國家治理農(nóng)村經(jīng)濟社會的主要形式。事實上，大多數(shù)中央政策文件在集體土地制度改革中發(fā)揮了重大效用，成為集體土地制度改革的“合法性”依據(jù)。從《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》到《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，以及1982年至1986年的5個中央“一號文件”、2004年至2014年連續(xù)11年的中央“一號文件”、《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等等，都以中央政策性文件形式頒行，并成為相關(guān)立法的主要淵源。

在現(xiàn)代法治社會，如何實現(xiàn)從“政策主治”向“法律主治”的轉(zhuǎn)變，是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會法治化發(fā)展的基本趨勢。集體土地所有權(quán)制度自身價值目標的實現(xiàn)，須以完善中國特色社會主義法治體系為立足點，在充分發(fā)揮政策與法律各自優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，從“政策主治”走向“法律主治”。這就要求：（1）在條件成熟時，將相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定。當然，集體土地所有權(quán)實現(xiàn)相關(guān)政策向法律的轉(zhuǎn)化，應(yīng)當堅持兩個基本標準：一是內(nèi)在標準，即相關(guān)政策與法律規(guī)范具有相同或類似的目標訴求、調(diào)整對象;二是外在條件，即這種轉(zhuǎn)化應(yīng)當具有由法律予以規(guī)定和調(diào)整的適宜性、時機性，具備相應(yīng)的制度依據(jù)、符合程序規(guī)定與立法技術(shù)規(guī)則。（2）對于應(yīng)當或適宜采取政策形式的事項，應(yīng)當在不違背憲法、相關(guān)法律規(guī)定的前提下，保障政策的權(quán)威性、有效性和執(zhí)行力。（3）“法律主治”應(yīng)當成為集體土地所有權(quán)實現(xiàn)中政府監(jiān)管的主要形式。事實上，黨和國家有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟社會改革的重要決策，在理論和效果上均等同全體人民 “意志”，法律則應(yīng)當成為宣告和實現(xiàn)這種“公意”的主要方式[18]。

（三）個體利益與集體利益均衡

現(xiàn)代法治社會是一個利益多元的社會，往往存在不同主體的利益交雜。如何在多元利益格局調(diào)整中實現(xiàn)公平和正義，已成為中國特色社會主義法治理論和法治體系建設(shè)的重要目標。長期以來，我國實行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的基本方針，農(nóng)民為國家的經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重大貢獻。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)民實際淪為改革發(fā)展中的弱勢群體。一方面，農(nóng)民群體是中國經(jīng)濟社會改革與發(fā)展中的重要貢獻者，但卻未能公平分享改革發(fā)展成果，集體實力與個體利益日漸式微。另一方面，集體土地資源及其收益分配不公，加之資源分布、個人稟賦、市場條件等差異，以致農(nóng)民群體之間的經(jīng)濟實力逐漸拉大。以2012年全國人均總收入為例，全年城鎮(zhèn)居民人均總收入26 959元，全年農(nóng)村居民人均純收入7 917元[19];而2012年的廣東農(nóng)村居民人均純收入達到10 5428元[20]。

出于對實質(zhì)公平的訴求，集體土地所有權(quán)實現(xiàn)相關(guān)立法同樣應(yīng)當協(xié)調(diào)好個體利益與集體利益的關(guān)系。這就要求：首先，要合理界分集體土地所有權(quán)實現(xiàn)中的個體利益與集體利益。個體利益是集體成員通過直接利用集體土地所取得的收益，以及通過參與集體范圍內(nèi)集體土地所有權(quán)收益分配而取得的收益;集體利益則集中體現(xiàn)為以“集體”之名所獲取的集體土地所有權(quán)利益以及供給農(nóng)村公共產(chǎn)品所體現(xiàn)的成員共同利益。其次，要將集體土地所有權(quán)收益按照用途，合理劃分為“用于分配的部分”和“用于積累的部分”。前者用于集體成員基本生存權(quán)保障之需;后者則屬于“集體收益”，主要用于滿足集體范圍內(nèi)供給“公共產(chǎn)品”。此外，集體土地所有權(quán)實現(xiàn)中“用于分配”的收益，應(yīng)當是集體土地所有權(quán)整體收益的主要部分，以保障集體成員的基本生存權(quán)為主要用途。

四、集體土地所有權(quán)實現(xiàn)需要建構(gòu)的

制度框架

集體土地所有權(quán)實現(xiàn)是一個綜合性研究命題。法律僅是集體土地所有權(quán)實現(xiàn)所涉及的諸多學科之一，并不能統(tǒng)攬解決集體土地所有權(quán)實現(xiàn)中的全部問題。究竟采用何種方式實現(xiàn)集體土地所有權(quán)，才能促進集體土地所有權(quán)從“公權(quán)力控制”到“私權(quán)利回歸”[21]？事實上，集體土地所有權(quán)實現(xiàn)原則上屬于集體土地所有權(quán)主體“意思自治”的范疇，并非法學或法律所能給出答案。在基本原則的指導下，如何設(shè)計出符合集體土地所有權(quán)實現(xiàn)所應(yīng)當追求之價值目標的法律制度，方為立法者應(yīng)當著力思索的基本命題。

（一）集體土地所有權(quán)實現(xiàn)相關(guān)制度設(shè)計的思維

路徑

集體土地所有權(quán)性質(zhì)是集體土地所有權(quán)及其實現(xiàn)相關(guān)法律制度的邏輯起點。在有效界分集體土地所有權(quán)物權(quán)屬性及其所負擔“社會義務(wù)”差異的基礎(chǔ)上，相關(guān)法律制度設(shè)計應(yīng)當明晰集體土地所有權(quán)實現(xiàn)面臨的現(xiàn)實困境及其基本成因，并以之為基礎(chǔ)從集體土地所有權(quán)主動實現(xiàn)和被動實現(xiàn)兩個層面做詳細設(shè)計。（1）集體土地所有權(quán)主動實現(xiàn)相關(guān)法律制度。既然集體土地所有權(quán)屬于私法上的財產(chǎn)權(quán)，那么，無論是在理論上，還是依據(jù)《物權(quán)法》第39條，都應(yīng)當享有占有、利用、收益以及處分的權(quán)利。據(jù)此，集體土地所有權(quán)主動實現(xiàn)相關(guān)法律制度，主要涵蓋集體土地所有權(quán)行使、集體土地利用權(quán)實現(xiàn)、集體土地收益權(quán)實現(xiàn)、集體土地處分權(quán)實現(xiàn)等基本內(nèi)容。（2）集體土地所有權(quán)被動實現(xiàn)相關(guān)法律制度。排除妨害是物權(quán)排他性的重要體現(xiàn)。集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的妨害主要來自于集體內(nèi)部組織及其負責人、集體成員、政府公權(quán)力。目前，我國相關(guān)法律中已存在針對妨害集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的部分規(guī)制規(guī)則?？梢哉f，如何建構(gòu)起應(yīng)對妨害集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的法律制度，尤其是對公權(quán)力和農(nóng)村組織妨害行為的治理，同樣是集體土地所有權(quán)實現(xiàn)相關(guān)制度設(shè)計必須考慮的基本內(nèi)容。

（二）集體土地所有權(quán)實現(xiàn)相關(guān)制度的框架

1.集體土地所有權(quán)行使主體與決策制度。主要內(nèi)容包括：（1）明確集體土地所有權(quán)主體及其在集體土地所有權(quán)實現(xiàn)中的利益格局。集體土地所有權(quán)主體在法律上是成員集體，在事實上則是全體集體成員。兩者在集體土地所有權(quán)實現(xiàn)中存在不同的利益訴求。（2）盡管《土地管理法》《物權(quán)法》確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或村民小組等法定行使主體，但是，集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的市場化需要與上述行使主體之間存在邏輯自洽性與現(xiàn)實可行性缺失問題。比較發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有較之于村民委員會或村民小組的諸多優(yōu)勢，最適宜成為法律上的集體土地所有權(quán)行使主體。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍建立前，村民委員會或村民小組仍然具有重要的替代（補充）價值。（3）立法者宜按照決策事項與集體土地所有權(quán)的關(guān)聯(lián)程度，從合理界分一般事項和重大事項的角度，建立以集體成員參與和主導的決策形成與行使機制。

2.集體土地所有權(quán)主體利用權(quán)制度。集體土地所有權(quán)主體利用權(quán)實現(xiàn)，是指集體土地所有權(quán)主體在充分利用集體土地的過程中，如何有效利用集體土地的法律制度、法律機制。集體土地所有權(quán)主體同樣享有直接利用集體土地的權(quán)利。集體土地所有權(quán)主體利用權(quán)的實現(xiàn)承載了政治、經(jīng)濟、社會等方面的重要使命。集體土地所有權(quán)主體利用權(quán)制度設(shè)計，應(yīng)當從不同類型集體土地所負擔的價值與功能差異出發(fā)，以集體土地所有權(quán)主體利用權(quán)實現(xiàn)的多樣化為基本思路。在此基礎(chǔ)上，鑒于集體土地所有權(quán)主體利用權(quán)實現(xiàn)與股份制之間具有一定的契合性，因而可考慮通過股份制形式促進集體土地所有權(quán)主體利用權(quán)與集體成員對集體土地利用權(quán)的有效實現(xiàn)。

3.集體土地收益權(quán)制度。集體土地收益權(quán)是集體土地所有權(quán)主體依法享有的實現(xiàn)和獲取集體土地收益的權(quán)利，指向的是集體成員、成員集體在集體土地所有權(quán)上的利益實現(xiàn)問題。當然，成員集體、集體成員在集體土地所有權(quán)實現(xiàn)中具有不同的利益需求。成員集體既要在對外關(guān)系中實現(xiàn)集體土地所有權(quán)收益，也要基于在集體范圍內(nèi)供給公共產(chǎn)品的需要而參與集體土地所有權(quán)收益分配;集體成員則在集體土地所有權(quán)實現(xiàn)中享有平等收益權(quán)。集體土地收益權(quán)的有效實現(xiàn)，有賴于權(quán)利法定化，并建立起以集體成員主導的集體土地收益分配機制。這也符合《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》關(guān)于農(nóng)村土地改革的邏輯主線[22]。

4.集體土地處分權(quán)制度?？傮w上，國家對集體土地處分權(quán)予以嚴格限制，但不能以集體土地所有權(quán)負有重要“社會義務(wù)”作為否定集體土地處分權(quán)的主要理由。在理論上，集體土地所有權(quán)同樣應(yīng)當享有處分集體土地的權(quán)利。集體土地所有權(quán)自身內(nèi)容與其承擔的“社會義務(wù)”，屬于不同范疇。在現(xiàn)代法治社會，集體土地處分權(quán)屬于集體土地所有權(quán)自身的制度范疇，對集體土地處分權(quán)的嚴格監(jiān)管，才應(yīng)當是實現(xiàn)集體土地所有權(quán)所負擔“社會義務(wù)”的主要方式。為此，對集體土地處分權(quán)制度的探索，可以從集體土地處分權(quán)的法律保障與集體土地處分權(quán)行使的法律監(jiān)管兩方面考量。

5.集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的妨害排除。在諸多的妨害案例中，農(nóng)村集體組織、政府公權(quán)力、農(nóng)村社會精英階層已成為妨害集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的主要來源。首先，對于農(nóng)村集體組織妨害集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的治理，需要厘清農(nóng)村集體組織的法律地位及其相關(guān)行為的法律性質(zhì)，明晰農(nóng)村集體組織的權(quán)責利關(guān)系，建立符合真實性、及時性、充分性、當為性等方面的集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的信息披露制度，探索集體成員主導的綜合監(jiān)督機制，促進農(nóng)村集體組織社會管理的規(guī)范化。其次，在政府公權(quán)力妨害集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的治理方面，政府公權(quán)力干預(yù)必須以充分的市場信息、較高的監(jiān)管能力為基礎(chǔ)，探索科學的地方政府績效考核體系，增強政府行為的可識別性，完善土地管理共同責任制度。此外，加強對集體土地所有權(quán)的制度化保護，建立完善的糾紛解決機制，明確農(nóng)村社會精英階層主體權(quán)利與義務(wù)。

6.集體土地所有權(quán)實現(xiàn)相關(guān)監(jiān)管制度。（1）實現(xiàn)監(jiān)管理念的兩個轉(zhuǎn)變，即從“否定模式”（即否定集體土地所有權(quán)主體及其處分權(quán)）向“行為+結(jié)構(gòu)監(jiān)管模式”轉(zhuǎn)變;從“安全優(yōu)先、兼顧效益”向“安全”“效益”“公平”的價值結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，樹立“安全”“效率”“公平”并行的價值序列;（2）完善監(jiān)管的實體法規(guī)則，這就需要堅持“三個不得”（不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益），完善現(xiàn)行土地行政管理體制，提升土地行政主管部門及其工作人員的執(zhí)法能力和執(zhí)法力度，健全土地利用總體規(guī)劃與嚴格的土地用途管理制度;（3）注重強制性與非強制性、激勵性與約束性、公權(quán)介入的調(diào)整方法與私權(quán)介入的調(diào)整方法等多元干預(yù)方法（調(diào)整手段）的合理運用;（4）完善事前審查、事中審查、持續(xù)性監(jiān)管的監(jiān)管程序以及集體土地權(quán)屬糾紛的行政強制處理機制。

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Value Goals， Fundamental Principles and System Frameworks of

Realization of Collective Land Ownership

YANG Qinggui

（China Research Center for AgroeconomyRelated Laws and Innovations，

Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：It is a longterm academic research proposition of how to realize collective land ownership. It is difficult to use the traditional property law theory or related practice to analyze or judge. So far， the property law has confirmed on the text structure that the collective land is enjoyed by the peasants collectively. In modern China under the rule of law， the realization of collective land ownership should be based on many values， such as economic benefit， substantial justice and economic security of the basic demands. The scientific and reasonable systems of realization of collective land ownership should also be constructed under the guidance of some basic principles including the coordination of legal supervision and rural autonomy， the interaction of legal protection and policy guidance， and the equilibration of individual interests and collective interests.

Key words： realization of rights; value goal; fundamental principle; system framework