農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷程與趨勢

摘要：農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從“政府主導(dǎo)型”到“市場主導(dǎo)型”農(nóng)地信托的演變。目前的農(nóng)地集合信托計(jì)劃與此之前的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式相比，采取金融化與商業(yè)化方式改造農(nóng)地信托，引入信托公司對農(nóng)地進(jìn)行信托管理，既強(qiáng)化了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的市場化運(yùn)作，改變了一直以來被詬病的政府主導(dǎo)型農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的弊端，有利于發(fā)揮信托公司強(qiáng)大的信托管理優(yōu)勢和資金優(yōu)勢，又能更迅速地集合更多土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營。未來農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)將遵循市場為主導(dǎo)的農(nóng)地集合信托方向;以農(nóng)地事務(wù)管理型信托為主，農(nóng)地資金信托為輔的信托方向以及法制化的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán);信托;農(nóng)地集合信托

中圖分類號：F301文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）01-0021-05

一、農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)之雛形模式：

政府主導(dǎo)型農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)

（一）農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)雛形階段的運(yùn)作方式

近年來，多見于報(bào)端且為學(xué)者們所研究的典型的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托模式，莫過于浙江紹興、湖南益陽、福建沙縣等地區(qū)的改革。雖然各地所處地理位置不同，經(jīng)濟(jì)條件不一，但在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革中選擇引入信托方式，并在實(shí)踐中取得一定的實(shí)績。如今回顧各地農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)發(fā)展，可發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)經(jīng)過了以下兩個發(fā)展時(shí)期：

1.萌芽初期。我國實(shí)踐中最早運(yùn)用信托方式進(jìn)行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的是浙江紹興。2001年浙江紹興根據(jù)信托的理念，首創(chuàng)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)方式，創(chuàng)造性地建立了縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三級土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供信息、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)，其基本運(yùn)作方式為：首先由村經(jīng)濟(jì)合作社根據(jù)各村具體情況確定有流轉(zhuǎn)需要的農(nóng)戶土地，由村經(jīng)濟(jì)合作社與農(nóng)戶統(tǒng)一簽訂土地使用權(quán)租賃合同;然后村經(jīng)濟(jì)合作社作為農(nóng)地信托委托人將租賃的農(nóng)地委托給土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)地具體情況進(jìn)行農(nóng)地整理與整合，并在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)儲備庫登記簿中進(jìn)行登記。同時(shí)土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)也接受需農(nóng)地方的委托，為其所需農(nóng)地進(jìn)行需求信息登記，并極力促使供地方村經(jīng)濟(jì)合作社與需地方關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的協(xié)議意向的達(dá)成。一旦意向達(dá)成，由村經(jīng)濟(jì)合作社與承包大戶簽訂土地使用權(quán)承包合同，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限內(nèi)，由承包大戶付給村經(jīng)濟(jì)合作社相應(yīng)的承包款，村經(jīng)濟(jì)合作社在拿到承包款后再根據(jù)村集體與農(nóng)戶簽訂的土地使用權(quán)租賃合同中約定付給農(nóng)戶。

紹興農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的模式實(shí)際上包含以下三層法律關(guān)系： （1）土地使用權(quán)租賃合同，由村經(jīng)濟(jì)合作社與農(nóng)戶統(tǒng)一簽訂農(nóng)地使用權(quán)租賃合同; （2）委托服務(wù)關(guān)系，以土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)為核心的雙方的委托合同，即土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)分別與村經(jīng)濟(jì)合作社和需地方簽訂的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)合同; （3）信托關(guān)系，村經(jīng)濟(jì)合作社與承包方簽訂的土地使用權(quán)承包或信托管理關(guān)系。參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的多方主體雖然通過多種法律關(guān)系的架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的完整和順暢，但是由于這種設(shè)計(jì)的法律關(guān)系的多層級化與復(fù)雜化，在實(shí)踐中帶來一些問題（將在后文中分析）。

2.成長期。浙江紹興的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式在多地試行之后，由于暴露出若干問題，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)曾一度出現(xiàn)停滯不前的局面。2010年湖南益陽將浙江紹興的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行簡化，基本運(yùn)作方式是：首先由當(dāng)?shù)卣鲑Y設(shè)立專門的土地信托公司，然后由農(nóng)戶與土地信托公司簽訂土地信托合同，將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給土地信托公司進(jìn)行經(jīng)營管理，土地信托公司將受托管理的農(nóng)地進(jìn)行整理開發(fā)之后，再轉(zhuǎn)租給需地方承包大戶[2]。2011年福建沙縣也按照湖南益陽的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式開展農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)。

湖南益陽的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式相對浙江紹興模式而言，最大的特點(diǎn)就是法律層級關(guān)系更加簡單，僅包含兩層基本法律關(guān)系：（1）農(nóng)戶與土地信托公司形成的信托關(guān)系，土地信托公司接受單個農(nóng)戶的委托，對農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地進(jìn)行管理，包括土地整理和開發(fā)、土地信息發(fā)布、土地收益的收取與分配等，這是益陽農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)運(yùn)作中最重要的一環(huán)。（2）土地信托公司與承包大戶的基于土地租賃所形成的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的租賃關(guān)系。

（二）對農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)雛形模式的評價(jià)

實(shí)踐中部分地區(qū)所創(chuàng)造的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式，對促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，土地的規(guī)?；?jīng)營起到了積極的作用。但在實(shí)踐過程中也存在一些制約農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)發(fā)展和推廣的問題。

1.總的來說，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)從萌芽階段發(fā)展到成長階段，既是實(shí)踐推動的結(jié)果，也是法律與政策倒逼的結(jié)果。以浙江紹興為代表的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式法律關(guān)系過于復(fù)雜，法律層次較多，一方面在實(shí)踐中要處理好多種法律關(guān)系，平衡好多方主體的利益是非常不容易的;另一方面，由村經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一承租農(nóng)戶土地之后再由村經(jīng)濟(jì)組織代替農(nóng)戶與土地信托機(jī)構(gòu)簽訂土地信托合同，這種做法遭到很多置疑，認(rèn)為“這是一種新型的反租倒包方式”。以往的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的反租倒包主要體現(xiàn)為，村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將已經(jīng)承包到戶的土地通過租賃方式集中到集體，然后再通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)承包給農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的行為。《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》以及《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》均明確禁止反租倒包，因?yàn)橥ㄟ^反租倒包方式，集體經(jīng)濟(jì)組織會以集體名義，以維護(hù)集體利益為由，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，可能會出現(xiàn)集體組織或村干部與農(nóng)戶爭奪利益分享農(nóng)地地租的差價(jià)。浙江紹興模式中村經(jīng)濟(jì)組織承租農(nóng)戶土地再信托流轉(zhuǎn)的做法與反租倒包方式非常相似，因此在實(shí)踐中遇到一定的阻力，這也為新的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式的出現(xiàn)埋下伏筆。而湖南益陽的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)做法最大的變化，就是直接促成農(nóng)戶與土地信托公司簽訂土地信托合同，直接由農(nóng)戶參與土地信托流轉(zhuǎn)，減少村集體經(jīng)濟(jì)組織或政府的直接參與，這樣既簡化了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中的法律關(guān)系，又避免在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)與政策法規(guī)相違背的反租倒包現(xiàn)象，使得農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的更加合法和成熟。

2.以紹興和益陽為典型代表的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的雛形階段，嚴(yán)格地來說其只是借助信托的名義進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并不是真正意義上的農(nóng)地信托機(jī)制，其主要理由有：（1）我國信托法對信托的定義可看出，我國將信托制度定位于“受人之托，代人理財(cái)”的財(cái)產(chǎn)管理制度，為了保證財(cái)產(chǎn)管理制度目的的實(shí)現(xiàn)，賦予信托受托人一定的財(cái)產(chǎn)控制權(quán)是信托的應(yīng)有之義，即信托受托人應(yīng)享有對信托財(cái)產(chǎn)的占有、支配與經(jīng)營管理的權(quán)利。但是從雛形階段的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的運(yùn)作來看，農(nóng)地信托機(jī)構(gòu)作為受托人對作為農(nóng)地信托的財(cái)產(chǎn)——農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的標(biāo)的農(nóng)地，并沒有實(shí)際上的法律支配行為，也沒有進(jìn)行具體的農(nóng)地經(jīng)營管理行為，只是對農(nóng)地進(jìn)行簡單的信息登記、匯總與發(fā)布，促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)方與承租方合同的簽訂。（2）從農(nóng)地信托機(jī)構(gòu)的角色定位與運(yùn)作來看，農(nóng)地信托機(jī)構(gòu)與法律意義上的信托受托人相去甚遠(yuǎn)[3]。雛形階段的農(nóng)地信托機(jī)構(gòu)帶有極強(qiáng)的政府色彩，從農(nóng)地信托的發(fā)布到農(nóng)地的供給、農(nóng)地的整合、農(nóng)地信托合同的簽訂與履行的整個農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，時(shí)時(shí)處處閃現(xiàn)著政府的身影，雖然這種政府直接參與土地信托流轉(zhuǎn)的方法，可以以政府的公信力使得農(nóng)地承包戶獲得相對穩(wěn)定的信托財(cái)產(chǎn)——農(nóng)地來經(jīng)營，也減少了農(nóng)戶在交易過程中的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。但是從實(shí)際操作來看，政府公權(quán)力介入越深，就越容易忽視作為農(nóng)地信托最終受益者農(nóng)戶的利益，甚至有些地方會出現(xiàn)農(nóng)地強(qiáng)制信托流轉(zhuǎn)等非自愿方式，不僅傷害農(nóng)戶利益，而且破壞政府形象。并且從各國土地信托發(fā)展的實(shí)踐來看，具有行政影響力的土地信托機(jī)構(gòu)只是暫時(shí)性的過渡形式，還以土地信托機(jī)構(gòu)的非官方、商業(yè)性與市場化的本質(zhì)，才是農(nóng)地信托發(fā)展的大勢所趨。

二、農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)之成熟模式：

市場主導(dǎo)型農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)

農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)發(fā)展到雛形階段之后由于若干問題存在一直停滯不前，此時(shí)的農(nóng)地信托改革需要鮮活的思路與新鮮的血液注入。黨的十八大以后農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的商業(yè)市場化運(yùn)作模式開始初露端倪。自2013年中國中信信托公司與安徽宿州埇橋區(qū)人民政府設(shè)立了我國首個農(nóng)地集合信托計(jì)劃“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”之后，各大信托公司紛紛效仿，北京國際信托、百瑞信托、中糧信托等在北京、江蘇、湖北、安徽等地設(shè)立農(nóng)地信托計(jì)劃。這種由商業(yè)信托公司參與的農(nóng)地集合信托計(jì)劃與以往的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)相比具有明顯的創(chuàng)新性與進(jìn)步意義?，F(xiàn)以首個農(nóng)地集合信托計(jì)劃“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”簡要分析這種模式做法與意義。

（一）“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”的基本內(nèi)容

該項(xiàng)信托計(jì)劃的委托人是安徽省宿州市埇橋區(qū)人民政府，受托人為中信信托公司。信托計(jì)劃的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是：采用結(jié)構(gòu)化混合型設(shè)計(jì)，既有財(cái)產(chǎn)權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)5 400畝），又有資金信托產(chǎn)品。委托人安徽省宿州市埇橋區(qū)人民政府將首期涉及流轉(zhuǎn)土地5 400畝，遠(yuǎn)期規(guī)劃是25 000畝土地委托給中信信托公司管理經(jīng)營，期限是12年。具體過程是，先由所要流轉(zhuǎn)農(nóng)地的兩村農(nóng)戶與村委會簽訂農(nóng)地委托轉(zhuǎn)包合同，再由村委會與鎮(zhèn)政府簽訂委托管理協(xié)議，然后鎮(zhèn)政府與區(qū)政府簽訂委托管理協(xié)議，最后由區(qū)政府與中信信托簽訂信托合同，中信信托作為受托人引進(jìn)安徽帝元農(nóng)業(yè)投資公司對農(nóng)地進(jìn)行具體的開發(fā)經(jīng)營管理，包括土地整理與規(guī)劃、招商招租等。

整體項(xiàng)目規(guī)劃分為三部分：（1）事務(wù)管理類“財(cái)產(chǎn)權(quán)信托”部分，操作模式為農(nóng)村集體組織或農(nóng)戶個人將土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，委托給中信信托進(jìn)行管理，存續(xù)期內(nèi)由信托公司向受益人分配信托收益，信托到期后返還土地經(jīng)營權(quán)。（2）資金類信托部分，為解決土地歸集整理與價(jià)值開發(fā)過程中需要的大量建設(shè)資金，中信信托配套了另外的資金信托計(jì)劃對接這部分資金需求。（3）“中信模式”的土地流轉(zhuǎn)信托中，還安排了“第三類資金”信托計(jì)劃，滿足上述兩部分業(yè)務(wù)衍生的信托融資需求。具體而言，即為對接“土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)部分”的租金支付資金缺口，以及“土地開發(fā)業(yè)務(wù)部分”中可能出現(xiàn)的暫時(shí)流動性支付問題。

中信1301期信托計(jì)劃存在以下5種法律關(guān)系：（1）兩村村民與村委會形成的農(nóng)地委托轉(zhuǎn)包合同關(guān)系;（2）兩個委托管理關(guān)系，分別由村委會與鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)政府與區(qū)政府簽訂委托管理合同;（3）區(qū)政府與中信信托形成的農(nóng)地信托合同關(guān)系;（4）中信信托與安徽帝元形成的農(nóng)地委托服務(wù)關(guān)系;（5）安徽帝元將農(nóng)地租賃給其他農(nóng)業(yè)大戶與其形成的農(nóng)地租賃關(guān)系。由以上分析可見，中信信托1301期計(jì)劃采取了層級更為復(fù)雜的法律構(gòu)造，使得法律關(guān)系更為錯綜復(fù)雜。其中信托合同關(guān)系是該農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)計(jì)劃中的核心部分，多層級的農(nóng)地委托轉(zhuǎn)包或管理關(guān)系是為了迅速地集合更多的農(nóng)地參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)而采取的做法。

（二）對農(nóng)地信托集合計(jì)劃模式的評價(jià)

以“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”為代表農(nóng)地信托與此之前的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式相比，采取了金融化與商業(yè)化方式改造農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)，采用信托原理重新改造農(nóng)地信托，引入信托公司對農(nóng)地進(jìn)行信托管理，通過信托公司對市場的敏銳性和洞察性，能夠有效地選擇更適合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者經(jīng)營農(nóng)地，為農(nóng)地信托創(chuàng)造最大的收益。具體而言：

1.引入信托公司商業(yè)金融主體對以往的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)進(jìn)行改造，既強(qiáng)化了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的市場化運(yùn)作，改變了一直以來被詬病的政府主導(dǎo)型農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的弊端，而且有利于發(fā)揮信托公司的強(qiáng)大的信托管理優(yōu)勢和資金優(yōu)勢。以往的由政府主導(dǎo)的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)，其在實(shí)踐中有時(shí)會體現(xiàn)出違背農(nóng)戶意愿流轉(zhuǎn)、農(nóng)地地租過低、農(nóng)地流轉(zhuǎn)集合性程度低等弊端而受到人們詬病，甚至使得一段時(shí)間農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)停滯不前。各地政府也非常希望從這種傳統(tǒng)的農(nóng)地被信托流轉(zhuǎn)中解脫出來，但是苦于沒有合適的專業(yè)化的信托受托人能夠或愿意從事農(nóng)地信托管理。而引入商業(yè)信托公司參與到農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)，使信托公司能從傳統(tǒng)的資金信托領(lǐng)域跨越到農(nóng)地信托領(lǐng)域，依靠其強(qiáng)大的信托管理經(jīng)驗(yàn)與市場運(yùn)作方式，將政府從被動的農(nóng)地信托受托人的角色中解放出來，還原以農(nóng)地信托的“信托”本色。而且將金融機(jī)構(gòu)信托公司引入到農(nóng)地信托既可以充分發(fā)揮其專業(yè)性的財(cái)產(chǎn)管理能力，依靠其對農(nóng)業(yè)市場的較強(qiáng)的行業(yè)分析與風(fēng)險(xiǎn)防控能力，保證農(nóng)地經(jīng)營收益的最大化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)最小化，同時(shí)信托公司可以利用自身的平臺功能設(shè)計(jì)出很多融資品種，為后續(xù)建設(shè)提供多樣的融資渠道。

2.信托公司參與的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)使得農(nóng)地信托開始具備信托的基本特征，農(nóng)地集合信托計(jì)劃有利于對農(nóng)戶利益的保障。農(nóng)地集合信托計(jì)劃中農(nóng)戶兼具委托人與受益人雙重身份，其權(quán)益可受到較全面的保障，其主要表現(xiàn)為：其一，用于信托的農(nóng)地的獨(dú)立性特征有利于保障農(nóng)戶利益。信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性理念是信托的基本原理之一。其表現(xiàn)為信托一旦有效成立，信托財(cái)產(chǎn)就從委托人、受托人和受益人的自有財(cái)產(chǎn)中分離出來，而成為一項(xiàng)獨(dú)立運(yùn)作的財(cái)產(chǎn)，即“信托一旦設(shè)立，信托財(cái)產(chǎn)即自行封閉與外界隔絕”[4]。正由于信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性導(dǎo)致了信托的破產(chǎn)隔離功能，信托受托人破產(chǎn)或發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)，其債權(quán)人不能對信托財(cái)產(chǎn)主張權(quán)利。將其運(yùn)用到農(nóng)地集合信托中，可使受托人將自有財(cái)產(chǎn)與作為信托財(cái)產(chǎn)的農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地區(qū)分開來，即使受托人破產(chǎn)或有無法履行債務(wù)的可能，其債權(quán)人也不能主張以農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地及其所生利益來償債，從而保障農(nóng)戶對農(nóng)地享有的承包經(jīng)營權(quán)與收益不受損害。正由于農(nóng)地集合信托具備此特殊功能，學(xué)者們認(rèn)為“信托型土地流轉(zhuǎn)，不存在農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)而有著制度上的優(yōu)勢”[5]。其二，農(nóng)戶的集合性特點(diǎn)有利于保障農(nóng)戶利益。農(nóng)地集合信托的農(nóng)戶既是委托人又是受益人，能同時(shí)享有信托法賦予的委托人權(quán)利和受益人權(quán)利，如收益分配請求權(quán)、信托文件查閱權(quán)、受托人解任權(quán)和選任權(quán)、損害賠償請求權(quán)等。除此之外，農(nóng)戶集合信托由于委托人人數(shù)較多，多數(shù)的委托人可以匯集群體的力量形成整體的合力以對抗處于優(yōu)勢地位的農(nóng)地信托機(jī)構(gòu)，以消減單個委托人力量弱小無法與信托機(jī)構(gòu)相抗衡的不足。當(dāng)然農(nóng)戶集合信托的集合力量的形成是需要借助良好的制度設(shè)計(jì)來完備的。

3.農(nóng)地集合信托計(jì)劃可以更迅速地發(fā)揮農(nóng)地集合功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?；?。農(nóng)地集合信托計(jì)劃通常是集合多個農(nóng)戶的農(nóng)地，委托給專業(yè)的信托公司進(jìn)行經(jīng)營管理，并將經(jīng)營管理農(nóng)地所得的收益分配給農(nóng)戶的信托管理計(jì)劃。集合多人的農(nóng)地，可以讓更多的有流轉(zhuǎn)需求的農(nóng)戶有機(jī)會參與到其獨(dú)立無法參與的領(lǐng)域，并通過專業(yè)機(jī)構(gòu)對集合農(nóng)地的管理和運(yùn)用，并借助于信托合同和法律制度的規(guī)范保障了專業(yè)機(jī)構(gòu)可以專心于專業(yè)經(jīng)營管理，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢從而獲得更好的管理收益。同時(shí)由于農(nóng)地集合信托參與的便利以及眾多農(nóng)戶的參與使得單一的小規(guī)模的農(nóng)地可以集合成為一個整體的可以規(guī)模經(jīng)營的成片的土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，以達(dá)到規(guī)模效益，從而降低風(fēng)險(xiǎn)與投資成本，提高收益。

三、我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)之未來發(fā)展趨勢

近年來我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了從“政府主導(dǎo)型”農(nóng)地信托到“市場主導(dǎo)型”農(nóng)地信托的演變，從不成熟逐漸走向成熟?；仡檾?shù)年來我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)改革所走過的路程，總結(jié)目前農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)正經(jīng)歷的變化，結(jié)合國外土地信托發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，未來我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)將表現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢：

1.以市場為主導(dǎo)的農(nóng)地集合信托的發(fā)展方向。如上所述，我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)改革在經(jīng)歷十多年的有益探索后，實(shí)現(xiàn)了從“政府主導(dǎo)型”農(nóng)地信托到“市場主導(dǎo)型”農(nóng)地信托的轉(zhuǎn)變，“市場主導(dǎo)型”的由信托公司參與的農(nóng)地集合信托計(jì)劃，不僅將農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)還原為本應(yīng)有的商業(yè)模式，充分發(fā)揮了信托公司的強(qiáng)大的信托管理優(yōu)勢和資金優(yōu)勢為農(nóng)地創(chuàng)造更大的增值能力，并且其迅速地集合大片農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，也為農(nóng)戶創(chuàng)造了最大信托收益。從目前農(nóng)地集合信托計(jì)劃的發(fā)展趨勢來看，在短短的兩年期間內(nèi)，各大信托公司迅速密集地發(fā)行了多種涉及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的信托計(jì)劃，這種迅猛發(fā)展的勢頭本身也表明，這種農(nóng)地集合信托流轉(zhuǎn)不僅得到地方政府的認(rèn)同，而且得到農(nóng)地集合信托流轉(zhuǎn)各方的認(rèn)可，其為將來農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)改革尋找到了新的突破口，代表了未來農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的大方向。

2.以農(nóng)地事務(wù)管理型信托為主，農(nóng)地資金信托為輔的農(nóng)地集合信托發(fā)展方向。目前信托公司在開發(fā)農(nóng)地信托計(jì)劃時(shí)，通常采取兩種信托產(chǎn)品設(shè)計(jì)，一是“純農(nóng)地事務(wù)管理型”信托，二是“農(nóng)地事務(wù)管理型+農(nóng)地資金融資型”信托，前者是信托公司單純地只對農(nóng)地進(jìn)行信托管理，包括對農(nóng)地集合、農(nóng)地的平整與設(shè)施完善、農(nóng)地的租賃以及農(nóng)地租賃經(jīng)營的監(jiān)督。而后者除了主要對農(nóng)地進(jìn)行信托管理之外，還需要根據(jù)農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營者的需要以及農(nóng)地信托的各階段不同主體的需要設(shè)計(jì)出相應(yīng)的中短期的資金信托，以滿足相關(guān)主體的融資需求。從目前農(nóng)地信托計(jì)劃的初始階段來看，多數(shù)信托公司采取的是“純農(nóng)地事務(wù)管理型”信托，少數(shù)信托公司設(shè)計(jì)為“農(nóng)地事務(wù)管理型+農(nóng)地資金融資型”信托。從國外土地信托的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，土地信托均經(jīng)歷了從“純事務(wù)管理型”信托到“事務(wù)管理型與資金管理型并重”的信托方式。而我國農(nóng)地信托設(shè)計(jì)之初目的在于滿足農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需求，因此“農(nóng)地事務(wù)管理型”信托應(yīng)該是目前階段農(nóng)地集合信托計(jì)劃的主流方式，隨著農(nóng)地集合信托的深入發(fā)展，相關(guān)各方主體有了更大的資金需求以及農(nóng)地金融配套制度的完善，農(nóng)地資金信托也將成為農(nóng)地集合信托的發(fā)展方向。

3.農(nóng)地集合信托的法制化方向。盡管目前信托公司紛紛試水農(nóng)地集合信托，其也代表了未來農(nóng)地信托發(fā)展方向，但是相關(guān)法律政策的供給不足，成為制約農(nóng)地集合信托發(fā)展的主要制度性因素。農(nóng)戶作為農(nóng)地集合信托的最終受益人，從目前的集合信托計(jì)劃來看卻成為權(quán)利最被忽視的主體，也是權(quán)利最易被侵犯的主體。首先從農(nóng)地集合信托計(jì)劃的內(nèi)容制定中幾乎沒有看到農(nóng)戶的聲音，農(nóng)戶只能選擇要么加入，要么離開，沒有與信托公司自由協(xié)商的權(quán)利;其次農(nóng)地集合信托計(jì)劃的實(shí)施中，有的情況下農(nóng)戶并不是作為直接委托人參與信托計(jì)劃，比如中信農(nóng)地流轉(zhuǎn)1301計(jì)劃中村民通過與村委會、鎮(zhèn)政府和區(qū)政府的多層委托轉(zhuǎn)包關(guān)系才將農(nóng)地委托給中信公司，由于農(nóng)戶不是農(nóng)地信托合同的直接委托人，因此有聲音認(rèn)為此種農(nóng)地委托轉(zhuǎn)包行為實(shí)質(zhì)上也是反租倒包的做法，有違反國家農(nóng)地政策之嫌[6]。這個問題急需要國家法律法規(guī)政策來明確。再者眾多的農(nóng)戶不僅對自身權(quán)益無法得知，而且由于“搭便車”心理的存在甚至?xí)ψ陨頇?quán)益不關(guān)心。而信托公司處于整個農(nóng)地集合信托計(jì)劃的核心地位，農(nóng)地管理權(quán)力完全掌握在信托公司手中，如何對信托公司的信托行為進(jìn)行制約和監(jiān)督成為農(nóng)地集合信托成敗的關(guān)鍵。雖然有《信托公司管理辦法》對信托公司的信托行為進(jìn)行約束，但是其中的許多規(guī)定僅適用于信托公司的資金信托行為，并不適用于信托公司的土地信托行為。因此隨著農(nóng)地集合信托不斷的發(fā)展和成熟，相應(yīng)的法律和政策供給應(yīng)需不斷完善。

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Development Process and Trend of Farmland Trust Transfer in China

YE Peng1，2

（1. Social Science College， Jiangsu University of Science and Technology， Zhenjiang， Jiangsu 212003;

2. Law School， Nanjing University， Nanjing 210093， China）

Abstract：The farmland trust transfer has gone through the “government farmland trust” to the “market farmland trust”. The current collection of farmland trust program enhances the trust company to reform the farmland trust in the way of finance and commercialization， which strengthens the market operation of the farmland trust to exert stronger management and capital advantages and quickly gathers more farmland for the farmland scale operation. It is the future development trend that the farmland trust should be based on market management trust， secondary capital trust and adhering to the law direction.

Key words：farmland contract management rights; trust; farmland collection trust