中國共產(chǎn)黨黨組的民主性問題研究

王亞紅

摘 要：黨的十八大報告指出“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟”。如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主的有機(jī)統(tǒng)一，是我國政治中的重大理論和實踐問題。如何從制度層面實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主更是值得深入探討的主題。通過歷史考察，探討中共黨組的民主性問題，揭示中共黨組制度在實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主有機(jī)統(tǒng)一和民主執(zhí)政的制度價值。

關(guān)鍵詞：中共黨組；民主性；民主執(zhí)政

中圖分類號：D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）36-0059-03

中國共產(chǎn)黨黨組（簡稱中共黨組）的前身是中國共產(chǎn)黨黨團(tuán)（簡稱中共黨團(tuán)），誕生于民主革命時期黨領(lǐng)導(dǎo)工人運動的政治實踐中，后被廣泛運用于處理黨同各種非黨組織的關(guān)系中，其中最主要的關(guān)系莫過于黨和國家政權(quán)的關(guān)系。作為民主政治中的執(zhí)政主體之一部分，中共黨組的民主性具有非常重要的意義。由于在權(quán)力結(jié)構(gòu)上中共黨組處于聯(lián)結(jié)黨和政權(quán)的節(jié)點上，因此，中共黨組的民主性既涉及黨內(nèi)民主，也涉及人民民主。黨內(nèi)民主和人民民主在不同領(lǐng)域和層面為中共黨組提供執(zhí)政的合法性資源。下文首先梳理黨內(nèi)民主的基本思想。

一、黨內(nèi)民主的基本思想

無產(chǎn)階級政黨從誕生起，黨內(nèi)民主建設(shè)就受到重視。早在1845年，恩格斯就指出無產(chǎn)階級政黨的民主性[1]11。他說“民主已經(jīng)成了無產(chǎn)階級的原則、群眾的原則”[2]。恩格斯的話表明，民主是無產(chǎn)階級政黨的應(yīng)有之義[1]11。1847年6月，在共產(chǎn)主義者同盟第一次代表大會上，馬克思恩格斯以黨章的形式對黨內(nèi)民主制度的基本內(nèi)涵作了初步的規(guī)定[3]33。主要內(nèi)容有：所有盟員一律平等；代表大會是全盟的立法機(jī)關(guān)，中央委員會是全盟的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，向代表大會報告工作；區(qū)委員會和中央委員會的委員由選舉產(chǎn)生，任期為一年。每年九月進(jìn)行選舉。選舉者如認(rèn)為擔(dān)任公職人員的工作不能令人滿意，可隨時撤換[4]。恩格斯后來總結(jié)到，“這個組織本身完全是民主的”，“這個新章程曾交付各支部討論，然后由第二次代表大會再次審查并于1847年12月8日最后通過”“現(xiàn)在一切都按這樣的民主制度進(jìn)行”[5]。概而言之，馬克思、恩格斯關(guān)于黨內(nèi)民主的思想主要包括以下幾點：一是無產(chǎn)階級政黨的性質(zhì)是民主的，二是黨的各級機(jī)構(gòu)由自下而上地民主選舉產(chǎn)生，三是黨的代表大會是全黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，四是黨內(nèi)實行民主決策，五是黨內(nèi)實行民主監(jiān)督[6]2。

隨著歷史條件的變化，列寧豐富和發(fā)展了馬克思主義的黨內(nèi)民主理論[3]34。首先列寧揭示了無產(chǎn)階級政黨黨內(nèi)民主的實質(zhì)，即黨員是黨組織的主人，黨內(nèi)的一切事務(wù)歸根結(jié)底是由黨員當(dāng)家做主[1]16。他指出“俄國社會民主黨是民主地組織起來的。黨內(nèi)的一切事務(wù)由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；黨的所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)人員、所有機(jī)構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換”[7]。其次，列寧從實際出發(fā)揭示了無產(chǎn)階級政黨內(nèi)部的民主程度隨著形勢的變化而變化的規(guī)律和黨內(nèi)民主日益擴(kuò)大的基本趨勢[3]34。再次，列寧首次聯(lián)系無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任提出“民主集中制”概念，將民主集中制確立為無產(chǎn)階級政黨的基本組織原則和制度[3]35。在繼承馬恩民主定性、選舉原則、代表大會制度、民主決策、監(jiān)督原則的基礎(chǔ)上，列寧強(qiáng)調(diào)討論原則，他認(rèn)為要真正按照民主原則解決問題，只召集該組織選出的代表開會還是不夠的，必須讓該組織的全體黨員在選舉代表的同時，就整個組織所關(guān)心的爭論問題，人人都能獨立地發(fā)表自己的意見[7]。最后特別需要注意的是，列寧將公開性與黨內(nèi)民主聯(lián)系起來，他認(rèn)為沒有公開性而來談民主制是很可笑的，黨的重大事務(wù)特別是重大決策活動必須公開，重大情況讓黨員知道，重大問題經(jīng)黨員討論；知情是參與和監(jiān)督的前提[8]。列寧的黨內(nèi)民主思想具有重要的借鑒意義[6]5-6。

中共也對黨內(nèi)民主進(jìn)行了探索。早在民主革命時期毛澤東就注意到黨內(nèi)民主問題。毛澤東認(rèn)為“發(fā)揚黨內(nèi)民主是鞏固和發(fā)展黨的必要步驟，是黨在偉大斗爭中生動活潑，勝任愉快，生長新的力量，突破戰(zhàn)爭難關(guān)的一個重要武器”[9]。新中國建立后，毛澤東強(qiáng)調(diào)，“在我們國家，如果不充分發(fā)揮人民民主和黨內(nèi)民主，不充分實行無產(chǎn)階級的民主制，就不可能有真正的無產(chǎn)階級的集中制。沒有高度的民主，就不可能有高度的集中，而沒有高度的集中，就不可能建設(shè)社會主義經(jīng)濟(jì)”[10]。毛澤東更傾向于從集中角度論述民主。他還曾說，“民主這個東西，有時看來似乎是目的，實際上，只是一種手段”[11]。綜上可見，毛澤東將黨內(nèi)民主視為調(diào)動積極性的手段和讓群眾講話的方法。雖然毛澤東對黨內(nèi)民主這一工具性認(rèn)識有著內(nèi)在的價值缺陷，但在黨的發(fā)展史上毛澤東對黨內(nèi)民主作風(fēng)的強(qiáng)調(diào)還是起到了積極作用。

鄧小平總結(jié)黨的經(jīng)驗教訓(xùn)的時候說：“從遵義會議到社會主義改革時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領(lǐng)導(dǎo)，實行民主集中制，黨內(nèi)民主生活比較正?！盵12]330。但是這種黨內(nèi)民主更多的是一種民主作風(fēng)，沒有形成嚴(yán)格的完善的制度保障，沒有剛性約束。經(jīng)歷“文革”浩劫的鄧小平認(rèn)識到這種工具性黨內(nèi)民主思想的局限性，他首先明確指出，“改革的總方向，都是為了發(fā)揚和保證黨內(nèi)民主，發(fā)揚和保證人民民主”，將黨內(nèi)民主視為黨的本質(zhì)屬性和內(nèi)在要求，黨內(nèi)民主是目的而不僅僅是手段和方法[12]273。其次，他強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主制度化，他說“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更為重要”[12]333。三是他強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主法治化，強(qiáng)調(diào)依據(jù)黨章黨規(guī)實行黨內(nèi)民主，否定大民主的形式[6]12。

江澤民在繼承前輩黨內(nèi)民主思想的基礎(chǔ)上，更是將黨內(nèi)民主上升為黨的生命。他強(qiáng)調(diào)“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”[13]。

綜上而言，“無產(chǎn)階級黨內(nèi)民主實質(zhì)就是全體黨員一律平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)事務(wù)，也就是說全體黨員是黨內(nèi)生活的主體，黨的權(quán)力屬于全體黨員而非少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者”[14]。各類黨內(nèi)制度建設(shè)，應(yīng)以是否能夠保障黨員民主權(quán)利及主體地位為依據(jù)，中共黨組制度改革當(dāng)然也不例外。

二、中共黨組與黨內(nèi)民主和人民民主

中共黨組的產(chǎn)生方式具有深刻的政治含義。閆東認(rèn)為中共黨組的作用是其他黨的組織無法代替的，為了更好地發(fā)揮其相應(yīng)的功能，中共黨組應(yīng)由同級黨委任命改為由同級黨的代表大會任命，向同級黨的代表大會負(fù)責(zé)。這樣就會使其不容易受到同級黨委的過多干涉，防止以黨代政[15]。雖然他是從中共黨組相對獨立于同級黨委、加強(qiáng)中共黨組權(quán)力的角度提出這一問題，但是這一思路具有啟發(fā)意義。一方面，中共黨組必須具有一定程度的自主性以保持其功能發(fā)揮；另一方面，中共黨組作為黨執(zhí)政的特殊組織，必須符合黨的基本政治原則即黨內(nèi)民主。也就是說，中共黨組的自主性要建基于民主性的基礎(chǔ)上，以保證它代表的是黨的利益而非某些組織或個人的利益。中共黨組成員與黨內(nèi)其他領(lǐng)導(dǎo)成員的區(qū)別在于其“從政”，他們是黨執(zhí)政的物質(zhì)載體，肩負(fù)著黨執(zhí)政的重大責(zé)任。中共黨組成員必須具有充分的代表性，必須遵循黨內(nèi)民主原則選舉產(chǎn)生。也就是說，要在黨提名公職候選人名單的環(huán)節(jié)最大限度地實行黨內(nèi)民主選舉，保障全體黨員的民主選舉權(quán)利，提高中共黨組的黨內(nèi)合法性。正是在這個環(huán)節(jié)，由于中共黨組黨內(nèi)民主選舉的范圍涵蓋機(jī)關(guān)黨委選舉范圍，因此，中共黨組在一定范圍內(nèi)指導(dǎo)機(jī)關(guān)黨委工作是符合黨內(nèi)民主的，因為機(jī)關(guān)中的黨員也參加了黨的從政黨員的提名選舉。這也意味著中共黨組民主性關(guān)涉黨內(nèi)民主制度的配套改革，涉及的不只是與同級黨委的關(guān)系。中共黨組制的改革和完善，涉及黨內(nèi)民主制度的各個方面，是一項復(fù)雜的工程。中共黨組成員產(chǎn)生方式的民主性，還不足以保證黨內(nèi)民主的真正實現(xiàn)。經(jīng)過黨內(nèi)民主選舉提名，經(jīng)過人民選舉進(jìn)入國家政權(quán)機(jī)關(guān)的黨員，按照黨章組成黨組，對黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，報告工作。與黨的常設(shè)機(jī)關(guān)建立定期聯(lián)系制度，形成合力推動黨和國家事業(yè)的進(jìn)步。此外，中共黨組應(yīng)遵循黨務(wù)公開原則，接受全黨和黨員的監(jiān)督。中共黨組成員的罷免也要符合黨內(nèi)民主規(guī)范。要由黨的代表大會罷免或資質(zhì)合法的黨內(nèi)檢察機(jī)關(guān)依據(jù)黨章黨規(guī)實施。中共黨組成員由于其身份的特殊性，受到黨員及社會大眾的關(guān)注程度很高，其言行對黨的形象聲譽具有較大的影響力，所以應(yīng)該從嚴(yán)要求。黨內(nèi)民主不僅是中共黨組制的應(yīng)有之義，黨內(nèi)民主還為中共黨組相對自主性提高提供了制度保障。另外，中共黨組的黨內(nèi)民主選舉將會選拔出真正得到全黨擁護(hù)的優(yōu)秀黨員，這樣不僅增強(qiáng)黨的凝聚力、認(rèn)同感，還為中共黨組參加人民民主選舉提供了強(qiáng)大的政治支持。

人民民主的實質(zhì)就是人民當(dāng)家做主。這是社會主義國家政權(quán)的本質(zhì)特征。我國現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”“全國人民代表大會各地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”[16]7。中華人民共和國憲法明文規(guī)定了全國人民代表大會的人事權(quán)[16]11。在確定國家主席人選和國務(wù)院的組建過程中，執(zhí)政黨的作用就在于，中共中央政治局根據(jù)多方面的考察，經(jīng)過集體的慎重的反復(fù)研究，擬出國家主席、副主席和國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員和各部、委領(lǐng)導(dǎo)人的初步名單，再通過多種渠道和形式，聽取各參政黨和有關(guān)人士的意見，根據(jù)情況進(jìn)行必要的調(diào)整，作為建議提交全國人民代表大會主席團(tuán)，依照法定程序，由全國人大選舉和決定國家主席、副主席和總理，再由國家主席和國務(wù)院總理依此向全國人大提名，經(jīng)人大審議和投票表決確定，從而建立國務(wù)院的整個領(lǐng)導(dǎo)班子和機(jī)構(gòu)。由于人民代表大會是人民選舉產(chǎn)生的，因此，由人民代表大會審議通過成立的中央政府即國務(wù)院，是人民授權(quán)的結(jié)果。這里，執(zhí)政黨和人民的意志得到了有機(jī)的統(tǒng)一[17]。也就是說，中共黨組與人民民主的關(guān)系是基于這樣一個基本事實：即中共黨組成員除了共產(chǎn)黨員這一政治身份，他們還是國家的公職人員，他們的職位具有法定性、公共性，這就要求他們從產(chǎn)生到行使公共權(quán)力必須遵循人民民主的原則。

黨內(nèi)民主是中共黨組民主性的起點。黨將自己民主選舉出來的優(yōu)秀分子介紹給人民群眾。人民群眾將自己信任的黨員選為國家公職人員，這個過程中黨組成員獲得了人民民主范疇的合法性。黨組成員要通過兩個前后相連的選舉環(huán)節(jié)分別獲得黨內(nèi)民主和人民民主的洗禮，如此才真正獲得雙重民主性。

三、中共黨組與民主實踐①

中國共產(chǎn)黨對于大眾民主的追求和實踐從黨領(lǐng)導(dǎo)民眾革命就開始了。在省港大罷工發(fā)動起來之后，如何既堅持全總的領(lǐng)導(dǎo)，又能團(tuán)結(jié)香港工團(tuán)總會的頭面人物，把他們吸收到罷工領(lǐng)導(dǎo)的行列中來，成為一個關(guān)鍵的問題。鄧中夏等請教了蘇聯(lián)顧問鮑羅廷。鮑羅廷建議，在罷工工人中建立罷工工人代表大會，作為罷工議事決策的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，建立罷工委員會，作為代表大會常設(shè)機(jī)構(gòu)，最高的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這些代表、委員均由罷工工人選舉產(chǎn)生，罷工委員會的工作、負(fù)責(zé)人的任命、財政收支情況，都要在工人代表大會報告，取得工人代表大會的審查、監(jiān)督[18]。在這個新制度框架下如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨選擇了黨團(tuán)制度，成立了中共省港罷工委員會黨團(tuán)，從內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)工人罷工。罷工工人代表大會和中共省港罷工委員會黨團(tuán)相結(jié)合的制度創(chuàng)新，不僅從實踐上使得罷工取得了勝利，更重要的是彰顯了中共黨組制度和民主制度實現(xiàn)結(jié)合的制度價值。民主對中共黨組領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮至關(guān)重要，民主不僅在形式上有助于加強(qiáng)中共黨組的合法性，還為其決策、執(zhí)行等提供了非常重要的支持。中共黨組與民主制度的結(jié)合是工具性和目的性的統(tǒng)一。

民主不足的條件下，中共黨組功效不彰的例子并不少見。土地革命戰(zhàn)爭時期和抗日民主政權(quán)的第一階段，由于政權(quán)中是清一色共產(chǎn)黨員，中共黨組制的作用不大，以黨代政問題長期沒有得到解決。

此后，建設(shè)“三三制”抗日民主政權(quán)，中共黨組的制度價值再次得以體現(xiàn)。1940年毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中，第一次提出抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線在政權(quán)建設(shè)方面的“三三制”原則，提出“在政權(quán)機(jī)關(guān)的人員分配上實行三三制，即共產(chǎn)黨占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”[9]742。1941年中共陜甘寧邊區(qū)中央局發(fā)出《關(guān)于徹底實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》，決定根據(jù)“三三制”原則，對邊區(qū)各級政府和各級參議會進(jìn)行改選[19]。區(qū)別于以前所有政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗，“三三制”政權(quán)里不再是清一色的共產(chǎn)黨，中國共產(chǎn)黨如何處理與這一新式政權(quán)的關(guān)系？中國共產(chǎn)黨明確提出即要實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)但不“以黨治國”。為了實現(xiàn)這一政治目標(biāo)，中共依然選擇了中共黨團(tuán)制，規(guī)定黨對參議會及政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，只能經(jīng)過自己的黨員和黨團(tuán)，黨委及黨的機(jī)關(guān)無權(quán)直接命令參議會及政府機(jī)關(guān)。為了更好發(fā)揮黨團(tuán)制度的作用，鄧小平和謝覺哉對黨團(tuán)制度理論依據(jù)和工作原則都做了充分闡述[20][21]。中國共產(chǎn)黨在這些理論基礎(chǔ)上于1942年12月4日制定了《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則（草案）》。這個文本最突出的特點在于將黨政關(guān)系制度置于民主的基礎(chǔ)上，將黨團(tuán)運作置于政權(quán)規(guī)則之下，以使黨政關(guān)系合法化、制度化。陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)（組）對政府的領(lǐng)導(dǎo)是逐漸改善的，并且在實踐中注意政府工作的程序，而不是完全凌駕于政府。也就是說，有高素質(zhì)中共黨組的保證，中共可以通過政府程序?qū)崿F(xiàn)自己的政治主張，而且可以擴(kuò)大政權(quán)的社會基礎(chǔ)，加強(qiáng)政權(quán)的民主回應(yīng)性，贏得更多的政治支持。中共黨組與民主制度結(jié)合的成功經(jīng)驗為中共黨組制改革提供了重要參考。

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