PPP模式在調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究

王小妮

[摘 要] 天然氣調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施項(xiàng)目是影響民生的重大問(wèn)題。PPP模式是建立政府與市場(chǎng)合理分工的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。利用SWOT分析法對(duì)PPP模式下調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)進(jìn)行分析，優(yōu)勢(shì)方面，有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，引入技術(shù)和管理，提升服務(wù)；劣勢(shì)方面，需投資雙方提前明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；機(jī)遇方面，國(guó)家大力支持PPP模式的推廣；威脅方面，調(diào)峰儲(chǔ)氣能力不足，尚未建立市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)。建議國(guó)家應(yīng)從建立項(xiàng)目專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)、建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制及逐步放開市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率，以實(shí)現(xiàn)公共部門與私營(yíng)部門之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠雙贏。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施；SWOT分析

[中圖分類號(hào)] F830 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

天然氣調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施項(xiàng)目供給不足不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“轉(zhuǎn)變方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)”的瓶頸，更是影響民生的重大問(wèn)題。2014年4月5日《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求：“鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)參與儲(chǔ)氣設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，加大對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施投資企業(yè)融資支持力度。”[1]天然氣調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施配套項(xiàng)目，具有運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、投資運(yùn)營(yíng)成本高等特征，而政府傳統(tǒng)主導(dǎo)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式財(cái)政缺口大，行政負(fù)擔(dān)重，明顯制約了項(xiàng)目建設(shè)效率，迫切需要一種新的模式來(lái)加強(qiáng)完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，本文將PPP模式應(yīng)用于調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)中，并通過(guò)SWOT分析提出了調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的對(duì)策建議，可以很好解決政府在調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)中面臨的困境。

一、PPP模式的相關(guān)概念

（一）PPP模式的基本內(nèi)涵

PPP模式是建立政府與市場(chǎng)合理分工的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等形式，吸引社會(huì)資金參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有合理回報(bào)或有一定投資回收能力的可經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其主要目標(biāo)是利用社會(huì)力量更好的為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)[2]。

（二）PPP模式的基本原則

1.堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與底層設(shè)計(jì)相銜接

在天然氣調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式是一個(gè)新生事物，既需要中央層面“頂層設(shè)計(jì)”來(lái)科學(xué)指導(dǎo)，也需要地方社會(huì)“底層設(shè)計(jì)”去貫徹執(zhí)行，否則就會(huì)出現(xiàn)缺乏指導(dǎo)、推動(dòng)無(wú)力等現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)效果。

2.堅(jiān)持責(zé)任分擔(dān)與績(jī)效評(píng)估相配合

在開展PPP模式合作時(shí)，要嚴(yán)格劃清政府與社會(huì)資本責(zé)任分擔(dān)。政府要在做好政策法規(guī)頂層設(shè)計(jì)、完善跟進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估干預(yù)機(jī)制等方面多下功夫，用政府“有形的手”去引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，激發(fā)出市場(chǎng)在資源配置中的活力。

（三）PPP模式的種類—基于合同形式

1.社會(huì)化融資模式

社會(huì)化融資要求政府?dāng)U寬融資渠道，引進(jìn)社會(huì)資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施配套項(xiàng)目，不僅減輕了財(cái)政壓力，分擔(dān)了投資風(fēng)險(xiǎn)而且拓展了社會(huì)資本的投資渠道，促進(jìn)了社會(huì)資本的快速發(fā)展。

2.政企分開運(yùn)行模式

政府和民營(yíng)企業(yè)通過(guò)簽訂相關(guān)協(xié)議成立合作伙伴關(guān)系，政府承擔(dān)的是扶助和監(jiān)督職能，民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)的是建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職能，要求公共事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中政企分開。

3.“雙贏性”共存

PPP模式提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)行效率，使得項(xiàng)目服務(wù)性得到了更好的發(fā)揮；同時(shí)挖掘了公共項(xiàng)目的盈利空間，使公共項(xiàng)目在發(fā)揮公共服務(wù)性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了盈利目標(biāo)[3]。

二、PPP模式下調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的SWOT分析

調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)屬于準(zhǔn)公共物品，具有一定的自然壟斷性，提供準(zhǔn)公共品。產(chǎn)品需求彈性低，其“資產(chǎn)專用性”決定了資產(chǎn)交易的難度較大，行業(yè)受政府有力管控，進(jìn)入“門檻”較高。在調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)中引入PPP模式，具有其明顯的特殊性，因此，很有必要對(duì)PPP模式下調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)進(jìn)行SWOT分析。

（一）優(yōu)勢(shì)（Strengths）分析

1.有利于分散政府與民營(yíng)投資者雙方共同風(fēng)險(xiǎn)

PPP融資模式對(duì)政府而言，可借助市場(chǎng)融資后移分散“還本付息壓力”，緩解建設(shè)期一次性巨額投入的財(cái)政壓力；對(duì)民營(yíng)投資者而言，調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)投資回報(bào)周期雖長(zhǎng)，但由于政府的介入與政策上的優(yōu)惠傾斜，往往具有穩(wěn)定的市場(chǎng)和收入來(lái)源。當(dāng)政府給予一定傾斜政策時(shí)，可以投減緩資者諸如融資、利率和通貨膨脹等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.可以引入民營(yíng)投資者先進(jìn)的技術(shù)和管理

應(yīng)用PPP模式可提升調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施的管理效率和專業(yè)化程度。第一，PPP模式必須明確項(xiàng)目的各自產(chǎn)權(quán)，可以避免后續(xù)互相推脫問(wèn)題等情況發(fā)生；第二，可引入專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)，借鑒國(guó)內(nèi)外燃?xì)庑袠I(yè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)針對(duì)項(xiàng)目的具體特征提出最佳方案，保證管理運(yùn)營(yíng)質(zhì)量；最后，特許權(quán)合約的簽訂實(shí)質(zhì)上是政府與投資者間的一次博弈，在相互碰撞、相互妥協(xié)中可使調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施在運(yùn)行上更具有效率。

3.減輕政府財(cái)政和投資者資金壓力、提升服務(wù)水平

在PPP模式下，社會(huì)資本參與項(xiàng)目融資，可降低資產(chǎn)負(fù)債率，減輕政府投資壓力。在調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，促使民營(yíng)投資者定期對(duì)調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施進(jìn)行保養(yǎng)和維修，延長(zhǎng)調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施的使用壽命及保障周邊環(huán)境安全。另外，民營(yíng)投資者利用PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，提升政府的法律意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。

（二）劣勢(shì)（Weaknesses）分析

在PPP模式下，調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的甄選、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、回收等各個(gè)環(huán)節(jié)，稍有不慎就會(huì)造成巨大損失。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。其中系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要有政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等；而非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目選擇風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、管理運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等[4]。這些風(fēng)險(xiǎn)在調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)計(jì)建設(shè)中都同樣存在，投資雙方都需提前明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，如果該問(wèn)題不能得到有效解決，在遇到突發(fā)事故時(shí)會(huì)因責(zé)任分配不明確而引起糾紛，進(jìn)而影響整個(gè)調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施項(xiàng)目的進(jìn)程。endprint

（三）機(jī)遇（Opportunities）分析

目前，國(guó)家大力支持在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域中推廣PPP模式。同時(shí)，也要求各地加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，并出臺(tái)一系列政策鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)參與儲(chǔ)氣設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這對(duì)PPP模式在調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)中的推廣應(yīng)用來(lái)說(shuō)，是前所未有的機(jī)遇。如：

2014年4月5日國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)參與儲(chǔ)氣設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；同時(shí)各地政府層面必須高度重視儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大資金投入，集中力量加快推進(jìn)相關(guān)工作。

2014年11月26日國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，明確指出以強(qiáng)化國(guó)家政策引導(dǎo)為基礎(chǔ)，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)以及環(huán)境資源等領(lǐng)域積極推廣PPP模式，對(duì)于引入合適的社會(huì)資本與項(xiàng)目合作伙伴進(jìn)行規(guī)范化操作，以此強(qiáng)化社會(huì)公共產(chǎn)品的供給能力[5]。

2014年12月4日發(fā)改委公布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，對(duì)PPP項(xiàng)目政府的職責(zé)定位、投資回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、雙方的合法權(quán)益做出了指導(dǎo)，以此鼓勵(lì)與引導(dǎo)社會(huì)資本投入，強(qiáng)化社會(huì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給能力。

（四）威脅（Threats）分析

1.調(diào)峰儲(chǔ)氣調(diào)施能力不足，供氣局面緊張

與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的天然氣行業(yè)發(fā)展相比，我國(guó)在城市燃?xì)猸h(huán)節(jié)，雖然各燃?xì)馄髽I(yè)均有一定的儲(chǔ)備能力，但儲(chǔ)備量較小，僅夠解決城市居民基本生活用氣的調(diào)峰和應(yīng)急，無(wú)法解決突發(fā)事件或持續(xù)性事件的影響；同時(shí)有的城市缺乏調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施，只能依靠主干管網(wǎng)容量作為調(diào)峰手段。一旦天然氣需求在短期內(nèi)激增，調(diào)峰儲(chǔ)氣能力落后于市場(chǎng)發(fā)展速度的矛盾立即凸顯，供氣緊張局面必然再次顯現(xiàn)。

2.尚未建立調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和服務(wù)定價(jià)機(jī)制

在調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施的投資和建設(shè)上，無(wú)論是中石油、中石化等上游公司還是城市燃?xì)夤竞偷胤秸?，都?duì)誰(shuí)該投資建設(shè)調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施等季節(jié)調(diào)峰體系持不同意見。城市燃?xì)夤疽话愣冀ㄓ行⌒偷恼{(diào)峰體系，可以在一天之內(nèi)的某個(gè)時(shí)段進(jìn)行調(diào)峰，但是投資季節(jié)性的調(diào)峰體系則很困難。

三、PPP模式下投資建設(shè)調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施對(duì)策建議

通過(guò)SWOT分析可知，PPP模式在調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)中面臨著系統(tǒng)性與非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和服務(wù)定價(jià)機(jī)制投資主體不明晰等問(wèn)題，對(duì)此本文章建議從建立項(xiàng)目專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)、建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制及逐步放開市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率。

（一）建立PPP項(xiàng)目專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)

按照“PPP關(guān)鍵是抓案例、抓實(shí)施”的要求成立PPP項(xiàng)目專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，深入調(diào)研、腳踏實(shí)地，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一方面可以減輕政府由于多頭管理造成工作重復(fù)、決策效果不佳等狀況；另一方面由于PPP融資模式在調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的實(shí)例并不多，民營(yíng)投資者對(duì)其缺乏深入了解，需要引入項(xiàng)目專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)。項(xiàng)目專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任免、經(jīng)費(fèi)使用、與國(guó)內(nèi)外成功管理團(tuán)隊(duì)交流等方面有極大自主權(quán)，行使對(duì)項(xiàng)目參與者及建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程的建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)權(quán)。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制

為協(xié)調(diào)各方面利益，調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施項(xiàng)目要建立完善的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。一是建立風(fēng)險(xiǎn)清單以便于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，并約定各類風(fēng)險(xiǎn)中各方承擔(dān)的顯性風(fēng)險(xiǎn)和隱性風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)給有能力控制的一方，使風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)更具科學(xué)性、可行性和可操作性；二是調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施項(xiàng)目作為公共項(xiàng)目，要完善預(yù)算管理，在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)化預(yù)算約束，均衡有效推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，用預(yù)算監(jiān)管好調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施項(xiàng)目；三是要保證項(xiàng)目操作時(shí)保證權(quán)責(zé)利的平衡統(tǒng)一，處理好各方的利益關(guān)系；最后做好意外事故保險(xiǎn)工作，將項(xiàng)目移交保險(xiǎn)公司擔(dān)保，當(dāng)遇到項(xiàng)目公司無(wú)法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失。

（三）逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制

充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能，逐步放寬調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制?？赏ㄟ^(guò)公開招標(biāo)等方式，引進(jìn)民營(yíng)資金和外資參與建設(shè)，控制造價(jià)，降低運(yùn)營(yíng)成本。另外，為鼓勵(lì)民間資本投資建設(shè)調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施，政府應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備氣源引入市場(chǎng)化機(jī)制，在用氣高峰期參照市場(chǎng)化價(jià)格銷售儲(chǔ)備氣源。一方面，可鼓勵(lì)各類資本進(jìn)入，保證其合理的回報(bào)；另一方面，可以通過(guò)市場(chǎng)手段對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)價(jià)，鼓勵(lì)用戶在用氣高峰期選取替代能源或節(jié)約用氣，進(jìn)而有效抑制下游市場(chǎng)高峰期的需求量。

四、結(jié)論

在燃?xì)忸I(lǐng)域，將調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，具有典型意義。通過(guò)不斷改革創(chuàng)新，不僅可實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合作，達(dá)到多方共贏局面；同時(shí)也可充分發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，切實(shí)加快調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，有效提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]呂淼.天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰建設(shè)與服務(wù)定價(jià)研究[J].城市燃?xì)猓?010（425）：29-34

[2]曲明，陸曉春，岳凱.天津采用PPP模式合建公共基礎(chǔ)設(shè)施[J].中國(guó)財(cái)政，2014（7）：24-2

[3]張永鳳，郭丹潔.西安地鐵的PPP模式應(yīng)用分析[J].赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（9）：103-104

[4]劉凱.淺議PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題[J].公共管理，2015（10）：56

[5]施穎.劉佳.基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)期決策研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2015（6）：18-19

[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint