建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效管理機(jī)制

高原

摘 要：當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，債務(wù)問題已成為影響經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要因素。本文從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀入手，在借鑒國外有關(guān)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了改革現(xiàn)行管理體制，明確中央與地方政府間關(guān)系;改革現(xiàn)行財(cái)稅體制，適當(dāng)加大主體稅種的地方留成比例;改革政府預(yù)算體制，將地方債全面納入政府預(yù)算進(jìn)行反映和管理;改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付比例;建立地方債務(wù)約束機(jī)制，改革地方官員考核制度;逐步剝離融資平臺承擔(dān)的政府融資職能，重新對各融資平臺進(jìn)行定位等措施。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

中圖分類號：F810.7 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）30-0036-02

當(dāng)前我國地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)已是一個不爭的事實(shí)，站在國家財(cái)政的高度上，我國地方債務(wù)總額未超過國際公認(rèn)的警戒線，但針對各地方政府已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)盡快拿出一整套財(cái)政改革措施對地方政府債務(wù)進(jìn)行整頓和治理，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。總體的解決思路應(yīng)是：應(yīng)根據(jù)部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)違約情況的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)采取應(yīng)急與長遠(yuǎn)相結(jié)合，治標(biāo)與治本相結(jié)合，化解局部風(fēng)險(xiǎn)與建立長久制度相結(jié)合的原則防止惡性事件的發(fā)生。因此，從目前來講，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急措施主要有：延期部分地方政府債務(wù)，防止出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn);加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，出售部分國有股權(quán);清理整頓各地融資平臺，防止融資規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)張等等。但是要想徹底解決我國地方政府債務(wù)危機(jī)，還應(yīng)該未雨綢繆，建立長效的管理機(jī)制，才能使地方政府最終擺脫債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的困擾。

一、改革現(xiàn)行管理體制，明確中央與地方政府之間的關(guān)系

為使中央與地方的關(guān)系能夠更好地促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央與地方管理權(quán)限的調(diào)整應(yīng)在以下幾方面進(jìn)行改革：一是通過立法明確中央與地方權(quán)力與責(zé)任。中央與地方各級政府之間的管理權(quán)限劃分，應(yīng)盡快從現(xiàn)行依靠的政策性出文件改變?yōu)榱⒎▽用娴闹贫冉ⅲ辛嗣鞔_的法律予以規(guī)范，有爭議時可以通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行協(xié)調(diào)。中央與地方事權(quán)的劃分，總的原則是達(dá)到權(quán)責(zé)平衡，各級政府的職責(zé)要與其應(yīng)享有的財(cái)權(quán)相匹配，使各級政府都能調(diào)動相應(yīng)的資源來完成其職責(zé)。具體做法一是對屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，為保證國家政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一，應(yīng)劃歸中央管理。對屬于各個行政區(qū)域的地方事務(wù)，應(yīng)給予地方自主權(quán)，由地方管理，便于地方因地制宜，提高工作效率，降低管理成本。對屬于中央與地方共同管理的事務(wù)，要根據(jù)具體情況，明確各自的管理范圍，分清管理責(zé)任。二是立法減少行政層級，努力實(shí)現(xiàn)中央—省—市縣的三級政府，即推行“省管縣”制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，其財(cái)政預(yù)算已納入縣級財(cái)政預(yù)算中，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府已不構(gòu)成實(shí)體財(cái)政層次;三是中央對全國各地方政府管理應(yīng)統(tǒng)一，取消“特殊地區(qū)特殊對待”的做法，讓各地方平等享有權(quán)利和責(zé)任。四是要完善民主監(jiān)督，各級地方政府在享有更大程度的自主權(quán)后，要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上拓寬民眾的參與渠道，讓各級政府的權(quán)力能受到公眾的監(jiān)督，改變當(dāng)前各級政府官員的政績觀，有效增進(jìn)資金的使用效率。

二、改革現(xiàn)行財(cái)稅體制，適當(dāng)加大主體稅種的地方留成比例

財(cái)稅體制是處理政府間財(cái)政關(guān)系的基本制度，包括政府間支出責(zé)任劃分、收入劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等基本要素。新中國成立以來，我國財(cái)稅體制改革大致經(jīng)歷了四個階段：“統(tǒng)收統(tǒng)支”“分灶吃飯”“包干制”以及現(xiàn)行的“分稅制”。其中，1994年的“分稅制”改革為建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好的基礎(chǔ)，在我國財(cái)稅體制改革中具有里程碑意義，應(yīng)該說，改革的大方向是正確的。1994年“分稅制”的主要內(nèi)容是：第一，增值稅的75%屬于中央政府，25%屬于地方政府，下一年增加部分30%留歸地方政府所有;第二，中央企業(yè)的所得稅屬于中央，其他企業(yè)的所得稅屬于中央地方共享稅;第三，小收入項(xiàng)目如財(cái)產(chǎn)稅、契稅等屬于地方。通過這次改革，中央財(cái)力大大加強(qiáng)了，而地方只保留了營業(yè)稅一個主體稅種，財(cái)力急速縮水。2012年我國開始全面開展“營改增”改革，地方政府唯一的主體稅種——營業(yè)稅也進(jìn)入改革的范圍，雖然目前金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營改增尚未開始，但也是遲早的問題。一旦營業(yè)稅徹底消失，地方政府財(cái)力就沒有主體稅種的支撐，對土地的依賴就更重。

另外，1994年的改革并未涉及省以下政府的稅收分成，造成各省份的分成比例沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。下一步要在中央、省、市縣三級財(cái)政的基礎(chǔ)上，配置三級稅基，尤其是省和市縣兩級政府各以何種稅為主體稅種這個問題要盡快解決。

筆者認(rèn)為，分稅制制度中共享稅種的分成比例不應(yīng)是一成不變的，應(yīng)是一個動態(tài)的數(shù)據(jù)，目前的“分稅制”體制中，主體稅種（增值稅、消費(fèi)稅和所得稅）中央的分成比例比較大（現(xiàn)增值稅中央75%，消費(fèi)稅中央100%，企業(yè)所得稅和個人所得稅中央60%）地方的留成比例過低，所以，為解決當(dāng)前地方政府債務(wù)問題，應(yīng)在堅(jiān)持“分稅制”的前提下，中央要根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)向地方讓利，適當(dāng)提高主體稅種的地方留成比例。待我國地方政府有了比較成熟和充足的地方稅財(cái)力基礎(chǔ)后，再適時調(diào)整共享稅種的分成比例。

三、改革政府預(yù)算體制，將地方債務(wù)全面納入政府預(yù)算進(jìn)行反映和管理

當(dāng)前我國財(cái)政預(yù)算體系明顯的還具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的影子，其完整性、科學(xué)性和透明度都明顯不夠。完善的政府財(cái)政預(yù)算體系應(yīng)該能夠反映和管理政府負(fù)責(zé)的所有主要工作和經(jīng)濟(jì)活動。而目前我國預(yù)算體系最突出的問題就是政府債務(wù)情況由于相當(dāng)一部分棲身政府融資平臺公司，因而不被在政府財(cái)政預(yù)算之中反映，脫離了“人大”和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，使得這一部分債務(wù)雖然不斷積累卻得不到公開和監(jiān)督，對政府財(cái)政的穩(wěn)健運(yùn)行和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成潛在威脅，政府財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性受到破壞。在2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，這一目標(biāo)已被中央明確，下一步是制定具體方案進(jìn)行落實(shí)，比如為保證地方債務(wù)的按期歸還，應(yīng)在地方財(cái)政預(yù)算中建立“償債基金”，作為固定支出項(xiàng)目列入預(yù)算。再如各類政府債如何并入財(cái)政年度報(bào)表內(nèi)的問題，建議在當(dāng)前債務(wù)棲身融資平臺情況下，可以編制政府財(cái)政預(yù)算附注，對融資平臺債務(wù)情況進(jìn)行單獨(dú)披露。

四、改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付比例

我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，也是在1994年“分稅制”改革的基礎(chǔ)上形成的，主要包括三個部分的財(cái)政轉(zhuǎn)移內(nèi)容：一是稅收返還，即將一部分地方上交的稅收返還地方。稅收返還有一定的計(jì)算公式保證，相對來講較為規(guī)范和透明;二是一般性轉(zhuǎn)移支付，包括彌補(bǔ)分稅制改革以前收支差額的轉(zhuǎn)移支付或分稅制補(bǔ)差、過渡時期轉(zhuǎn)移支付、少數(shù)民族地區(qū)補(bǔ)助、公務(wù)員增資補(bǔ)貼等;三是特殊轉(zhuǎn)移支付，是一種用于支持專項(xiàng)目的的資金，如沿黃沿線綜合治理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。后兩部分轉(zhuǎn)移支付多為總量轉(zhuǎn)移支付，透明度較差、隨意性較強(qiáng)。由于沒有明確的計(jì)算模式，后兩種轉(zhuǎn)移支付資金不僅未能有效平衡地區(qū)間的財(cái)力差距，反而催生出“跑部錢進(jìn)”“會哭的孩子有奶吃”等現(xiàn)象，因此才會產(chǎn)生在北京有各省、市，甚至縣級的駐京辦事處。轉(zhuǎn)移支付資金成為各級地方政府爭奪的目標(biāo)，各省市甚至為下一級政府下達(dá)爭取目標(biāo)，作為年終業(yè)績考核的內(nèi)容之一，爭取轉(zhuǎn)移支付資金成為地方官員腐蝕中央官員的渠道。應(yīng)盡快改革現(xiàn)行的中央轉(zhuǎn)移支付制度，讓轉(zhuǎn)移支付資金起到平衡地區(qū)差距，扶貧濟(jì)弱的目的，現(xiàn)階段尤其是要加大一般性轉(zhuǎn)移支付比例，允許地方政府可以利用這部分轉(zhuǎn)移支付資金償還債務(wù)，盡快從債務(wù)泥潭中走出來。

五、建立地方債務(wù)約束機(jī)制，改革地方官員考核制度

當(dāng)前地方債務(wù)快速增長的另一個重要原因是對地方官員的政績考核制度存在重大問題，只重視GDP指標(biāo)的考核，沒有對任期債務(wù)情況的考核，而眾所周知GDP指標(biāo)統(tǒng)計(jì)造假嚴(yán)重，水分很大，并不能真實(shí)反映地方政府真實(shí)的業(yè)績，并且助長了地方政府借款大拆大建的惡習(xí)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一定要改變唯GDP的政績觀，對地方政府領(lǐng)導(dǎo)的政績考核應(yīng)加上任期內(nèi)舉債與還債情況的指標(biāo)考核，建立債務(wù)考核指標(biāo)體系，將地立政府財(cái)務(wù)報(bào)告中資產(chǎn)負(fù)債率與政績考核掛鉤，督促地方官員既要規(guī)范管理新增債務(wù)，也要妥善處理存量債務(wù)。按照建設(shè)“小政府大社會”的要求，壓縮政府開支，樹立“經(jīng)營城市、經(jīng)營財(cái)政”理念。

中國沒有地方政府破產(chǎn)機(jī)制，官員任內(nèi)債務(wù)增長情況不與其政績考核、職務(wù)升遷掛鉤，因而“前任借債，后任還債”現(xiàn)象非常普遍。現(xiàn)在許多地區(qū)負(fù)債率已經(jīng)超過100%，地方政府借新債還舊債，勉力維持局面，如果繼續(xù)默認(rèn)這些行為，地方政府必會面臨資金鏈斷裂的現(xiàn)實(shí)。

六、逐步剝離融資平臺承擔(dān)的政府融資職能，重新對各融資平臺進(jìn)行定位

地方政府融資平臺公司幾乎清一色是國有全資公司，自成立以來，在推進(jìn)地方建設(shè)、增加勞動就業(yè)等方面做出了巨大貢獻(xiàn)，而且根據(jù)目前情況，將在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)長期存在。對于其今后的管理和發(fā)展，如何逐步化解現(xiàn)有債務(wù)，各級政府應(yīng)著手研究出科學(xué)的方案。目前許多平臺公司實(shí)質(zhì)上是一種“殼公司”，自身沒有明確的主營業(yè)務(wù)，沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這成為平臺公司的致命傷。按照中央早就提出的“政企分開”原則，必須從現(xiàn)在開始著手對融資平臺公司進(jìn)行整頓，整頓方向應(yīng)該是逐步剝離其不應(yīng)承擔(dān)的政府融資職能，明確其主營業(yè)務(wù)和收入來源。對有相關(guān)建設(shè)資質(zhì)或房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的平臺公司應(yīng)促使其走公司化道路，獨(dú)立經(jīng)營，自負(fù)盈虧。對沒有任何建設(shè)開發(fā)資質(zhì)，只是以土地為抵押進(jìn)行融資的公司應(yīng)盡快與有資質(zhì)的公司進(jìn)行合并重組，在現(xiàn)代公司制度下，這樣的公司也不可能長期生存下去。因此，各地方政府對所屬平臺公司必須進(jìn)行梳理整合，使其逐步退出單純?yōu)檎谫Y的角色，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作，成為實(shí)體企業(yè)，正常發(fā)展。

總而言之，目前我國經(jīng)濟(jì)體制中存在的突出問題和主要矛盾幾乎都與財(cái)政體制密切相關(guān)。例如產(chǎn)能過剩問題、土地財(cái)政問題，尤其是政府債務(wù)問題，主要原因都在于財(cái)政體制安排錯位。由于財(cái)政體制改革滯后，地方債務(wù)已經(jīng)成為金融和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要源頭。2011年以來，改革財(cái)稅體制已成為政府和社會的共識。2013年黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，用單獨(dú)的一部分專門對深化財(cái)稅體制改革做出部署，明確財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的地位，首次將財(cái)稅體制改革提高到國家治理的高度，并提出“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度?！蔽覀兿嘈?，國家會陸續(xù)推出財(cái)稅改革的重要舉措，尤其是在財(cái)力劃分和事權(quán)劃分上，整個社會呼喚更公平的財(cái)政體制。

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