高校治安綜合治理體制的歷史變遷與改革思考

劉康富

摘要：本文通過(guò)回顧我國(guó)高校治安綜合治理體制的歷史，在分析該體制在改革開(kāi)放初期起到的巨大作用外，認(rèn)識(shí)到目前高校治安綜合治理體制存在運(yùn)行不順、落實(shí)不力的問(wèn)題，并認(rèn)為當(dāng)前的治安綜治體制應(yīng)兼顧“公平”與“效率”兩方面，改變其“從上而下”的高壓態(tài)勢(shì)，樹(shù)立“從下而上”的決策觀(guān)念和“建立合作伙伴關(guān)系”的運(yùn)行模式，以實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部安全管理的法治化、民主化和專(zhuān)業(yè)化。

關(guān)鍵詞：高校；治安綜合治理；體制

中圖分類(lèi)號(hào)：G642.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2015）38-0101-04

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高校的治安管理體制隨著行政管理體制的改革及校園治安狀況的變化不斷調(diào)整，其基本的管理模式納入社會(huì)治安綜合治理體系，實(shí)施校園治安管理單位負(fù)責(zé)制和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。當(dāng)前，全球治理理論、社區(qū)警務(wù)理論等為我國(guó)社區(qū)治理帶來(lái)很多有益的啟示：從公平的角度看，多個(gè)管轄單位的存在給社區(qū)公民以更多的選擇機(jī)會(huì)；從效率的角度看，個(gè)人或者集體可以不依靠公共當(dāng)局的介入就能夠?yàn)樽约禾峁┕嫖锲返纳a(chǎn)。通過(guò)允許公益物品多個(gè)生產(chǎn)者以及可替代的服務(wù)提供者存在，這就有可能近似地取得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的收益。因此，當(dāng)前高校實(shí)施的治安綜合治理體制可以吸收其中的有益成分，優(yōu)化體制結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，達(dá)到高校治安的有效科學(xué)治理。

一、我國(guó)高校治安綜合治理體制的歷史變遷

我國(guó)自有近代高等教育起，就開(kāi)始有了高校治安保衛(wèi)工作。但因早期的高等教育規(guī)模小，在校師生人數(shù)少，治安問(wèn)題不甚突出，并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的治安管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)高?，F(xiàn)行治安保衛(wèi)工作制度的建立，當(dāng)在新中國(guó)建立后，而隨著我國(guó)改革開(kāi)放政策的實(shí)施，高校治安管理體制也發(fā)生了根本的變化。

（一）高校治安綜合治理體制的建立與發(fā)展（1977年至1994年）

1.1980年《全國(guó)經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)工作會(huì)議紀(jì)要》奠定改革開(kāi)放后單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的制度基礎(chǔ)。面對(duì)改革開(kāi)放的建設(shè)需要和嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)，加強(qiáng)內(nèi)保工作的呼聲提上了政府議程。1980年1月，公安部召開(kāi)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)工作會(huì)議。明確指出，由于保衛(wèi)部門(mén)擔(dān)負(fù)的任務(wù)越來(lái)越繁重，而干部數(shù)量比較少，與保衛(wèi)“四化”的任務(wù)不相適應(yīng)，各地公安機(jī)關(guān)應(yīng)適當(dāng)?shù)爻鋵?shí)保衛(wèi)部門(mén)的干部。同時(shí)，可以有控制地建立一些公安機(jī)構(gòu)。1980年5月10日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《全國(guó)經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)工作會(huì)議紀(jì)要》，進(jìn)一步明確了單位內(nèi)部保衛(wèi)處、科的性質(zhì)、任務(wù)和權(quán)力。于是，1980年以后，高校陸續(xù)建立了一批派出所。到1987年，全國(guó)有高校派出所40個(gè)，公安處1個(gè)。1981年，經(jīng)廣東省政府批準(zhǔn)，在中山大學(xué)、暨南大學(xué)、華南師范學(xué)院、華南工學(xué)院、華南農(nóng)學(xué)院、中山醫(yī)學(xué)院、廣州外語(yǔ)學(xué)院和廣州中醫(yī)學(xué)院等8所院校建立校警隊(duì)，建警編制共160名。

2.納入社會(huì)治安綜合治理體系及參與“嚴(yán)打”整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。隨著社會(huì)的改革開(kāi)放，我國(guó)社會(huì)及高校治安都面臨了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。對(duì)此上世紀(jì)八十年代開(kāi)始，我國(guó)在文教系統(tǒng)內(nèi)部開(kāi)始實(shí)施治安綜合治理，推行安全保衛(wèi)責(zé)任制，落實(shí)安全防范措施，穩(wěn)定了內(nèi)部單位的治安秩序。1983年3月，廣東省公安廳召開(kāi)全省大專(zhuān)院校保衛(wèi)工作座談會(huì)，決定繼續(xù)加強(qiáng)大專(zhuān)院校內(nèi)部治安的整頓，建立和健全各種形式的安全保衛(wèi)責(zé)任制。1983年12月，全國(guó)保衛(wèi)工作會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議決定深入開(kāi)展整頓內(nèi)部治安秩序，嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)了保衛(wèi)工作和保衛(wèi)組織建設(shè)。因此，1985年3月23日，公安部發(fā)布了《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)組織工作細(xì)則（試行）》，規(guī)定保衛(wèi)組織是各該單位的職能部門(mén)，也是公安機(jī)關(guān)的基層組織，在本單位和公安機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。

3.高校治安保衛(wèi)工作遭遇體制及法律困境。從1983年始，因高校內(nèi)保組織具有一定的公安職權(quán)，并積極參與了“嚴(yán)打”斗爭(zhēng)，一度使高校的刑事案件發(fā)案數(shù)，特別是重大刑事案件發(fā)案數(shù)下降，成效顯著。對(duì)此，根據(jù)1988年由公安部、國(guó)家教委、勞動(dòng)人事部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于在部分高等學(xué)校設(shè)立公安派出所實(shí)施辦法的通知》精神，全國(guó)有三分之一左右的高校相繼建立了公安機(jī)構(gòu)，與校園安全保衛(wèi)組織一套人馬兩塊牌子，具有行政執(zhí)法權(quán)。但是，這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的單位內(nèi)部治安工作制度隨著國(guó)家法律制度的健全及依法治國(guó)理念的出臺(tái)，卻存在“不合法”的成分。如1979年通過(guò)的《刑事訴訟法》和1986通過(guò)的《治安管理處罰條例》規(guī)定，非司法行政機(jī)關(guān)不得行使刑事偵察權(quán)和治安管理權(quán)。這讓校園安全保衛(wèi)組織多年來(lái)的合法工作遭遇挑戰(zhàn)，讓高校保衛(wèi)工作行使查處校園內(nèi)刑事案件和治安案件的職權(quán)在一定程度上失去了法律依據(jù)。因此，呼吁改革聲音日漸增多。

（二）高校治安保衛(wèi)工作的改革（1994年至今）

1.1994年公安部提出的《關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)體制改革意見(jiàn)》拉開(kāi)內(nèi)保工作改革的序幕。1993年，公安機(jī)構(gòu)實(shí)施警銜制，沒(méi)有法定身份的高校公安干警不在授銜之列。1994年，公安部提出《關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)體制改革意見(jiàn)》，從政企、政事分開(kāi)的原則，要求撤銷(xiāo)高校公安機(jī)構(gòu)。1994年4月，為把公安工作的管理體制逐步理順，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)體制改革意見(jiàn)的通知》。明確規(guī)定：“對(duì)企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的公安機(jī)構(gòu)，應(yīng)予以撤銷(xiāo)。”文件又規(guī)定：“考慮到重點(diǎn)大學(xué)的特殊情況，對(duì)其已設(shè)立的公安派出機(jī)構(gòu)，先維護(hù)現(xiàn)狀，暫予保留?！憋@然這是一種矛盾的做法。近年來(lái)，公安部門(mén)先后在上海、武漢、重慶等省市進(jìn)行了高校公安機(jī)構(gòu)體制改革試點(diǎn)，但由于各種原因，未取得預(yù)期效果。2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于抓緊做好企業(yè)事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)體制工作的通知》督促各省市按時(shí)完成機(jī)構(gòu)體制改革任務(wù)。2007年，廣東省公安廳按照社區(qū)警務(wù)的模式，推進(jìn)建立高校警務(wù)室。

2.1997年的《高等學(xué)校內(nèi)部保衛(wèi)工作規(guī)定（試行）》受質(zhì)疑。1994年公安部提出的《關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)體制改革意見(jiàn)實(shí)施辦法》落實(shí)后，許多高校公安機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)，一定程度上造成高校內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的低迷。對(duì)此，1997年2月，國(guó)家教委制定了《高等學(xué)校內(nèi)部保衛(wèi)工作規(guī)定（試行）》，以彌補(bǔ)改革造成的陣痛，但備受質(zhì)疑。有學(xué)者提出：“《試行》只是教育部的部門(mén)立法，屬于行政規(guī)章，對(duì)公安機(jī)關(guān)根本沒(méi)有約束力，他們不指導(dǎo)、監(jiān)督高校內(nèi)部保衛(wèi)工作，也不會(huì)有什么約束?！?/p>

3.人大代表呼吁建立《校園安全法》。因高校治安管理體制改革的躊躇不前，高校治安狀況也受到了消極影響，并引起了公眾的關(guān)注。不少人大代表通過(guò)立法建議途徑向人大提交相關(guān)議案。如2001年“兩會(huì)”期間，九屆全國(guó)人大代表陳大鵬向大會(huì)提出議案：為了切實(shí)保護(hù)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校和師生的安全，要盡快制定《校園安全法》。對(duì)此，以中國(guó)高教保衛(wèi)學(xué)會(huì)為首的民間組織開(kāi)展了相關(guān)研究工作，并向人大代表呼吁建議制訂和完善校園安全的法律法規(guī)。近幾年來(lái)，雖然每年都有數(shù)百名全國(guó)人大代表提議案，呼吁制訂校園安全法，但仍有不同意見(jiàn)，有關(guān)立法活動(dòng)也未見(jiàn)分曉。2004年9月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》，其中規(guī)定，“機(jī)關(guān)、團(tuán)體的內(nèi)部治安保衛(wèi)工作參照本條例的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。高等學(xué)校治安保衛(wèi)工作的具體規(guī)定由國(guó)務(wù)院另行制定?！笨梢?jiàn)，高校校園安全立法事宜還處于觀(guān)望與調(diào)研階段。

二、高校治安綜合治理的現(xiàn)狀、問(wèn)題及分析

（一）我國(guó)高校治安綜合治理工作現(xiàn)狀

1.具有專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。在高校實(shí)行治安綜合治理，其基本任務(wù)就是要在大學(xué)黨政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，學(xué)校各部門(mén)協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，把師生員工發(fā)動(dòng)起來(lái)，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、教育的等多種手段，以加強(qiáng)治安保衛(wèi)工作為重點(diǎn)，積極做好治安防范工作，保障校園穩(wěn)定。因此，自1991年全國(guó)人大頒布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》后，高校紛紛建立各級(jí)治安綜合治理專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——治安綜合治理委員會(huì)，委員則由校黨辦、校辦、人事、組織、紀(jì)檢、保衛(wèi)等有關(guān)單位的負(fù)責(zé)人組成。同時(shí)，治安綜合治理委員會(huì)下設(shè)綜合治理辦公室，并掛靠校保衛(wèi)處（科），處理綜合治理工作的日常事務(wù)。

2.實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和目標(biāo)管理責(zé)任制。為了調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量維護(hù)社會(huì)治安的積極性，中央治安綜合治理委員會(huì)分別于1991年12月25日和1993年11月14日頒布了《關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制的規(guī)定（試行）》和《關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的若干規(guī)定》。對(duì)此，高校也依照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則層層落實(shí)責(zé)任制，實(shí)行治安綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和目標(biāo)管理責(zé)任制。同時(shí)，1991年12月，中央治安綜合治理委員會(huì)還頒布了《關(guān)于社會(huì)治安綜合治理工作實(shí)行“屬地管理”原則的規(guī)定》。對(duì)此，有些高校除了要與教育主管部門(mén)簽訂責(zé)任書(shū)外，還需與轄區(qū)街道辦簽訂相關(guān)責(zé)任書(shū)。

3.建設(shè)“平安校園”、“和諧校園”是當(dāng)前高校治安綜合治理的主要內(nèi)容。從社會(huì)治安綜合治理的發(fā)展歷史來(lái)看，主要分為四個(gè)階段：第一階段，全國(guó)范圍內(nèi)集中“嚴(yán)打”階段。這個(gè)階段，高校也積極參與相關(guān)嚴(yán)打活動(dòng)，大力整治校園治安秩序。第二階段，為社會(huì)治安綜合治理工作的重點(diǎn)整治和專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)階段。這一階段，黨中央及時(shí)調(diào)整“嚴(yán)打”戰(zhàn)略，在繼續(xù)實(shí)施高壓態(tài)勢(shì)的同時(shí)，對(duì)局部治安問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)整治和專(zhuān)項(xiàng)打擊。第三階段，落實(shí)打防并舉、標(biāo)本兼治階段。這一階段，針時(shí)大、中、小學(xué)學(xué)生的法制教育和校園周邊環(huán)境日益惡化的問(wèn)題，中央綜治委會(huì)同國(guó)家教委、司法部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)在校學(xué)生法制教育的意見(jiàn)》。中央綜治委多次部署對(duì)校園周邊環(huán)境的整治斗爭(zhēng)，清理了一批不利于青少年健康成長(zhǎng)的歌舞廳、游藝廳等。第四階段，大力加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作階段。為鞏固近幾年來(lái)綜合治理的成果，中央決定把社會(huì)治安綜合治理的各項(xiàng)措施落實(shí)到城鄉(xiāng)基層單位，必須狠抓綜合治理的基層基礎(chǔ)建設(shè)。對(duì)此，不少地方在上世紀(jì)90年代初就逐漸開(kāi)展創(chuàng)建安全文明小區(qū)、治安模范鄉(xiāng)村（鎮(zhèn)）等基層安全創(chuàng)建活動(dòng)。而在高校，則重點(diǎn)開(kāi)展“平安校園”創(chuàng)建活動(dòng)。

（二）高校治安綜合治理存在的問(wèn)題

1.高校資源開(kāi)放性、流動(dòng)性、重要性增強(qiáng)促使校園不穩(wěn)定因素增多。一直以來(lái)，高校因其“象牙塔”的身份與社會(huì)相對(duì)隔離，同時(shí)作為單位的功能也相對(duì)齊全，治安問(wèn)題也相對(duì)一般。但近年來(lái)，隨著我國(guó)高等教育事業(yè)的高速發(fā)展、高校社會(huì)服務(wù)職能的深化及辦學(xué)主體的多元化，高校治安問(wèn)題的內(nèi)涵及外延都發(fā)生了變化，高校逐步從社會(huì)的邊緣走向社會(huì)的中心，安全問(wèn)題日趨復(fù)雜。

2.高校內(nèi)部保衛(wèi)組織職能的弱化。社會(huì)治安綜合治理的一般理論認(rèn)為，社會(huì)治安綜合治理包括“打擊、防范、教育、管理、建設(shè)、改造”等內(nèi)容，而打擊犯罪是社會(huì)治安綜合治理的首要環(huán)節(jié)。公安機(jī)關(guān)是社會(huì)治安工作的主管部門(mén)。同樣地，作為擔(dān)負(fù)高校社會(huì)職能的保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，應(yīng)為高校治安綜合治理的骨干力量。但事實(shí)上，隨著高校保衛(wèi)工作體制的改革，高校內(nèi)保組織的轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了弱化甚至邊緣化的局面。

3.師生參與校園治安綜合治理的積極性不高。高校治安工作的理想狀態(tài)應(yīng)是全體師生員工都積極參與，形成群防群治的局面。然而在事實(shí)上，師生員工不僅欠缺參與的熱情和動(dòng)因，而且欠缺參與的渠道和機(jī)制。高校治安綜合治理開(kāi)展工作的方式單一，且都以行政手段并動(dòng)員方式進(jìn)行，滿(mǎn)足不了師生自行開(kāi)展治安防范個(gè)性化、多元化的需求。如2005年廣州某學(xué)院學(xué)生成立反搶隊(duì)，雖然學(xué)生有參與的熱情與動(dòng)因，也受到公眾的好評(píng)，但因?yàn)闆](méi)有整體氣候及正確引導(dǎo)，只能是曇花一現(xiàn)。究其原因，有學(xué)者認(rèn)為，“這個(gè)群體有點(diǎn)像民間團(tuán)體或社團(tuán)的雛形，比較松散，但有個(gè)優(yōu)點(diǎn)，各成員具有維護(hù)社會(huì)治安的積極性，必須值得肯定。但因?yàn)樵撊后w在治安管理這方面，缺乏經(jīng)驗(yàn)、理論知識(shí)，往往事倍功半，甚至‘半也達(dá)不到，還會(huì)無(wú)功而返。何況，這類(lèi)群體還沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，如果強(qiáng)行執(zhí)法，容易侵犯其他人的權(quán)益，嚴(yán)重一點(diǎn)，可能導(dǎo)致一系列社會(huì)問(wèn)題，比如形成‘幫派等。政府不能忽視引導(dǎo)”。

4.高校治安綜合治理管理責(zé)任制難以落實(shí)。社會(huì)治安綜合治理工作的基本要求是：第一，各級(jí)黨委和政府都要把綜合治理擺上重要議事日程。第二，將各項(xiàng)綜合治理工作納入法制軌道。第三，各部門(mén)、各單位齊抓共管，形成“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的局面。第四，把社會(huì)治安綜合治理的各項(xiàng)措施落實(shí)到城鄉(xiāng)基層單位。對(duì)此，中央綜治委頒布了《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制的規(guī)定（試行）》和《關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的若干規(guī)定》，以推進(jìn)此項(xiàng)工作的落實(shí)，但問(wèn)題依然。有的對(duì)社會(huì)治安綜合治理實(shí)行‘屬地管理、‘誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)等原則執(zhí)行不認(rèn)真。有的地方甚至削弱綜治機(jī)構(gòu)，抽回群防人”。在高校方面，也存在類(lèi)似問(wèn)題。如中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)等部門(mén)關(guān)于深化學(xué)校治安綜合治理工作意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)：“一、要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持‘屬地管理原則，切實(shí)維護(hù)好學(xué)校及其周邊地區(qū)治安秩序；二學(xué)校要建立健全并認(rèn)真落實(shí)治安綜合治理責(zé)任制?！庇纱丝梢?jiàn)，雖有責(zé)任制，但很難落實(shí)。究其原因：一是多頭管理；二是現(xiàn)代大學(xué)制度與綜合治理體制存在分歧。但社會(huì)治安綜合治理責(zé)任制要求層層落實(shí)責(zé)任，要求行政體系的順暢，要求政令一步到位。

（三）高校治安綜合治理問(wèn)題的實(shí)質(zhì)與特征

1.傳統(tǒng)高校治安綜合治理的實(shí)質(zhì)與特征。一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩仍然較重。二是仍然是以行政手段為行動(dòng)保證。目前，高校治安綜合治理主要通過(guò)學(xué)校黨委的權(quán)威來(lái)協(xié)調(diào)，調(diào)度各種治安工作資源。三是仍然是以單位身份制為運(yùn)轉(zhuǎn)前提。身份制（如戶(hù)籍制度、單位制度等）是傳統(tǒng)社會(huì)治安綜合治理體制有效運(yùn)作的一個(gè)重要基礎(chǔ)，是能夠有效發(fā)動(dòng)和依靠普通公眾參與社會(huì)治安綜合治理的重要前提條件。

2.當(dāng)前高校管理體制的特征。一是高等辦學(xué)模式朝著適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方向發(fā)展。二是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的多元化與復(fù)雜化。三是高校的單位特性逐漸淡漠。

由此可以看出，在治安解決機(jī)制上，因高校管理體制的改變，傳統(tǒng)的綜合治理機(jī)制也出現(xiàn)了不適應(yīng)的狀況，必須進(jìn)行改革和轉(zhuǎn)型。

三、高校治安綜合治理的創(chuàng)新思考與優(yōu)化建議

（一）高校治安綜合治理理念的創(chuàng)新與優(yōu)化

1.從服務(wù)政府到服務(wù)民眾。從高校治安綜合治理觀(guān)的哲學(xué)層面來(lái)說(shuō)，其核心觀(guān)念在強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)工程的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)群眾參與的重要性，強(qiáng)調(diào)群防群治。但從實(shí)踐來(lái)看，高校治安問(wèn)題并沒(méi)有根本解決，師生參與程度不高。美國(guó)社區(qū)警務(wù)在強(qiáng)調(diào)師生參與的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)安全機(jī)構(gòu)的主動(dòng)服務(wù)，尤其服務(wù)于師生的個(gè)人?？梢?jiàn)，我們應(yīng)以服務(wù)每一個(gè)高校成員的安全需求為目標(biāo)。

2.從規(guī)模經(jīng)營(yíng)到精細(xì)化管理。實(shí)踐來(lái)看，高校治安綜合治理工作強(qiáng)調(diào)的是系統(tǒng)工程，教育主管部門(mén)、轄區(qū)地方政府都希望通過(guò)構(gòu)建龐大的工作體系和煩瑣的工作程序，達(dá)到大一統(tǒng)的工作目的。從觀(guān)念上來(lái)說(shuō)，其理論根源是認(rèn)為規(guī)模經(jīng)營(yíng)能出績(jī)效。這就需要掌握全面客觀(guān)的信息、需要建立專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)與社區(qū)的伙伴關(guān)系，需要更多的直接的服務(wù)。否則，單純的打擊與偵察、單純的僵化模式、過(guò)多的間接服務(wù)，都很容易成為規(guī)模與信息的囚徒，不能滿(mǎn)足社會(huì)治安的多樣化與專(zhuān)業(yè)化的需求。

3.從“綜合”到“治理”。從我國(guó)高校治安保衛(wèi)工作的歷史及近期改革的實(shí)踐來(lái)看，我們一直在找尋一種可以“壟斷”整個(gè)高校治安解決機(jī)制的模范方式，尋找一個(gè)既具有執(zhí)法權(quán)，又兼?zhèn)渖鐣?huì)服務(wù)等綜合功能的高校內(nèi)部公安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)。總之都是在“綜合”上做文章。因此，我們看到治安綜合治理總以“嚴(yán)打”斗爭(zhēng)、專(zhuān)項(xiàng)整治運(yùn)動(dòng)的姿態(tài)示人。這種“大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)”的革命模式無(wú)疑對(duì)“非常態(tài)”的治安問(wèn)題有著霎時(shí)滅火的功效，但對(duì)“常態(tài)”的治安問(wèn)題卻作用甚微。社區(qū)警務(wù)理論是西方警務(wù)革命的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，他們是在經(jīng)歷“科技強(qiáng)警”、“著重打擊”等方法后得出的解決治安問(wèn)題的有效途徑。對(duì)我們而言，其成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其強(qiáng)調(diào)的“與社區(qū)建立伙伴關(guān)系”、“重于解決問(wèn)題”和“平等互惠、和平治理”等理念對(duì)我們優(yōu)化現(xiàn)行治安綜合治理的體制有著積極的指導(dǎo)意義。

（二）高校治安綜合治理組織功能的優(yōu)化

1.優(yōu)化高校治安綜合治理委員會(huì)的功能。從本來(lái)的角度而言，大學(xué)治安綜合治理委員會(huì)應(yīng)是高校治安工作的最高決策機(jī)構(gòu)，而治安綜合治理辦公室則是協(xié)調(diào)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上，前者只能在學(xué)校規(guī)章制度的范圍內(nèi)做出相關(guān)校園治安綜合治理的決策，而綜治辦實(shí)際上已成為一個(gè)管“閑事”的部門(mén)。究其原因，高校治安治理工作是社會(huì)治安工作的一部分，學(xué)校的治安決策機(jī)構(gòu)并不能履行維護(hù)社會(huì)治安的相關(guān)職能。同時(shí)，在綜治辦與學(xué)校保衛(wèi)部門(mén)的功能界定上也存在模糊性。因此，首先，為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)治安綜合治理委員會(huì)的本屬功能，發(fā)揮其在校園治安治理工作的決策功能，必須擴(kuò)大學(xué)校治安綜合治理委員會(huì)的成員，讓社區(qū)警務(wù)室、駐校物業(yè)公司及師生代表、業(yè)主代表參與大學(xué)治安綜合治理委員會(huì)。其次，進(jìn)一步規(guī)范和明確學(xué)校治安綜合治理辦公室的職能，落實(shí)綜治辦的協(xié)調(diào)和執(zhí)行職能，增強(qiáng)其對(duì)校園治安綜合治理的宏觀(guān)調(diào)控能力。

2.優(yōu)化高校內(nèi)保組織的功能。在高校治安綜合治理的責(zé)任體系中，高校內(nèi)保組織除了需要承擔(dān)校園內(nèi)部的治安管理責(zé)任外，還承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)治安的部分職能，這與權(quán)力與義務(wù)統(tǒng)一的原則相背離。目前，高校治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)改革還在嘗試中，其歸結(jié)點(diǎn)在于“執(zhí)法權(quán)”的歸屬。但無(wú)論如何，高校治安綜合治理工作必須要有具備執(zhí)法權(quán)的打擊力量的參與，必須要有執(zhí)法權(quán)的骨干力量的牽頭。在此前提下，立法機(jī)關(guān)或政府機(jī)關(guān)可通過(guò)多樣化的建制方式授予高校有關(guān)組織以不同的治安管理權(quán)力。

3.明確各種治理主體的職能。（1）理清高校各類(lèi)治安管理組織的關(guān)系。必須以社區(qū)治安防范與服務(wù)工作為中心，加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的實(shí)施，形成高校治安防范工作的合力。（2）建立大學(xué)章程，理清大學(xué)與政府、大學(xué)內(nèi)部各種治理主體在治安綜合治理工作上的關(guān)系。通過(guò)建立大學(xué)章程，明確二級(jí)院系參與治安綜合治理的職責(zé)與權(quán)力，明確學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，明確師生參與治安綜合治理的權(quán)力與義務(wù)，在學(xué)校內(nèi)部真正建立群防群治的治理局面。這樣，就可以避免治安綜合治理工作者的業(yè)余化與兼職化。

（三）高校治安綜合治理方式的優(yōu)化

1.加強(qiáng)安全管理法制建設(shè)，確保依法治理。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，高校治安綜合治理組織關(guān)系需要調(diào)整，而其前提是各參與主體必須依法明確各自職權(quán)與責(zé)任，各治理主體建立明確的分工與協(xié)作關(guān)系。尤其在對(duì)待高校資源使用性質(zhì)的關(guān)鍵問(wèn)題上，在市場(chǎng)化改革過(guò)程，如何避免高校資源的流失，如何規(guī)范高校資源的使用，如何打擊對(duì)高校資源非法使用的行為，如何履行高校穩(wěn)定的社會(huì)責(zé)任，這都是高校社會(huì)服務(wù)職能能否深化、高校創(chuàng)新發(fā)展能否實(shí)現(xiàn)、高校能否適應(yīng)全球化競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵。

2.加強(qiáng)校園治理民主建設(shè)，確保公眾參與。在社會(huì)治安綜合治理及社區(qū)警務(wù)的比較中，兩者都提及公眾參與的問(wèn)題。但相對(duì)而言，社會(huì)治安綜合治理更多的是發(fā)動(dòng)群眾參與的機(jī)制。而社區(qū)警務(wù)則希望公眾對(duì)于官方如何管理自己有發(fā)言權(quán)，是讓公眾參與警務(wù)工作。這需要建立相關(guān)的渠道與機(jī)制。因此，可借鑒社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的運(yùn)作方式，在高校內(nèi)成立機(jī)構(gòu)咨詢(xún)委員會(huì)，讓師生員工通過(guò)這一組織定期與內(nèi)保組織及相關(guān)決策者進(jìn)行會(huì)談，就治安部門(mén)的整體政策、工作重點(diǎn)、難點(diǎn)等提供意見(jiàn)和建議。同時(shí)，治安綜合治理委員會(huì)還可以通過(guò)社區(qū)調(diào)查的方式，獲取師生員工對(duì)相關(guān)決策的意見(jiàn)。再次，治安管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)對(duì)社區(qū)成員的意見(jiàn)進(jìn)行持續(xù)的跟進(jìn)和反饋，不僅承認(rèn)公眾在社區(qū)警務(wù)中的重要作用，也會(huì)使他們更加投入到社區(qū)警務(wù)工作中。

3.加強(qiáng)安全管理隊(duì)伍建設(shè)，確保專(zhuān)業(yè)管理。美國(guó)校園警察制度對(duì)校園警察有嚴(yán)格的考核制度、培訓(xùn)制度、準(zhǔn)入制度，同時(shí)還有專(zhuān)業(yè)的技防措施，較大的經(jīng)費(fèi)投入，這都是專(zhuān)業(yè)化建設(shè)的需要。然而，在高校治安保衛(wèi)工作的歷史中，工作及隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)都是薄弱環(huán)節(jié)，這也在一定程度上影響高校治安綜合治理的實(shí)施。高校要實(shí)現(xiàn)治安綜合治理的目標(biāo)，除了要進(jìn)一步強(qiáng)化安全管理力度外，還要構(gòu)建嚴(yán)格、科學(xué)、規(guī)范的安全防范隊(duì)伍，切實(shí)提升安全管理與服務(wù)的專(zhuān)業(yè)水平。