我國城管行政執(zhí)法工作的法制化出路

摘 要：城市管理規(guī)范化和城管執(zhí)法法制化聯(lián)系緊密卻又矛盾重重。一個又一個的案例表明，在目前我國城管執(zhí)法活動中，確實存在著很大的問題。城市管理工作固然有很多的難點，但我們在城管執(zhí)法過程中不能仍然采用粗糙甚至暴力的執(zhí)法方式，而是應(yīng)該根據(jù)不同的問題特征及難點特征，找出平穩(wěn)解決問題的方法，將這些方法歸納總結(jié)，從而為我國城管行政執(zhí)法工作尋找誠信的、民主的、公開的、尊重人權(quán)的法制化出路。

關(guān)鍵詞：城管；行政執(zhí)法；法制化

近年來，城管執(zhí)法過程中反復(fù)出現(xiàn)了一系列的問題，使得我們需要去思考如何從行政法角度真正解決城市行政管理的問題，如何使得城管與商販之間不斷上演的悲劇能夠停歇。從城管執(zhí)法過程中存在的問題以及現(xiàn)在的法律規(guī)定中去找尋解決城市行政管理的法制化出路是我們可以探尋的一個途徑。

一、我國城市行政管理概況

（一）城管部門的建立

90年代初期，我國城市化進(jìn)程迅速，“城鄉(xiāng)結(jié)合部”成為城市管理的敏感地帶，城市管理的相關(guān)法律法規(guī)并不能完全顧及這諸多問題，例如：執(zhí)法主體不明確，行政職責(zé)交叉，重復(fù)處罰現(xiàn)象屢見等問題。為了解決這些問題，我國在1996年制定的《行政處罰法》第16條中規(guī)定，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。1997年，國務(wù)院批準(zhǔn)在一些城市開展相對集中處罰權(quán)試點。2002年，國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對集中處罰權(quán)工作。目前在我國廣泛出現(xiàn)的城市管理部門也就由此產(chǎn)生。

但是本是為更高效地解決城市環(huán)境等各種問題的城管部門，卻因為缺乏法律規(guī)制，機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷等諸多問題而為社會大眾所詬病，特別是近年來，大量城管暴力執(zhí)法事件的發(fā)生使得民眾對“城管”產(chǎn)生了諸多誤解，對“城管”一詞的戲謔在網(wǎng)絡(luò)媒體等新聞媒介中也隨處可見。為了解決這一問題，我國也出臺了相關(guān)的法規(guī)進(jìn)行了一定的規(guī)制，各個地方的城管隊伍也都進(jìn)行了一定的整治，執(zhí)法水平較以往有了一定的提高。特別是隨著2012年開始執(zhí)行的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的出臺，城管執(zhí)法較以往有了更有力的依據(jù)。

（二）《行政強(qiáng)制法》出臺后的城市行政管理

《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》于2012年1月1日起開始執(zhí)行，這部法律的出臺被很多人看作是對城管執(zhí)法權(quán)限及程序的一個有力的限制，對暴力執(zhí)法的遏制起到了一定積極作用。不管是從程序上還是從實體上，《行政強(qiáng)制法》都做了比較明確的規(guī)定。這也就在實際上賦予了城管部門實施行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，但同時又通過其他法條對城管部門的執(zhí)法行為從程序及實體方面進(jìn)行了較為嚴(yán)格的規(guī)制，以更好地達(dá)到實現(xiàn)行政強(qiáng)制的目標(biāo)。

下面就《行政強(qiáng)制法》對我國城市行政管理的影響做具體分析：

首先，《行政強(qiáng)制法》第17條第1款規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托?！?這樣，城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)受托行使行政處罰權(quán)的事業(yè)單位，就無權(quán)實施行政強(qiáng)制措施。同時，第17條第3款規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施?！边@也解決了目前城管執(zhí)法人員中魚龍混雜而導(dǎo)致的執(zhí)法過程中權(quán)責(zé)混亂的問題，只有具備資格的行政執(zhí)法人員才可實施，而一些臨時職工或者事業(yè)編制人員則沒有權(quán)力實施執(zhí)法行為。

其次，城管機(jī)關(guān)不再單單以規(guī)章、政府文件等為依據(jù)來實施行政強(qiáng)制措施。根據(jù)我國法律明文規(guī)定，城管機(jī)關(guān)只能依照法律、法規(guī)的規(guī)定實施行政強(qiáng)制措施，而法律法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。

再次，明確規(guī)定了實施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守的程序，這也就解決了目前城管執(zhí)法過程中容易忽略甚至從未實行過的一些例如告知程序、制作現(xiàn)場筆錄等細(xì)節(jié)性的程序問題，從而是城管執(zhí)法更加具有程序性從而杜絕暴力執(zhí)法的可能性。

最后，該法中的一些明確的細(xì)節(jié)性的規(guī)定，使得城管在執(zhí)法過程中所要受到的約束更多，執(zhí)法程序也更為嚴(yán)格。如：書面催告；以《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定送達(dá)；聽取當(dāng)事人陳述和申辯意見；記錄并復(fù)核當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)；不得在夜間或法定節(jié)假日實施行政強(qiáng)制執(zhí)行；不得對居民生活采取停水、停電、停天然氣等非常手段迫使當(dāng)事人履行相關(guān)行政決定。

二、城市行政管理中存在的問題

雖然《行政強(qiáng)制法》的出臺在一定程度上解決了我國城管執(zhí)法過程中出現(xiàn)的一些問題，但是有關(guān)城市行政管理的法規(guī)仍然過粗，執(zhí)法方式粗放，城管隊伍構(gòu)造、權(quán)利機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題仍然沒有解決，而這些正是造成我國目前頻頻發(fā)生城管執(zhí)法問題的根源所在，需要我們?nèi)ゼ?xì)致的分析。

（一）城管執(zhí)法缺乏具體法律規(guī)制

無法律即無行政，人們對城管問題產(chǎn)生質(zhì)疑的原因之一正是城管隊伍的建立乃至職權(quán)、地位等都沒有一個明確詳細(xì)的法律予以說明，《中華人民共和國行政處罰法》對綜合行政執(zhí)法的行政職權(quán)只做了概括性規(guī)定，而在執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等具體內(nèi)容方面都沒有規(guī)定。而《行政強(qiáng)制法》則只是明確了城管部門具有采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，解決了人們對城管執(zhí)法過程中的行政強(qiáng)制權(quán)的質(zhì)疑，但有關(guān)城管部門具體的權(quán)責(zé)劃分以及執(zhí)法手段卻沒有相關(guān)規(guī)定。

這些立法上的缺失導(dǎo)致綜合執(zhí)法工作出現(xiàn)了執(zhí)法缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性、法律適用沖突嚴(yán)重、執(zhí)法手段遭到限制等一系列問題。

（二）城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置存在問題

城管執(zhí)法部門一直是我國行政機(jī)構(gòu)中的一個尷尬的部門，如何定位這一部門成為了許多城市需要解決的問題。

權(quán)力一經(jīng)產(chǎn)生就容易被濫用，一直到遇有界限的地方才休止。任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)受到一定的約束，作為集中行使行政處罰權(quán)的城管部門更應(yīng)當(dāng)有限制的行使權(quán)力，然而城管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置卻存在問題，一般政府部門應(yīng)當(dāng)受到同級人民政府以及上級政府部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，城管部門則沒有上級對口部門的約束，只對同級政府負(fù)責(zé)。這種設(shè)置造成了權(quán)力約束機(jī)制的缺陷，進(jìn)而導(dǎo)致城管長期暴力執(zhí)法的事態(tài)得不到有效遏制。以權(quán)力約束城管權(quán)力的有效機(jī)制遠(yuǎn)未建立。來自縱向的權(quán)利約束缺失，而來自橫向的權(quán)利約束即同級政府的管理無效，使得城管的權(quán)力處于一種無法約束的地步，特別是一些地方政府得益于城管暴力執(zhí)法手段之下的“城市環(huán)境效益”，對于城管的執(zhí)法手段以及權(quán)力行使就會更加放縱，以謀取建立更好的“政績工程”。

（三）暴力執(zhí)法方式遭詬病

城管在執(zhí)法過程中最使民眾不滿的是其暴力的執(zhí)法方式，社會上對城管的一些戲謔之語，例如“給我三千城管，我能收復(fù)臺灣”之類的話語都是人們對城管在執(zhí)法過程中的一些暴力手段的批判。城管在維護(hù)城市環(huán)境和良好秩序的過程中往往要對一些違反市容秩序的小商販進(jìn)行處罰，在這個過程中許多執(zhí)法人員并不是以耐心的態(tài)度對小商販進(jìn)行規(guī)勸，而是通過類似打砸搶的手段，這種方式嚴(yán)重?fù)p害了商販的利益，許多商販一家人的生計都要靠這個小攤鋪，被砸毀之后毀的不僅是一個小攤，更是一家人生存下去的希望。同時，這種嚴(yán)重?fù)p害他人人身和財產(chǎn)安全的執(zhí)法行為也是違反行政法的基本原則的，是違法違規(guī)的行為。治理城管執(zhí)法問題，歸根結(jié)底還是治理其執(zhí)法方式的問題。

而這種暴力的執(zhí)法方式是城管部門各種問題匯集之后產(chǎn)生的主要矛盾。前文提到的城管執(zhí)法缺乏法律規(guī)制使得城管部門無法可依，也就沒有了法律約束；而機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致的上級管束的缺乏導(dǎo)致城管部門的權(quán)力難以受到監(jiān)督和管理。除此之外，人員選拔任用上的問題，導(dǎo)致城管部門中的人員魚龍混雜，素質(zhì)不高，而城管部門與其他部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制也使得城管部門在面臨一些專業(yè)性較高的問題時無法真正做出合理有效的處理方式，從而將所有矛盾都集中在了城管部門。因此，解決了城管部門自身法律規(guī)制以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等一系列問題之后就自然能夠有效地遏制暴力執(zhí)法問題。

三、城管執(zhí)法工作問題的解決

（一）促進(jìn)城管工作的法制化

面對現(xiàn)在城管執(zhí)法工作中缺失法律依據(jù)的情況，我國應(yīng)當(dāng)盡快針對綜合執(zhí)法的主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等內(nèi)容出臺相關(guān)專業(yè)化的法規(guī)。但在短時間內(nèi)制定全國統(tǒng)一的城市管理綜合行政法規(guī)并不現(xiàn)實，因此，目前的當(dāng)務(wù)之急是將現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行整理綜合。其實一些地方政府對于城市行政管理已經(jīng)制定了相應(yīng)的地方政府規(guī)章，但是由于法律位階較低，許多規(guī)章存在著違反上位法，以及和同級的規(guī)章制度產(chǎn)生矛盾的地方，更加劇了城市行政管理在法律適用上的困難。因此，在出臺全國性統(tǒng)一法律仍然需要較長時間的情況下，我國各個地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己地區(qū)的實際情況，對相關(guān)法律進(jìn)行整理匯總，清理矛盾的法條，使得城管行政執(zhí)法工作真正做到有法可依。

（二）完善機(jī)構(gòu)設(shè)置

針對目前城管機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題，我國應(yīng)當(dāng)對其機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行積極的改革，由雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。既使各級綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)相對垂直， 又不影響執(zhí)法工作中與區(qū)級政府的協(xié)調(diào)配合。這是形成強(qiáng)大的執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)保證。筆者認(rèn)為，這種垂直領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)與公安機(jī)關(guān)的管理體制相類似，原因有二：行政效率要求上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；同時，城市綜合執(zhí)法具有高度的危險性和強(qiáng)制性， 性質(zhì)類似于公安機(jī)關(guān)，隊伍必須有比較嚴(yán)明的紀(jì)律和嚴(yán)格的管理。

只有用這種垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，才能更好地對城管行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和管理，而與地方政府保持一定的距離，也會使得地方政府在對城市管理的過程中減小對城管部門的一些不利影響，而避免了政府的一些決策使得所有的城市管理矛盾都集中到了城管部門。同時，更能督促其他對城市管理負(fù)有職責(zé)的機(jī)構(gòu)能夠切實履行自己的職責(zé)，而不能寄希望與將所有難以開展的城市管理工作都推給城管部門。因此，完善城管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置是解決城市管理矛盾的一個重要手段。

（三）建立人性化的行政管理模式

制度的建立和機(jī)構(gòu)的完善可以使得城管部門能夠更好地行使有限制的權(quán)力。但是如何利用好法律賦予的權(quán)力仍然是需要解決的問題。

首先，選擇從業(yè)人員上要側(cè)重于政法隊伍。在城管執(zhí)法部門成立之初， 執(zhí)法人員從相關(guān)職能部門的公務(wù)員中選擇錄用。在以后的招錄過程中可以考慮主要從政法院校畢業(yè)的學(xué)生中錄取。這一批人法律知識豐富、年輕、積極性高， 對于城管執(zhí)法效率的提高以及依法行政有著重要的作用。如果條件成熟， 推動政法院校設(shè)立城管綜合執(zhí)法的專業(yè)或方向， 這對于建設(shè)一支職業(yè)化、專業(yè)化、法治化的隊伍無疑有著重要的作用。

其次，可以采取柔性的執(zhí)法方式。所謂柔性執(zhí)法不同于現(xiàn)存的暴力性的執(zhí)法方式，更重要的是采取多樣化的更加合理溝通性的手段來進(jìn)行執(zhí)法，把行政指導(dǎo)、行政合同、社區(qū)建設(shè)變?yōu)橐环N重要的執(zhí)法方式。需要注意的是， 柔性執(zhí)法不僅僅意味著執(zhí)法主體的文明和人性化， 也使相對人積極參與到城市管理中來。這里尤其要強(qiáng)調(diào)街道和社區(qū)在城市管理綜合執(zhí)法中的作用。要強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)和管理， 增強(qiáng)街道、居委會的功能和責(zé)任， 完善城市基層管理制度， 以充分發(fā)揮各級組織的積極性， 共同搞好城市的建設(shè)和管理。

最后，要找出問題的真正根源，對城市進(jìn)行合理的規(guī)劃。許多小商販在街邊擺攤也是生活所迫，因此，想要真正解決這個問題就要從城市流動人口的生計角度出發(fā)，切實做好社會保障工作，為商販提供手續(xù)更加簡便、費用更加便宜的規(guī)劃區(qū)域來使得他們能擺放攤位。只有找出真正的根源才能追本溯源，徹底解決城市環(huán)境與市民生計這兩個矛盾。這些都是我們在立法過程中需要考慮并且積極解決的問題。

四、總結(jié)

如何解決好城管行政執(zhí)法的問題是政府目前需要切實面對的問題，太多類似的案件在不斷的重復(fù)上演已經(jīng)說明了體制和制度存在著嚴(yán)重的問題，只有正視問題重視問題，才能夠真正的解決問題。找到城市市容城市秩序與城市流動人口生存之間的平衡點，才能更好地解決現(xiàn)實矛盾，在為我們的城市提供更加美好的環(huán)境的同時也給每一個市民更好的生存的機(jī)會。這正是一個服務(wù)型政府必須做到的事情。

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作者簡介：

劉森，男，1984年11月，單位：周口師范學(xué)院政法學(xué)院，學(xué)歷：研究生，研究方向：民商法學(xué)。