論行政處罰中裁量權(quán)的控制問(wèn)題

黃宏偉

摘 要：為有效貫徹相關(guān)行政處罰的實(shí)施和正確執(zhí)行，相關(guān)法律規(guī)定、條文應(yīng)當(dāng)就其規(guī)制的主體、客體、事實(shí)內(nèi)容等概念規(guī)定作出明確、細(xì)化的界定和釋義。但是，就現(xiàn)實(shí)而論，從立法層面很大程度上卻為裁量權(quán)開(kāi)辟了一條“自由大道”，為權(quán)利濫用留下了漏洞，類(lèi)如處罰彈性過(guò)度量化等，都在為司法腐敗、執(zhí)法不公等惡劣行跡的出現(xiàn)提供脫身之法；同時(shí)也為“利益至上”、“人情關(guān)系”等社會(huì)惡習(xí)提供了蔓延的溫床。行政權(quán)濫用，即是行政主體對(duì)職務(wù)權(quán)利的濫用，是當(dāng)今法制建設(shè)亟需解決的問(wèn)題。鑒于此，本文將圍繞行政處罰裁量權(quán)的基本執(zhí)行原則、造成行政裁量權(quán)濫用的因素及其具體情形展開(kāi)論述，并就此提出相關(guān)規(guī)制建議，以期豐富相關(guān)方面的研究，促進(jìn)我國(guó)規(guī)范化、法制化社會(huì)主義發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：司法務(wù)實(shí)；法律規(guī)制；行政執(zhí)法；自由裁量權(quán)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，但與之相關(guān)的法律制度卻未能得到同步完善，由此引發(fā)各種社會(huì)與法律問(wèn)題此起彼伏。譬如，行政機(jī)關(guān)在對(duì)某一事件作出處罰的時(shí)候，相關(guān)這個(gè)案件的每一個(gè)環(huán)節(jié)、執(zhí)行的時(shí)間和方式以及執(zhí)行的先后排序等，但因?yàn)榕c之相關(guān)的法律缺位，又或是法律條文的模棱兩可，即意味在這一環(huán)節(jié)上的權(quán)利行使存在很大的任意性，故而也極易造成裁量權(quán)被不規(guī)范的使用，甚至是濫用，從而嚴(yán)重影響了涉案人員的合法權(quán)益。因此，對(duì)行政處罰裁量權(quán)的規(guī)制辦法展開(kāi)探討與研究，極具現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政處罰裁量權(quán)的基本執(zhí)行原則

（一）目的適當(dāng)性原則

就這一原則而論，筆者認(rèn)為，在行使行政裁量權(quán)的過(guò)程中，不管行使主體的動(dòng)機(jī)是源于哪一種原因，首先必須符合“授權(quán)法”的立法精神，且與立法目的相契合。法學(xué)界不少學(xué)者都提出了“行使行政裁量權(quán)應(yīng)是出于善意、誠(chéng)實(shí)且合乎法律目的的，否之不能視作其權(quán)利行使的合法?！?，而這一學(xué)說(shuō)也得到了廣泛地認(rèn)同。即判定行政主體在行使行政裁量權(quán)時(shí)是否合法，取決于當(dāng)時(shí)行使權(quán)利的目的為何，同時(shí)還提倡權(quán)利的行為應(yīng)本著“為民眾服務(wù)”的公益理念。但現(xiàn)實(shí)中，仍然存在大量違反法律規(guī)定的越權(quán)行為、濫權(quán)行為，即便行為人沒(méi)有故意、放縱或惡意的不良動(dòng)機(jī)，但其對(duì)行政權(quán)的自由行使同樣可能造成違反法律的后果。

（二）正當(dāng)合理性原則

在行政法范疇的正當(dāng)合理原則，可以說(shuō)是對(duì)行政裁量權(quán)能否實(shí)現(xiàn)的根基，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有正當(dāng)?shù)睦碛?、合法的依?jù)，那么這種權(quán)利的行使自然也就于法無(wú)據(jù)、于法有悖了。針對(duì)這一項(xiàng)原則，筆者認(rèn)為應(yīng)借以法理學(xué)的視角來(lái)看待“正當(dāng)合理”。也就是說(shuō)，應(yīng)將正當(dāng)合理原則視作法治精神的主導(dǎo)指向之一。將這項(xiàng)原則在行政法領(lǐng)域內(nèi)轉(zhuǎn)化，可分作三大分支：平等適用原則、權(quán)利保護(hù)原則和比例原則。一言蔽之，上述三項(xiàng)就形同最穩(wěn)固的幾何形——三角形，當(dāng)三者首尾相接時(shí)，便是最堅(jiān)實(shí)的存在；一旦脫離某一部分，以往的固定便不復(fù)存在。由此可見(jiàn)，正當(dāng)合理原則作為符合法治精神的基本觀念、符合公正、公平、正義要求與社會(huì)經(jīng)驗(yàn)法則，同時(shí)也是一個(gè)多層次、多元化的概念，是一種道德準(zhǔn)則、文化習(xí)俗、自然規(guī)律。

二、造成行政裁量權(quán)濫用的主要因素

權(quán)利濫用的成因諸多，但并非依靠哪一面單方力量就能夠促成濫用行為的出現(xiàn)。針對(duì)這一現(xiàn)象，可以嘗試從權(quán)利的濫用起源入手分析，即是“誰(shuí)”最初給了行政裁量權(quán)能夠?yàn)E用的機(jī)會(huì)。究其本因所在，筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)為行政裁量權(quán)的濫用開(kāi)了“綠燈”：

其一，是行政法規(guī)對(duì)量刑的認(rèn)定界限模糊。比如，對(duì)于法規(guī)中“較大”、“以上”、“以下”等都沒(méi)有具體公式或規(guī)定指出何種情形對(duì)應(yīng)數(shù)量應(yīng)適用哪一種處罰、該罰多少等。從而這種“彈性空間”的存在，便給了行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)“依法行使”的名義，雖然其可以填補(bǔ)執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法進(jìn)行違法行為的查處與處罰過(guò)程中因?yàn)椴糠至⒎ǖ牟煌晟扑鶐?lái)的法律空白，但就目前現(xiàn)狀而言，這種“奉旨”查案、服務(wù)于民的立法初衷頻繁的遭遇到曲解，甚至是惡意的濫用，以致于對(duì)這項(xiàng)權(quán)利的認(rèn)知與行使在分屬不同部門(mén)的執(zhí)法工作人員或是不同區(qū)域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，都有著較大程度上的差異性。

其二，是行政法規(guī)對(duì)處罰標(biāo)準(zhǔn)的解釋含糊。比如，對(duì)于所謂“減輕處罰”的解釋，多數(shù)都只有這四個(gè)字的出現(xiàn)，之后再無(wú)其他的更進(jìn)一步地指引，那么不由得引發(fā)更多的疑問(wèn)，到底該怎么樣“從輕發(fā)落”？認(rèn)定可以“從輕發(fā)落”后又該作出怎么樣的處罰？等等。究竟怎樣來(lái)減輕，減輕多少又沒(méi)有了下文，只能依靠行政機(jī)關(guān)自行推斷認(rèn)定

其三，是對(duì)事實(shí)情節(jié)的認(rèn)定混亂。當(dāng)前很多行政法規(guī)、政策制度中都含有大量類(lèi)如“情節(jié)較輕”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)惡劣”等模糊性字眼，但是，與本文上述所提出的質(zhì)疑又出現(xiàn)了，即到底是出現(xiàn)了怎樣的行為、情節(jié)便可以認(rèn)定為屬于“情節(jié)較輕”，又是怎樣的一種違法事實(shí)可認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”，法律對(duì)此“點(diǎn)到即止”，沒(méi)有向人們例舉相應(yīng)的范本，從而使得就這一情形的量性標(biāo)準(zhǔn)一直缺乏權(quán)威的、詳盡的、可指引的具體量性標(biāo)準(zhǔn)，為權(quán)力濫用埋下了更多隱患與突破口。

三、規(guī)制行政處罰中裁量權(quán)濫用的法律構(gòu)想

行政處罰自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用和有效控制，對(duì)于提高行政執(zhí)法水平、維護(hù)社會(huì)公共秩序以及保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益都有重要意義。因此，下文將對(duì)其如何規(guī)制提出如下建議：

（一）透明執(zhí)法，明確違法情節(jié)“量化”標(biāo)準(zhǔn)

基于上述已說(shuō)明了行政裁量權(quán)的濫用，很大程度上可歸咎法律設(shè)置的概念模糊、界定不清、指引不盡等問(wèn)題所引發(fā)。由此，要從本質(zhì)上撲滅濫用現(xiàn)象的“苗頭”，首要將執(zhí)法過(guò)程透明化。回看當(dāng)前立法，已經(jīng)清晰的規(guī)定了“情節(jié)較輕”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴(yán)重”及“情節(jié)惡劣”四種不同程度的違法事實(shí)分別該對(duì)應(yīng)哪一種處罰，按照邏輯學(xué)的推斷，既然知道什么是“較輕”、“較重”、“嚴(yán)重”及“嚴(yán)重”，也就是說(shuō)已經(jīng)對(duì)情節(jié)“量”的程度與標(biāo)準(zhǔn)有了認(rèn)定，之所以還會(huì)出現(xiàn)權(quán)利遭受濫用，那就證明了規(guī)定還不夠細(xì)化，不能理所當(dāng)然的“對(duì)號(hào)入座”。由此，要解決這一問(wèn)題，就應(yīng)制定能夠讓執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員，乃至人民群眾都能一目了然、通俗易懂的“量化”標(biāo)準(zhǔn)，讓廣大群眾能夠直觀的看到一旦做出了哪一種行為，犯了什么事就要受到法律的制裁，從而在群眾乃至整個(gè)社會(huì)中，形成一種威懾力，約束著人們的行為舉止，保持社會(huì)良好的風(fēng)序良俗。與此同時(shí)，執(zhí)法的公開(kāi)透明，也是一種權(quán)利濫用的有效抑制劑，有助于人民群眾對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的全面監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)和諧安寧與公平公正。

（二）細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)處罰裁量基準(zhǔn)制度

直接地說(shuō)，與其漫無(wú)目的等著立法趨于完善，還不如在這個(gè)等待的過(guò)程中積極、合理地利用與完善現(xiàn)行制度，制定出符合當(dāng)前現(xiàn)狀與國(guó)情的具體處罰與裁量標(biāo)準(zhǔn)。比如，可以視各個(gè)地區(qū)的治安水平與經(jīng)濟(jì)情況來(lái)“因地制宜”的設(shè)定處罰幅度，制定出不同卻與相匹配的具體的處罰細(xì)則與量化標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是，在這一標(biāo)準(zhǔn)的審議過(guò)程中，必須要堅(jiān)持“過(guò)罰相當(dāng)原則”，瞻前之時(shí)也要顧后，系統(tǒng)地考量、評(píng)定疑似違法行為的性質(zhì)、危害程度、社會(huì)反響、當(dāng)事人的主觀意識(shí)，還要將當(dāng)事人事后有無(wú)自首或悔過(guò)情節(jié)一并納入考量范圍，有針對(duì)性的作出相應(yīng)合適、合理、合法的裁量基準(zhǔn)制度。

（三）完善程序，嚴(yán)控處罰裁量權(quán)的行使過(guò)程

雖然相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)于行為人作出的告知、聽(tīng)證權(quán)利有明確規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中，這類(lèi)權(quán)利基本形同虛設(shè)，要么根本不執(zhí)行，要么不按規(guī)定執(zhí)行，難以滿足立法初衷。就以“聽(tīng)證制度”為例，這是一種保護(hù)涉案當(dāng)事人應(yīng)享有的法律權(quán)利的制度，除此之外，其還具有監(jiān)督與管制自由裁量權(quán)的行使、減少社會(huì)行政糾紛事件發(fā)生等的職能作用，是具有預(yù)防性質(zhì)的應(yīng)急策略之一。但是，由于適用范圍、主體素質(zhì)、程序環(huán)節(jié)的原因，其實(shí)質(zhì)性作用難以有效發(fā)揮。對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以將行政處罰所適用的聽(tīng)證程序的范圍擴(kuò)大，將類(lèi)如行政拘留也納入聽(tīng)證范圍，從更廣泛地層面來(lái)有效控制處罰裁量權(quán)的行使。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，行政裁量權(quán)濫用不僅會(huì)侵犯公民的個(gè)人利益，還會(huì)侵犯社會(huì)公共利益。就實(shí)際性質(zhì)而言，侵犯社會(huì)公共利益和侵犯公民的個(gè)人利益是一致的，如果行政主體的行政裁量權(quán)濫用損害社會(huì)公共利益，就應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍中，以更好地讓政府部門(mén)為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)。與此同時(shí)，將抽象行政裁量權(quán)濫用納入司法救濟(jì)范圍之內(nèi)，也是大勢(shì)所趨，是對(duì)憲法基本精神的貫徹，有利于切實(shí)維護(hù)公民的合法權(quán)益，更是推動(dòng)依法行政、法治中國(guó)建設(shè)的重要一步。

參考文獻(xiàn)：

[1]王剛.交通行政處罰自由裁量權(quán)及其法律規(guī)制研究[D].南京航空航天大學(xué)，2012

[2]王卡麗.行政裁量基準(zhǔn)初探[D].西南政法大學(xué)，2010

[3]唐映紅.裁量基準(zhǔn)法律效力之思考[D].湖南師范大學(xué)，2010

[4]于宏君.關(guān)于交通管理行政處罰自由裁量權(quán)的探析[D].延邊大學(xué)，2007

[5]胡亞球，陳迎.論行政自由裁量權(quán)的司法控制[J].法商研究（中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)），2001（04）

[5]歐建華.完善我國(guó)行政自由裁量權(quán)監(jiān)督的構(gòu)想[J].法制與社會(huì)，2009（17）

[6]鄭文兵.行政處罰自由裁量權(quán)的行使與控制[J].佳木斯大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2009（06）

[7]王娟.交通行政處罰中自由裁量權(quán)的約束控制[D].中國(guó)政法大學(xué)，2011