網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度困境與新興國家的突破路徑?

【內(nèi)容提要】 網(wǎng)絡(luò)空間治理是當(dāng)前全球治理的重要命題之一。但既有網(wǎng)絡(luò)空間治理機制不僅存在制度設(shè)計合法性和代表性不足、機制落實能力有限、機制運作巴爾干化和碎片化等特征，更體現(xiàn)了發(fā)達國家與新興國家的網(wǎng)絡(luò)治理制度理念的根本性沖突，導(dǎo)致了嚴(yán)重的機制困境和治理失靈，難以有效解決日益凸顯的政治關(guān)切及公共秩序問題。隨著其群體性崛起，新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理的機制建設(shè)中的主動性和話語權(quán)也不斷提升，這不僅包含對傳統(tǒng)治理機制的改革，也涉及網(wǎng)絡(luò)空間治理新型制度框架的構(gòu)建。需要指出的是，新興國家參與網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度建設(shè)一方面遭到以美國為首的發(fā)達國家反對和牽制，另一方面也面臨來自新興國家的內(nèi)部制約。作為新興國家的代表，中國應(yīng)堅持聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的主導(dǎo)地位，推動現(xiàn)有治理機制的有效改革，并與新興國家合作推動網(wǎng)絡(luò)空間治理新型制度框架的建構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】 網(wǎng)絡(luò)治理 制度困境 新興國家 機制重構(gòu)

【作者簡介】 王明國，上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際戰(zhàn)略與政策分析研究所副教授

【中圖分類號】 D5

【文獻標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）06-0098-19

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201506007

網(wǎng)絡(luò)空間（cyberspace）是人類探索的新邊疆。網(wǎng)絡(luò)空間是指通過運用電子設(shè)備和電磁頻譜構(gòu)建的相互依賴網(wǎng)絡(luò)，憑借信息交流技術(shù)產(chǎn)生的全球信息領(lǐng)域。 在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展和大數(shù)據(jù)時代背景下，網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展既存在著大量機會，也伴隨著危機和挑戰(zhàn)。一方面，互聯(lián)網(wǎng)已成為管理公共利益方面的全球性資源，推動世界各國可持續(xù)發(fā)展能力的建設(shè)進程；另一方面，不平等的互聯(lián)網(wǎng)治理制度導(dǎo)致治理失靈，使得人類社會面臨前所未有的網(wǎng)絡(luò)安全困境和難題。實現(xiàn)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理與維護網(wǎng)絡(luò)空間安全，是世界各國面臨的重大挑戰(zhàn)，也是全球治理領(lǐng)域亟待解決的重要課題。如何推進網(wǎng)絡(luò)空間法治化和網(wǎng)絡(luò)空間的“共享共治”是包括新興國家在內(nèi)的國際社會共同面臨的難題。

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度困境迫切要求對現(xiàn)有治理機制進行改革。“棱鏡門”事件暴露出的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽等安全問題，反映出在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛發(fā)展的背景下，網(wǎng)絡(luò)空間的制度與機制等仍然由美國所掌控，網(wǎng)絡(luò)空間治理機制還遠遠不能滿足國際社會的需求。近年來，隨著國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷和新興國家崛起，新興國家對網(wǎng)絡(luò)空間現(xiàn)有機制的參與力度不斷加強。一方面，新興國家通過倚重聯(lián)合國及其所屬機構(gòu)，闡述觀點、表達立場；另一方面，新興國家試圖通過成立全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟（The Global Internet Governance Alliance）、舉辦全球互聯(lián)網(wǎng)大會等方式，通過充分的國際協(xié)商進程，實踐新的制度模式，推動網(wǎng)絡(luò)空間建章立制，最終使其從非正式會議制度向政府間國際組織的正式制度方向邁進。

一、全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度困境

經(jīng)過40年來的網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展歷程，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域形成了以互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)（ICANN）為核心組織的、自下而上、非集中化的治理機制體系。但現(xiàn)有全球網(wǎng)絡(luò)空間存在著嚴(yán)重的制度困境和治理失靈現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了網(wǎng)絡(luò)空間新秩序的形成，具體體現(xiàn)在以下四個方面：

首先，制度設(shè)計的合法性與代表性不足。ICANN作為網(wǎng)絡(luò)空間的核心治理機制，掌管著互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源和域名系統(tǒng)的分配。但是，ICANN在互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)領(lǐng)域存在著合法性赤字，影響了其在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)威。西方國家憑借自身的技術(shù)優(yōu)勢長期在ICANN等組織中占據(jù)主導(dǎo)地位，而廣大發(fā)展中國家被排斥在該機構(gòu)的決策層之外?；诖?，美國學(xué)者喬納森·溫伯格（Jonathan Weinberg）認(rèn)為ICANN的合法性風(fēng)險很高。 瑞士日內(nèi)瓦國際與發(fā)展問題研究所羅克珊娜·拉杜（Roxana Radu）等人對2012年國際電信世界大會（World Conference on International Telecommunications， WCIT）召開以來的互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)治理機制進行了深入討論。他們認(rèn)為，“多利益攸關(guān)方”模式存在的合法性、參與性和責(zé)任性問題是網(wǎng)絡(luò)空間全球治理關(guān)注的核心，這涉及更大范圍的國際體系問題。 實際上，目前全球網(wǎng)絡(luò)空間治理制度中存在的合法性問題，是不平等的國際體系結(jié)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)空間的客觀反映，同時網(wǎng)絡(luò)空間還會影響現(xiàn)實國際政治空間。因而，改革西方主導(dǎo)的“多利益攸關(guān)方”模式，提高其合法性和問責(zé)制，實現(xiàn)ICANN等機構(gòu)的“功能全球化”，已成為克服網(wǎng)絡(luò)空間制度困境的核心要求。

其次，機制落實能力有限。當(dāng)前，西方國家與新興國家圍繞網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)等議題存在嚴(yán)重分歧，嚴(yán)重擠壓現(xiàn)有治理機制在解決公共秩序問題、推動社會進步等方面發(fā)揮作用的空間。幾乎所有現(xiàn)行治理機制，無論是傳統(tǒng)的以西方為主導(dǎo)的ICANN、子午線會議（Meridian）、事件響應(yīng)及安全團隊論壇（Forum for Incident Response and Security Teams， FIRST）、東西方共同治理的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（Internet Governance Forum， IGF），還是新興國家極力推動的政府間國際組織主導(dǎo)的世界電信發(fā)展大會（World Telecommunication Development Conference， WTDC）、國際電信世界大會（WCIT）和信息社會世界峰會十年評估進程（WSIS+10： WSIS Review Process），其有效性、遵守程度和履約能力都有待提高。

第三，機制運作的“巴爾干化”（balkanization）和“碎片化”（fragmentation）特征明顯。網(wǎng)絡(luò)空間的“巴爾干化”是指網(wǎng)絡(luò)空間分裂為各懷利益動機的眾多區(qū)域；網(wǎng)絡(luò)空間審查與過濾常態(tài)化，“網(wǎng)絡(luò)邊界”在國家間的顯現(xiàn)等是“網(wǎng)絡(luò)巴爾干化”的重要例證。 網(wǎng)絡(luò)空間治理機制碎片化則是指網(wǎng)絡(luò)空間和網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域不存在統(tǒng)一性的國際立法和一致性的組織機構(gòu)。約瑟夫·奈（Joseph S. Nye）從國際制度碎片化的一般理論和“競爭性多邊主義”（contested multilateralism）出發(fā)，分析了網(wǎng)絡(luò)空間諸多機制組織的運行現(xiàn)狀。網(wǎng)絡(luò)治理機制的碎片化源于問題結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配和國內(nèi)政治因素等考慮，但機制碎片化降低了行為體的準(zhǔn)入門檻和交易成本，同時造成議題凝聚力下降。

最后，發(fā)達國家與新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理制度理念上的對立與沖突。西方國家堅持網(wǎng)絡(luò)空間的“多利益攸關(guān)方”模式，反對聯(lián)合國主導(dǎo)的制度模式。西方國家堅持認(rèn)為“多利益攸關(guān)方”模式可以保障網(wǎng)絡(luò)空間的開放性和活力。但是，隨著世界政治力量出現(xiàn)“西降東升”的局面及以金磚國家為代表的新興國家崛起，后者為了維護在網(wǎng)絡(luò)空間的利益，推動自身經(jīng)濟發(fā)展和能力建設(shè)，迫切要求西方國家對現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理制度進行改革，同時試圖對網(wǎng)絡(luò)安全等缺少治理機制的疆域謀篇布局。

總體而言，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)空間治理機制并不能有效解決日益凸顯的政治關(guān)切及公共秩序問題，網(wǎng)絡(luò)空間的總體制度化水平亟待提高。在此背景下，2013年6月發(fā)生的“棱鏡門”事件既是網(wǎng)絡(luò)空間治理制度困境的集中反映，同時也是國際社會要求進行制度改革與建設(shè)的催化劑。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計算已經(jīng)成為各國追求經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和文化繁榮的基礎(chǔ)，并成為推動世界政治變革的重要因素。與全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展相比，國際社會協(xié)力治理網(wǎng)絡(luò)空間的相關(guān)機制與組織仍遠不能滿足需要。因此，作為世界政治中新崛起的重要力量，新興國家需要認(rèn)真思考并回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間建章立制這一重要的時代命題。

二、新興國家突破網(wǎng)絡(luò)空間治理制度困境的觀念基礎(chǔ)

全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度困境源于政治、經(jīng)濟、觀念、文化等方面因素。國家在網(wǎng)絡(luò)空間中的能力大小決定了其在選擇治理制度和平臺上的差異。 從深層次上看，網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度困境源于國際社會在治理理念和價值觀上的深刻分歧。網(wǎng)絡(luò)空間治理是全球治理的重要領(lǐng)域，新興國家改進網(wǎng)絡(luò)空間治理制度困境的實踐既來源于自身的全球治理觀念，也受到全球治理觀念的約束。

近年來，新興國家開始從全球治理舞臺的邊緣走向中心，總體上采取了一套不同于西方國家的治理理念和實踐。以金磚國家為代表的新興國家通過團結(jié)與合作，提升了在世界事務(wù)中的整體作用，成為世界秩序變革的一支重要力量。在全球治理中，新興國家堅持主張世界多極化和國際關(guān)系民主化的基本理念和價值觀。它們認(rèn)為全球治理觀念是全球合作意識的體現(xiàn)，是長期以來人類文明共同追求的價值觀。新興國家倡導(dǎo)自愿合作、平等協(xié)商、不干涉內(nèi)政的治理觀念推動了全球治理價值的多元化。總之，在觀念基礎(chǔ)上，新興國家致力于維護國際社會和平秩序與各國合作發(fā)展，反對西方中心主義的全球治理價值觀。

網(wǎng)絡(luò)空間凸顯的全球性問題是當(dāng)前全球治理的重要領(lǐng)域，也是人類社會面臨的棘手挑戰(zhàn)。但網(wǎng)絡(luò)空間的治理涉及更為復(fù)雜的規(guī)范體系。美國美利堅大學(xué)教授勞拉·德納迪斯（Laura DeNardis）認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)空間治理觀念主要表現(xiàn)在如下互動中：言論自由與法律保護目標(biāo)、知識許可與知識產(chǎn)權(quán)保護、媒體自由與國家安全、個人隱私與基于數(shù)據(jù)搜集的在線商業(yè)模式、尋求信息管控的權(quán)威機制與公開自由的民主價值。

新興國家認(rèn)為，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理制度是對數(shù)字鴻溝的固化，使現(xiàn)實國家與社會的不平等得以在虛擬空間中延伸，造成“數(shù)字化生存”的難題。同時，由于歷史的原因，新興國家不時表現(xiàn)出對西方國家實施“數(shù)字殖民主義”的擔(dān)憂。具體而言，新興國家對如何改善網(wǎng)絡(luò)治理制度困境和治理失靈的價值觀念主要體現(xiàn)在制度原則和制度模式選擇兩個方面。

在制度基本原則和價值規(guī)范上，新興國家堅持制度運作的“國家主權(quán)”原則，反對過分渲染“互聯(lián)網(wǎng)自由”和“開放性”。在新興國家的努力下，網(wǎng)絡(luò)空間出現(xiàn)了“再主權(quán)化”的呼聲。加拿大多倫多大學(xué)教授羅納德·德貝特（Ronald J. Deibert）等人認(rèn)為，全球互聯(lián)網(wǎng)治理出現(xiàn)了一種所謂的“規(guī)范退化”（norm regression），即由互聯(lián)網(wǎng)治理退回到傳統(tǒng)的基于國家的信息控制模式。在網(wǎng)絡(luò)空間，國家監(jiān)管的最基本手段是互聯(lián)網(wǎng)過濾或監(jiān)管，以便預(yù)防跨越領(lǐng)土邊界的在線信息許可。

網(wǎng)絡(luò)空間的“再主權(quán)化”理念有其內(nèi)在必然性。新興國家認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域已經(jīng)形成了一種新式帝國主義和“數(shù)字殖民主義”，網(wǎng)絡(luò)空間的獲益大多由西方國家或跨國網(wǎng)絡(luò)巨頭獲得，南北數(shù)字鴻溝和不平等越來越明顯。例如，中、俄等國認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是國家主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸，是網(wǎng)絡(luò)空間治理制度運行的重要基石。但美國認(rèn)為，由于政府間機構(gòu)的決策速度緩慢將會削弱網(wǎng)絡(luò)空間的活力、主權(quán)國家的主導(dǎo)不能有效反映“多利益攸關(guān)方”的主張、主權(quán)國家間的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管不可避免地縱容專制政權(quán)施行無限制的審查或內(nèi)容管控等原因，應(yīng)堅持“互聯(lián)網(wǎng)自由”原則，反對主權(quán)國家對網(wǎng)絡(luò)空間治理的主導(dǎo)權(quán)利。 但現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理也并未如西方國家所言的那樣體現(xiàn)了平等、參與公開性及非政府組織監(jiān)管等民主價值。而新興國家的主張也反映了國際社會通力協(xié)作的必要性，體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)空間治理的多元價值規(guī)范。

在制度模式上，新興國家堅持聯(lián)合國治理模式和國家間組織模式，質(zhì)疑西方國家鼓吹的“多利益攸關(guān)方”模式。新興國家認(rèn)為聯(lián)合國是討論網(wǎng)絡(luò)空間的恰當(dāng)場所，體現(xiàn)了公平和透明。同時，出于“國家主權(quán)”既有的權(quán)威性和排他性考慮，新興國家贊同政府間國際組織在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)威性。但是，美國等發(fā)達國家認(rèn)為如果將互聯(lián)網(wǎng)治理、網(wǎng)絡(luò)安全等議題授權(quán)給政府間國際組織，其治理前景將存在不確定性。隨著網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和恐怖主義結(jié)合的可能性明顯上升，包括美國在內(nèi)的眾多國家強烈呼吁加強網(wǎng)絡(luò)主權(quán)。即便如此，為了反對國家中心治理模式，西方國家仍強調(diào)，網(wǎng)絡(luò)空間的“國家回歸”并非威斯特伐利亞體系下的國家主權(quán)回歸。例如，英國明確表示，網(wǎng)絡(luò)空間治理不應(yīng)依靠締結(jié)多邊條約來解決，行為代碼（法律）或其他方式有助于改善網(wǎng)絡(luò)空間安全。至少在短期內(nèi)，締結(jié)有約束力的多邊條約未必能解決網(wǎng)絡(luò)安全問題。 為了更好地宣傳“多利益攸關(guān)方”模式，以獲得更多的輿論支持，美國國務(wù)院國際信息局于2014年8月29日制作發(fā)布了“互聯(lián)網(wǎng)屬于每一個人”的在線視頻，反復(fù)宣傳基于開放、合作的“多利益攸關(guān)方”合作模式，竭力扭曲主權(quán)國家對互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管與控制的正當(dāng)權(quán)利。

新興國家特別是中、俄對主權(quán)國家和政府間國際組織之外的行為體往往持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。網(wǎng)絡(luò)空間治理中的非國家行為體主要包括國際非政府組織、跨政府網(wǎng)絡(luò)、跨國社會運動、公私合作伙伴關(guān)系、跨國公司及精英個人等。其中在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域的非政府組織機構(gòu)包括：互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構(gòu)（IANA）、各個地區(qū)性互聯(lián)網(wǎng)登記機構(gòu)、域名注冊商和互聯(lián)網(wǎng)登記機構(gòu)及ICANN。長期以來，中俄認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和數(shù)字主權(quán)是國家主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)空間的自然延伸和體現(xiàn)。各國對其境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)信息依法進行管理、審查或屏蔽等，都是主權(quán)行使的表現(xiàn)。在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的背景下，主權(quán)原則和管轄權(quán)不僅不應(yīng)該取消或削弱，反而應(yīng)當(dāng)堅持和加強。

總之，在網(wǎng)絡(luò)空間治理中，新興國家所倡導(dǎo)的價值、理念和規(guī)范既反映其自身經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等現(xiàn)實利益關(guān)切，也體現(xiàn)了發(fā)展中國家建立公正、合理的網(wǎng)絡(luò)新秩序的普遍心聲。就此而言，新興國家需要積極參與網(wǎng)絡(luò)空間治理的機制建設(shè)，以推動其治理主張的具體落實。目前，新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的建章立制行為既包括以聯(lián)合國為主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理制度的改革，也包括構(gòu)建應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間復(fù)雜問題的新型制度。

三、新興國家參與聯(lián)合國主導(dǎo)的制度建設(shè)進程

新興國家正以自身的治理觀念為基礎(chǔ)，以聯(lián)合國和國際電信聯(lián)盟為制度平臺，積極推動反映新興國家利益的“WSIS+10”議程，試圖在該領(lǐng)域發(fā)揮強有力的影響。新興國家對互聯(lián)網(wǎng)及其他網(wǎng)絡(luò)空間議題的介入完全是通過聯(lián)合國和國際電信聯(lián)盟而實現(xiàn)的。

其一，聯(lián)合國大會。長期以來，聯(lián)合國大會是新興國家在信息和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域表達合理關(guān)切的論壇場所和治理平臺。聯(lián)合國大會作為討論國際問題的獨特多邊論壇，在網(wǎng)絡(luò)安全、互聯(lián)網(wǎng)資源分配和關(guān)鍵資源管理等議題中發(fā)揮了輿論引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。比如，巴西總統(tǒng)迪爾瑪·羅塞夫（Dilma Rousseff）于2013年在聯(lián)合國明確表達了巴西有關(guān)電信、網(wǎng)絡(luò)安全以及互聯(lián)網(wǎng)治理的政策立場。她認(rèn)為，“電信和新興技術(shù)不能變成國家間的新戰(zhàn)場，為此需要創(chuàng)造條件避免網(wǎng)絡(luò)空間成為戰(zhàn)爭武器。聯(lián)合國應(yīng)該在規(guī)制國家濫用不正當(dāng)技術(shù)的同時，推動互聯(lián)網(wǎng)成為構(gòu)建世界民主的社會網(wǎng)絡(luò)。”

為提升聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域的合法性、影響力與執(zhí)行力，在新興國家的推動下，聯(lián)合國大會在2012—2013年度成立了有關(guān)信息安全的聯(lián)合國政府專家組（UN GGE），就網(wǎng)絡(luò)安全、打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪及國際網(wǎng)絡(luò)合作等議題舉行專題會議，以便為該年度聯(lián)合國大會提供政策建議。由于新興國家的推動，聯(lián)合國信息安全政府專家組已經(jīng)就國際法基本原則在網(wǎng)絡(luò)空間的適應(yīng)和運用問題達成一致。2013年6月24日，聯(lián)合國政府專家組報告首次指出，“國家主權(quán)和源自主權(quán)的國際規(guī)范和原則適用于國家進行的信息通訊技術(shù)活動及國家在其領(lǐng)土內(nèi)對信息通訊基礎(chǔ)設(shè)施的管轄權(quán)”，并進一步認(rèn)可“《聯(lián)合國憲章》在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性”。 正是由于新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間的努力，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”已被聯(lián)合國成員所廣泛認(rèn)可，為網(wǎng)絡(luò)空間制度建設(shè)奠定了重要的觀念基礎(chǔ)。

同時，聯(lián)合國信息安全政府專家組會議還為相關(guān)國家在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的合作提供了論壇場所和組織平臺。比如，2013年2月，中俄兩國在信息安全政府專家組會議上就打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、防止網(wǎng)絡(luò)軍事化進行了密切接觸。不過，到目前為止，聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部仍沒有成立單一的負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)職責(zé)的中心。 今后，新興國家應(yīng)加強聯(lián)合國大會在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的引導(dǎo)作用，加強其制度建設(shè)，發(fā)揮其輿論導(dǎo)向作用。

其二，國際電信聯(lián)盟。新興國家對國際電信聯(lián)盟的參與表現(xiàn)在通過國際電信聯(lián)盟全權(quán)代表大會、世界電信發(fā)展大會、國際電信世界大會及世界電信標(biāo)準(zhǔn)化全會（World Telecommunication Standardization Assembly， WTSA）等多種會議機制，試圖在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)揮作用。國際電信聯(lián)盟全權(quán)代表大會是國際電信聯(lián)盟最高級別的政策權(quán)力機構(gòu)會議，每四年舉行一次。2014年10月20日，國際電信聯(lián)盟第19屆全權(quán)代表大會在韓國釜山舉行，175個國家的約3 500名代表出席。大會通過的《釜山倡議》及其相關(guān)文件肯定了國際電信聯(lián)盟在互聯(lián)網(wǎng)治理中的地位與作用?！陡匠h》明確規(guī)定，“探索國際電信聯(lián)盟與ICANN等相關(guān)機構(gòu)在有關(guān)IP地址以及未來互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展方面更廣泛合作的方式和路徑，以便增加國際電信聯(lián)盟在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用，確保全球共同體的利益最大化。” 此前2010年舉行的墨西哥瓜達拉哈拉（Guadalajara）國際電信聯(lián)盟全權(quán)代表大會還曾通過決議，要求國際電信聯(lián)盟加強國際層面的網(wǎng)絡(luò)安全和信任建設(shè)。

世界電信發(fā)展大會是國際電信聯(lián)盟主辦的高級別會議，由下屬的電信發(fā)展局（BDT）每四年組織一次。第六屆世界電信發(fā)展大會于2014年3月30日至4月10日在阿聯(lián)酋迪拜舉行，共有137個國家的1 300多名代表參加會議。大會通過的《迪拜行動計劃》是一項全面的一攬子計劃，旨在促進信息通訊技術(shù)網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)應(yīng)用和服務(wù)公平、價格可承受、具有包容性和可持續(xù)的發(fā)展。 2010年5月24日，在印度海得拉巴（Hyderabad）舉行了第五屆世界電信發(fā)展大會，大會通過的《海德拉巴行動計劃》指出，寬帶接入電信和信息通訊技術(shù)是世界經(jīng)濟、社會和文化共同發(fā)展的基礎(chǔ)，為此，應(yīng)該關(guān)注寬帶安全，推動實現(xiàn)全球發(fā)展議程。

得益于中國、俄羅斯和沙特的大力推動，于2012年12月3日至14日舉行的國際電信世界大會最終以89比55票通過具有約束力的新《國際電信規(guī)則》（International Telecommunication Regulations， ITRs），明確要求成員國確保國際電信網(wǎng)絡(luò)的安全和穩(wěn)固。 某種意義上，國際電信世界大會通過修改的《國際電信規(guī)則》，顯示出其試圖在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域發(fā)揮更大作用的趨勢，引起國際社會廣泛關(guān)注。

此外，2012年11月，世界電信標(biāo)準(zhǔn)化全會在阿聯(lián)酋迪拜召開，這次會議對網(wǎng)絡(luò)安全給予了高度關(guān)注。會議通過的《國際電信聯(lián)盟世界電信標(biāo)準(zhǔn)化全會決議》，要求與會者高度關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全，反對垃圾郵件，鼓勵成員國建立各自的計算機事件響應(yīng)小組（CIRT）。 國際電信聯(lián)盟通過本次會議把互聯(lián)網(wǎng)及其相關(guān)問題列為信息通訊標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域今后予以優(yōu)先發(fā)展的重要領(lǐng)域。

其三，“WSIS+10”進程。當(dāng)前，新興國家參與網(wǎng)絡(luò)空間制度建設(shè)進程的一個重要標(biāo)志是積極推動“WSIS+10”進程，并于2015年召開評估會議。信息社會世界峰會（WSIS）的目標(biāo)是通過推廣信息通訊技術(shù)，推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，縮小數(shù)字鴻溝，落實聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)。為了更好地把握峰會取得的成效，信息社會世界峰會《突尼斯議程》規(guī)定，要求聯(lián)合國大會在2015年對峰會成果落實情況進行一次全面審議。應(yīng)新興國家要求，聯(lián)合國大會于2006年通過了第60-252號決議，確認(rèn)了“WSIS+10”議程。之后，聯(lián)合國經(jīng)社理事會科學(xué)和技術(shù)促進發(fā)展委員會（CSTD）曾于2010年發(fā)布了信息社會世界峰會五年評估報告。

“WSIS+10”進程首先由聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）和國際電信聯(lián)盟分別進行自我評估。2013年2月25—27日，教科文組織啟動“WSIS+10”十年回顧會議，即“實現(xiàn)知識型社會、和平與可持續(xù)發(fā)展首次‘WSIS+10大型活動”；國際電信聯(lián)盟在2013年發(fā)起了為期一年的公開協(xié)商進程，并于2014年6月在瑞士日內(nèi)瓦舉行“WSIS+10”高級別會議，核心任務(wù)是評估信息社會世界峰會以來國際社會在信息通訊技術(shù)領(lǐng)域取得的成績與存在的問題，規(guī)劃《日內(nèi)瓦行動計劃》和《突尼斯議程》下的未來發(fā)展步驟，以便為2015年召開的信息社會世界峰會十年評估會議做準(zhǔn)備，共同建立包容性的信息社會。 此外，與評估進程同時進行的是，互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的各行為體圍繞著信息社會世界峰會中“多利益攸關(guān)方”模式的作用與成效，在由CSTD贊助成立的推動合作特設(shè)工作組（WGEC）層面展開激烈的討論。

“WSIS+10”高級別會議達成了兩項成果，即《有關(guān)落實信息社會世界峰會成果的“WSIS+10”聲明》和《2015年后信息社會世界峰會的“WSIS+10”愿景》。需要指出的是，后一份文件在肯定信息社會世界峰會成績的同時，規(guī)劃了未來發(fā)展方向，即致力于“推動、發(fā)展和踐行全球性網(wǎng)絡(luò)安全文化，確保數(shù)據(jù)和隱私安全，提升許可和貿(mào)易水平。此外，還要考慮到各國經(jīng)濟和社會發(fā)展水平，尊重新興社會的發(fā)展導(dǎo)向特征?！?2010年，聯(lián)合國大會啟動了《2015年后發(fā)展議程》（Post-2015 Development Agenda），信息通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)是可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在通往《2015年后發(fā)展議程》的過程中，新興國家推動的“WSIS+10”進程將發(fā)揮重要的承上啟下作用。

四、新興國家構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間治理新型制度框架的努力

除了對傳統(tǒng)治理機制加以改革外，新興國家還試圖構(gòu)建應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間問題的新型機制，這是新興國家網(wǎng)絡(luò)治理多元、合作觀念的體現(xiàn)。為擺脫美國主導(dǎo)治理機制的束縛，國際社會正嘗試構(gòu)建新的網(wǎng)絡(luò)空間治理機制。其中，反映新興國家主導(dǎo)的代表性治理機制主要有：巴西召開的“互聯(lián)網(wǎng)治理的未來——全球多利益相關(guān)方會議”（NETmundial）及之后創(chuàng)辦的全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟，中國創(chuàng)辦的首屆烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會以及新興國家創(chuàng)辦的新興國家互聯(lián)網(wǎng)圓桌會議，等等。此外，部分歐洲國家近年來也積極參與網(wǎng)絡(luò)空間治理機制建設(shè)，如愛沙尼亞總統(tǒng)托馬斯·伊爾韋斯（Toomas Hendrik Ilves）倡導(dǎo)成立全球互聯(lián)網(wǎng)合作與治理機制論壇（Panel on Global Internet Cooperation and Governance Mechanisms）、世界經(jīng)濟論壇（WEF）2014年峰會期間成立的由瑞典現(xiàn)任外交大臣、前任首相卡爾·比爾特（Carl Bildt）擔(dān)任主席的全球互聯(lián)網(wǎng)治理委員會（Global Commission on Internet Governance）等。

于2014年4月23—24日在巴西圣保羅舉行的NETmundial會議又稱全球互聯(lián)網(wǎng)治理大會，由巴西互聯(lián)網(wǎng)指導(dǎo)委員會（Brazilian Internet Steering Committee）和互聯(lián)網(wǎng)治理平臺“1net”共同主辦，來自97個國家的共1 480名代表參加了本次會議。會議是在美國商務(wù)部宣布將放棄對ICANN控制權(quán)的背景下舉行的。會議采取委員會模式，以公開和多利益攸關(guān)的方式探討IANA功能全球化與ICANN功能轉(zhuǎn)型等問題，并討論了后美國時代ICANN和IANA功能透明度與合法性的保障機制。會議認(rèn)為，ICANN“功能國際化”進程將推動產(chǎn)生一個服務(wù)公眾利益的全球性組織，這一組織具有明確的履行力、可證實的義務(wù)及透明機制。為了順利實現(xiàn)2015年9月美國移交監(jiān)管權(quán)，ICANN應(yīng)擴大多利益攸關(guān)方的公開參與進程，而IANA功能應(yīng)保障自下而上、公開和參與的特征，確?；ヂ?lián)網(wǎng)安全、穩(wěn)定和彈性。 會議通過了長達12頁的成果文件即《全球多利益相關(guān)方會議圣保羅聲明》?！堵暶鳌分С植⒋_認(rèn)了一系列有助于包容性、多利益攸關(guān)、有效性、合法性并不斷演進的互聯(lián)網(wǎng)治理框架的共同原則和重要價值，同時確認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)在管理公共利益方面是全球性資源，而互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的安全與穩(wěn)定，有賴于各國和不同利益攸關(guān)方協(xié)同合作。會議肯定互聯(lián)網(wǎng)在推動可持續(xù)發(fā)展、解決貧困方面發(fā)揮的重要作用，同時也指出互聯(lián)網(wǎng)治理制度應(yīng)該支持發(fā)展中國家的能力建設(shè)。此外，互聯(lián)網(wǎng)治理還需要尊重、保護和促進文化多樣性和語言多樣性。

就互聯(lián)網(wǎng)治理的未來而言，NETmundial會議推動了互聯(lián)網(wǎng)治理構(gòu)建可分配、非中心化和多利益攸關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)，包括不同的組織和論壇場所，確保發(fā)揮所有利益攸關(guān)方的各自作用和責(zé)任。在未來的演進過程中，應(yīng)該不斷加強并提升“多利益攸關(guān)方”模式在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的作用。

NETmundial會議的重要成果是成立全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟。2015年6月30日，全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟首次理事會在巴西舉行，全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟由巴西互聯(lián)網(wǎng)指導(dǎo)委員會、世界經(jīng)濟論壇和ICANN共同發(fā)起，推動互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域政策制定和治理進程。 巴西科學(xué)與技術(shù)部秘書維爾吉利奧·阿爾梅達（Wirgilio Almeida）、阿里巴巴董事局主席馬云和ICANN首席執(zhí)行官法迪·謝哈德（Fadi Chehadé）三人共同當(dāng)選為理事會聯(lián)合主席。這一結(jié)果反映出，以巴、中為代表的新興國家在全球互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的地位與作用日益凸顯。近年來，巴西在網(wǎng)絡(luò)空間制度建設(shè)領(lǐng)域態(tài)度積極，竭力推動互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的民主治理和制度建設(shè)進程。除了2014年舉辦的NETmundial會議外，巴西還于2015年11月舉行第十屆互聯(lián)網(wǎng)治理論壇會議。通過一系列會議，巴西成為新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間的積極參與者，在互聯(lián)網(wǎng)及其相關(guān)治理領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。

中國是新興國家的第一梯隊成員，同時也是網(wǎng)絡(luò)空間的重要參與者和建設(shè)者。作為新崛起的互聯(lián)網(wǎng)大國，2014年11月，中國在浙江省桐鄉(xiāng)市成功舉辦了以“互聯(lián)互通、共享共治”為主題的首屆烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會，并推動了大會的制度化，第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會于2015年10月28—30日再度于烏鎮(zhèn)舉行。通過這一制度形式，“中國與世界的互聯(lián)互通，有了一個國際平臺，國際互聯(lián)網(wǎng)的共享共治有了一個中國平臺?！?

中國試圖通過舉辦世界互聯(lián)網(wǎng)大會，重塑互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域全球治理規(guī)則。一方面，這是由中國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的地位所決定的，中國已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)空間的大國；另一方面，中國也清醒地認(rèn)識到，鑒于互聯(lián)網(wǎng)的獨特屬性，新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理機制安排上的立場存在差異性，需要協(xié)調(diào)分歧，實現(xiàn)共贏。比如，巴西加大了與ICANN的合作力度，傾向“多利益攸關(guān)方”模式；印度更關(guān)注自身在軟件信息領(lǐng)域的商業(yè)利益，同時因其不是聯(lián)合國安理會常任理事國而對聯(lián)合國的主導(dǎo)地位持懷疑態(tài)度。

烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會是中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立后進行的重要會議機制創(chuàng)新，世界互聯(lián)網(wǎng)大會深深打上網(wǎng)絡(luò)空間治理中國方案的烙印。中國致力于建立多邊、民主、透明的國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系，共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間。 在網(wǎng)絡(luò)威脅不斷加深的背景下，中國反對網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)，與各國一道積極構(gòu)建和平共處、互利共贏的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)安全新秩序。通過烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會，中國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的治理理念，如網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)該相互尊重、相互信任、共享共治、合作共贏，都受到了國際社會的廣泛關(guān)注。

總之，新興國家試圖在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域有所作為。但無論是既有制度的改革進程，還是新會議制度的構(gòu)建進程，都會觸動西方國家的網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)和利益。因而，處于轉(zhuǎn)型中的網(wǎng)絡(luò)空間制度建設(shè)注定不會一帆風(fēng)順。

五、新興國家推動網(wǎng)絡(luò)空間治理制度建設(shè)的內(nèi)外挑戰(zhàn)

新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理制度建設(shè)中既擁有難得的機遇，也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要來自兩個方面，一是有來自以美國為首的發(fā)達國家的反對和牽制，二是來自新興國家的內(nèi)部因素。

傳統(tǒng)強國總體上固守“互聯(lián)網(wǎng)自由”的治理理念，試圖維持現(xiàn)有制度；新興國家則堅持“國家主權(quán)”原則，嘗試變革現(xiàn)有制度。雙方在有關(guān)國際電信世界大會制定的《國際電信規(guī)則》上的對立明顯反映了彼此的原則分歧。這種對立主要表現(xiàn)在三個方面：一是對表決程序的看法，即是否由先前的“基于一致原則”改為“多數(shù)同意原則”；二是對《國際電信規(guī)則》第5款的修改，即通過將垃圾郵件包括在垃圾電子信息中，使《國際電信規(guī)則》的管轄范圍可擴展到互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域；三是《國際電信規(guī)則》的附件，國際電信世界大會附件“第PLEN/3號決議”既肯定了多利益攸關(guān)方在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用，也強調(diào)指出“各國政府在全球互聯(lián)網(wǎng)治理和確?，F(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)的穩(wěn)定性、安全性和持續(xù)性及其未來發(fā)展方面，應(yīng)平等地發(fā)揮作用并履行自身職責(zé)?！?經(jīng)過激烈爭論，大會最終通過了包括附件在內(nèi)的《國際電信規(guī)則》，通過了有利于發(fā)展中國家的“多數(shù)同意原則”，并對第5款進行了修改。

由于這次會議觸及西方國家有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)自由”的原則底線，導(dǎo)致西方國家的強烈抵觸。特別是美國以維護“有力、創(chuàng)新和多利益攸關(guān)模式”的互聯(lián)網(wǎng)為由，反對國際電信聯(lián)盟擴大其職能領(lǐng)域，致使國際電信世界大會通過的《國際電信規(guī)則》簽署后遲遲無法生效。奧地利國際事務(wù)學(xué)院網(wǎng)絡(luò)安全專家亞歷山大·克里姆伯格（Alexander Klimburg）把這次會議稱為“互聯(lián)網(wǎng)雅爾塔”（The Internet Yalta），基于不同政治力量在網(wǎng)絡(luò)空間的博弈特征，此次會議最終演變?yōu)橐粓鰬?zhàn)爭，成為網(wǎng)絡(luò)時代新冷戰(zhàn)的標(biāo)志。

新興國家迫切希望互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運用到經(jīng)濟發(fā)展之中，減少失業(yè)和貧富差距；為此，它們試圖在2014年國際電信聯(lián)盟釜山全權(quán)代表大會上推動《國際電信規(guī)則》生效。釜山會議有關(guān)電信規(guī)則的修改程序因此備受關(guān)注，成為新興國家與發(fā)達國家較量的重點議題。美國堅持認(rèn)為應(yīng)該成立專門的專家工作組對2012年之后的電信規(guī)則進行評估，否則任何有關(guān)規(guī)則的修改都不能納入議事日程。同時，專家工作組應(yīng)于2018年舉行的國際電信聯(lián)盟全權(quán)代表大會上提交報告，此后才能討論下一次國際電信世界大會的議題。 由于只有國際電信世界大會有權(quán)修改《國際電信規(guī)則》，美國以增設(shè)專家工作組的方式，短期內(nèi)凍結(jié)了《國際電信規(guī)則》的修改議程。

此外，西方國家的反對立場也體現(xiàn)在“WSIS+10”進程之中。西方國家認(rèn)為該進程缺乏對未來的清晰判斷，缺少對信息社會世界峰會成果及其履行情況的重大修正，也沒有發(fā)展出有意義的評估手段，只是受到政治因素驅(qū)動的產(chǎn)物，更多體現(xiàn)了國家主導(dǎo)治理而非多利益攸關(guān)方的主導(dǎo)。 因而，發(fā)達國家極力反對新興國家在“WSIS+10”進程中提出的“聯(lián)合國主導(dǎo)”、“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管”和“國家主權(quán)”原則。發(fā)達國家在2015年底召開的信息社會世界峰會上，可能重提“人權(quán)”和“貿(mào)易自由”口號，試圖通過強調(diào)人權(quán)保護、經(jīng)貿(mào)往來與網(wǎng)絡(luò)開放度掛鉤的方式，回應(yīng)新興國家有關(guān)“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”和國家主導(dǎo)治理的呼聲。這再次印證了全球互聯(lián)網(wǎng)治理的日益碎片化。

就內(nèi)部因素而言，新興國家對網(wǎng)絡(luò)空間現(xiàn)有治理機制的參與和新型制度的建構(gòu)立場并不完全一致，影響了其凝聚力和影響力。巴西推動NETmundial會議機制，關(guān)注自由表達、自由結(jié)社、個人隱私、信息許可等“在線人權(quán)”（online human rights），會議聲明強調(diào)反對未經(jīng)法律允許的監(jiān)管、搜集和運用私人數(shù)據(jù)，并且個人有權(quán)瀏覽、分享、創(chuàng)建和散布互聯(lián)網(wǎng)信息。 通過主辦一系列會議，巴西在推動網(wǎng)絡(luò)空間治理方面確實取得了一些預(yù)期成效，然而，這對“新興國家陣營”而言卻不一定是件好事。 巴西立場逐漸轉(zhuǎn)向歐美國家，導(dǎo)致部分發(fā)展中國家的不滿。此外，會議還特別關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)治理論壇在治理進程中的作用，建議延長互聯(lián)網(wǎng)治理論壇今后五年的任期。印度、俄羅斯等國均對這些表述持保留態(tài)度。

NETmundial會議最終文件認(rèn)為，有必要建立新的治理機制和場所，但新機制是對現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的補充，旨在提升現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)組織的治理水平。網(wǎng)絡(luò)安全議題應(yīng)該是依靠“多利益攸關(guān)方”合作實現(xiàn)，而不是僅僅通過單一性組織或結(jié)構(gòu)就能實現(xiàn)。這表明，NETmundial會議不贊同聯(lián)合國主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間治理的做法。由于NETmundial會議是由巴西主辦的，這一表述也表明了原本屬于“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)支持者陣營”的巴西在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的曖昧態(tài)度與搖擺立場。實際上，自2014年以來，巴西與ICANN等治理組織之間的關(guān)系發(fā)生了微妙變化，彼此加強了聯(lián)系。在此次會議召開后不久，ICANN董事會主席法迪·切哈德表示，NETmundial會議的討論再次確認(rèn)了對“多利益攸關(guān)方”治理模式的支持和渴望。 在很大程度上，由于主辦方巴西的態(tài)度比較溫和且從中斡旋，NETmundial會議上新興國家與發(fā)達國家在網(wǎng)絡(luò)空間問題上的對立并不明顯。因而，這次會議的氛圍與2012年迪拜國際電信世界大會上的激烈爭執(zhí)形成了較明顯的對比。

究其實質(zhì)，NETmundial會議通過不同行為體互動的方式討論問題、尋求共識，以“多利益攸關(guān)方”模式就網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)犯罪等領(lǐng)域的司法管轄和法律履行進行國際合作，甚至還觸及到主權(quán)國家內(nèi)各行為體對治理的參與和政策制定。這與不少主權(quán)國家堅持網(wǎng)絡(luò)空間國家中心治理的主導(dǎo)思想相去甚遠，因而本次會議有意義的成果不多，俄羅斯、印度等國并未在文件上簽字。

除了NETmundial會議外，以金磚國家為代表的新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間治理制度構(gòu)建的法律問題上也存在分歧。比如，就《布達佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》而言，新興國家各自的關(guān)注點不同：中俄擔(dān)心網(wǎng)絡(luò)空間治理主體的多元化會削弱國家在網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)。中國對于治理主體的多元化并無異議，但希望國際組織獲得更多主導(dǎo)權(quán)，即把網(wǎng)絡(luò)空間的資源分配和政策協(xié)調(diào)置于一個或多個政府間機構(gòu)之下，從而為國家在網(wǎng)絡(luò)安全治理中謀求更大作用。 同時，中國認(rèn)為該條約具有很明顯的歐洲中心主義色彩，在適應(yīng)性方面具有局限性。而巴西、南非等其他金磚國家則擔(dān)心遵守該條約可能付出的高額成本，尤其會阻礙這些國家推動經(jīng)濟發(fā)展、社會進步。

新興國家內(nèi)部的分歧不僅反映出維護網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和發(fā)展經(jīng)濟的兩難選擇，更反映出在如何對待現(xiàn)有制度組織上的觀念差異。在網(wǎng)絡(luò)空間合作中，新興國家需要加強協(xié)調(diào)，妥善處理分歧。事實上，就國家主導(dǎo)模式和“多利益攸關(guān)方”模式而言，雙方存在著互補的可能。一方面，國家既可以有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)黑客攻擊和網(wǎng)絡(luò)犯罪，也可以在針對更加嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭等方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用；另一方面，網(wǎng)絡(luò)治理有其特殊性，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)層面上，非營利組織、科研機構(gòu)、公民社會和網(wǎng)民個體同樣發(fā)揮了補充作用。

總之，新興國家在推動網(wǎng)絡(luò)空間制度變革方面面臨著內(nèi)外雙重挑戰(zhàn)。正如約瑟夫·奈指出的，由于網(wǎng)絡(luò)空間深受國際政治秩序深刻變遷、技術(shù)更新速度加快、各國政治經(jīng)濟利益驅(qū)動及社會認(rèn)知演變等因素的影響，新興國家推動網(wǎng)絡(luò)空間建章立制的進程還具有不確定性。 就未來而言，發(fā)達國家與新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理領(lǐng)域的競爭及新興國家內(nèi)部的陣營分化，都對網(wǎng)絡(luò)資源分配、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)犯罪和跨境數(shù)據(jù)流動等產(chǎn)生深遠影響。

結(jié) 束 語

中國是新興國家的代表，也是網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要參與者。網(wǎng)絡(luò)安全是全球治理所面臨的重要挑戰(zhàn)，也是中國亟待解決的重要課題。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強、網(wǎng)絡(luò)跨國公司發(fā)展壯大和網(wǎng)民數(shù)量激增，中國的影響力和話語權(quán)不斷增強，已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)空間治理中名副其實的重要一極。不過，中國至今沒有發(fā)布網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略，也沒有明確的網(wǎng)絡(luò)空間制度戰(zhàn)略，同時相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律也顯得較為薄弱。網(wǎng)絡(luò)空間治理能力是網(wǎng)絡(luò)強國的重要標(biāo)志，在網(wǎng)絡(luò)空間治理進程中貢獻中國智慧、提供中國方案刻不容緩。因此，在中國從互聯(lián)網(wǎng)大國走向互聯(lián)網(wǎng)強國的進程中，中國應(yīng)積極參與網(wǎng)絡(luò)空間制度變革進程，在制度構(gòu)建頂層設(shè)計中需要發(fā)出自己的聲音，更好地維護自身利益，同時推動網(wǎng)絡(luò)空間法治化和治理制度的不斷完善。

當(dāng)前是全球網(wǎng)絡(luò)空間制度建設(shè)的關(guān)鍵時期，但相關(guān)規(guī)則建設(shè)還處于探索階段。2013年6月爆發(fā)的“棱鏡門”事件，推動了網(wǎng)絡(luò)空間治理制度建設(shè)進程，也為中國網(wǎng)絡(luò)空間治理制度建設(shè)提供了歷史性機遇。

首先，中國應(yīng)堅持聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的主導(dǎo)地位。聯(lián)合國的權(quán)威是現(xiàn)實政治在網(wǎng)絡(luò)空間的反映，只有堅持《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，才能推動建立網(wǎng)絡(luò)空間新秩序。當(dāng)前，中國應(yīng)積極推動信息社會世界峰會十年評估進程，使網(wǎng)絡(luò)空間全球治理體系朝著有利于發(fā)展中國家的方向發(fā)展。同時，還應(yīng)積極在聯(lián)合國層面推動《信息安全國際行為準(zhǔn)則》的落實，在尊重主權(quán)和不干涉內(nèi)政的基礎(chǔ)上真正建立起和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間。

其次，中國應(yīng)積極推動ICANN等西方治理制度進行有效改革，推進其合法性、公開性和透明度進程。2014年3月，美國政府表示準(zhǔn)備移交互聯(lián)網(wǎng)域名和地址的監(jiān)管權(quán)，這為中國推動網(wǎng)絡(luò)空間制度改革提供了難得的契機。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的重點是推動IANA職能監(jiān)管權(quán)移交方案的落實，避免美國以“ICANN功能國際化和問責(zé)制”不足為由，繼續(xù)延長美國商務(wù)部與ICANN的合同關(guān)系。在此過程中，應(yīng)特別注意正確處理中國與美國在互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則制定和基礎(chǔ)資源分配等方面的分歧，在構(gòu)建中美新型大國關(guān)系的整體框架下，妥善處理中美兩國的網(wǎng)絡(luò)空間安全問題。

再次，中國還應(yīng)利用好金磚國家、上海合作組織等現(xiàn)有制度在信息安全、網(wǎng)絡(luò)空間治理等領(lǐng)域的規(guī)范價值和平臺作用。應(yīng)該看到，新興國家具有積極參與全球治理的渴望，對全球治理機制的全面參與賦予了前所未有的合法性和公正性，但新興國家相互間在治理能力和治理意愿等方面也存在較大差異，限制了其整體作用的發(fā)揮。通過這些制度平臺，可以堅持并維護新興國家的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和數(shù)字主權(quán)，確認(rèn)在國家主權(quán)領(lǐng)土范圍內(nèi)對網(wǎng)絡(luò)空間信息內(nèi)容施加主權(quán)控制的正當(dāng)性。同時，推動互聯(lián)網(wǎng)成為發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的有力工具和世界可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

最后，中國應(yīng)積極推動網(wǎng)絡(luò)空間新型制度框架建設(shè)進程。以烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會為標(biāo)志，中國正積極參與網(wǎng)絡(luò)空間新型制度框架的構(gòu)建，正發(fā)揮日益突出的作用。未來，中國應(yīng)繼續(xù)強化烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會的定期化和常態(tài)化，并循序漸進地推動其由不具有約束力的非正式論壇逐步轉(zhuǎn)向具有一定組織基礎(chǔ)的治理平臺。對于全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟等由新興國家主導(dǎo)的新型制度框架，中國應(yīng)在積極參與過程中，加強與新興國家特別是巴西、印度等國的溝通與合作，協(xié)調(diào)立場，妥善處理分歧，使其真正成為多邊主義的網(wǎng)絡(luò)空間治理平臺，共同推動建立多邊、民主、透明的國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系。

[收稿日期：2015-07-10]

[修回日期：2015-09-06]

[責(zé)任編輯：樊文光]