北極治理新態(tài)勢(shì)與中國(guó)的深度參與戰(zhàn)略?

孫凱+++武珺歡

【內(nèi)容提要】 北極治理正發(fā)生前所未有的變化：治理主體從傳統(tǒng)的域內(nèi)國(guó)家轉(zhuǎn)向包括域外國(guó)家及國(guó)際社會(huì)在內(nèi)的多元伙伴關(guān)系；治理領(lǐng)域從科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)拓展到資源勘探、航運(yùn)治理及經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)等；治理模式從以北極理事會(huì)為核心的“軟法”治理模式向“硬法”治理模式過(guò)渡。相形之下，北極治理的機(jī)制調(diào)適略顯緩慢，使得北極治理的全球性與排他性矛盾、開(kāi)發(fā)與保護(hù)矛盾、履約機(jī)制缺失、域外力量角色等挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻。成為北極理事會(huì)正式觀(guān)察員后，中國(guó)應(yīng)前瞻性地?cái)M定北極事務(wù)的深度參與戰(zhàn)略：應(yīng)順勢(shì)而為，積極增強(qiáng)參與能力，深化參與程度，提升話(huà)語(yǔ)權(quán)，深度參與北極事務(wù)，最大限度地拓展與維護(hù)中國(guó)的合法權(quán)益，為中國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)提供保障。

【關(guān)鍵詞】 北極治理 全球治理 北極理事會(huì) 北極外交

【作者簡(jiǎn)介】 孫凱，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，極地法律與政治研究所副研究員；武珺歡，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生

【中圖分類(lèi)號(hào)】 K901.4

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2015）06-0066-14

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201506005

進(jìn)入21世紀(jì)尤其自2007年俄羅斯在北冰洋底的“插旗事件”后，國(guó)際社會(huì)似乎“重新發(fā)現(xiàn)北極”，北極事務(wù)日益被納入到全球事務(wù)之中，北極地區(qū)的態(tài)勢(shì)變遷也越來(lái)越引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。國(guó)際社會(huì)圍繞北極地區(qū)展開(kāi)的地緣政治和經(jīng)濟(jì)等競(jìng)爭(zhēng)也隨之加劇。盡管北極地區(qū)并未出現(xiàn)一些觀(guān)察者所預(yù)言的“北極爭(zhēng)奪戰(zhàn)”，但各國(guó)卻圍繞北極地區(qū)外大陸架延伸、北極事務(wù)議程主導(dǎo)權(quán)以及北極治理規(guī)則制定等方面進(jìn)行著暗中較量與角力，加上北極地區(qū)自然和社會(huì)環(huán)境變化所產(chǎn)生的新議題不斷涌現(xiàn)，原有的北極治理機(jī)制在應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題時(shí)顯得力不從心，從而使北極治理呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)。在全球化的今天，北極事務(wù)及其治理不再僅限于傳統(tǒng)意義上的北極國(guó)家，北極事務(wù)的全球性維度也引發(fā)越來(lái)越多域外國(guó)家對(duì)該地區(qū)的關(guān)注和參與，這給北極治理帶來(lái)新力量的同時(shí)也使其變得更為復(fù)雜。中國(guó)作為近北極國(guó)家以及北極事務(wù)的利益攸關(guān)方，在該地區(qū)態(tài)勢(shì)變遷的情勢(shì)下應(yīng)順勢(shì)而為，積極參與北極治理進(jìn)程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)為北極治理貢獻(xiàn)力量的目標(biāo)與責(zé)任。

一、北極治理的新態(tài)勢(shì)

在全球氣候變化、經(jīng)濟(jì)全球化和地緣政治新變化的驅(qū)動(dòng)下，北極地區(qū)的治理正經(jīng)歷著前所未有的態(tài)勢(shì)變遷。根據(jù)英瓦爾·卡爾松（G?sta Ingvar Carlsson）等的界定，治理是各種各樣的個(gè)人、團(tuán)體處理其共同事務(wù)的總和，治理是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，通過(guò)這個(gè)過(guò)程，各種相互沖突和差異的利益渴望得到調(diào)和，并采取合作行動(dòng)。 據(jù)此，可以這樣理解北極治理：來(lái)自不同地區(qū)的個(gè)人、團(tuán)體、國(guó)家以及國(guó)際組織等行為體，互相協(xié)調(diào)合作并形成多種明確的或者默認(rèn)的制度安排，以共同應(yīng)對(duì)北極地區(qū)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)善治的一個(gè)進(jìn)程。

曾經(jīng)只是探險(xiǎn)家樂(lè)園的北極，在冷戰(zhàn)期間由于其特殊的地理位置，美蘇兩國(guó)都將其視為重要的戰(zhàn)略要地，在北冰洋底部署了大量的核潛艇與戰(zhàn)略武器。盡管美蘇兩國(guó)在冷戰(zhàn)期間圍繞北極地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題也有一些雙邊或多邊層面上的合作，但直至冷戰(zhàn)結(jié)束，北極治理的新時(shí)代才真正開(kāi)啟。 北極地區(qū)的治理最初主要集中于對(duì)北極地區(qū)的科學(xué)考察、環(huán)境保護(hù)等相對(duì)單一的議題，但隨著氣候變暖對(duì)北極地區(qū)的影響增大，由此帶來(lái)的北極地區(qū)資源和能源開(kāi)發(fā)利用可能性的增加、北極航道通航和商業(yè)性運(yùn)營(yíng)潛力的顯現(xiàn)以及北極地區(qū)地緣政治重要性的凸顯，北極治理似乎已經(jīng)從“科考時(shí)代”進(jìn)入到“開(kāi)發(fā)時(shí)代”。在“科考時(shí)代”，參與北極事務(wù)的主要行為體是少數(shù)科學(xué)家、科學(xué)家團(tuán)體以及國(guó)家組織的科學(xué)考察隊(duì)等。但在“開(kāi)發(fā)時(shí)代”則不同，參與北極治理的行為體更為多元，除了國(guó)家行為體之外，還包括大量的非政府組織、跨國(guó)公司、國(guó)際組織等非國(guó)家行為體；在“開(kāi)發(fā)時(shí)代”，北極地區(qū)出現(xiàn)的議題也較之以往更為多樣化與復(fù)雜化，除了傳統(tǒng)的科學(xué)考察之外，還包括資源開(kāi)發(fā)、航道利用、環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)捕撈、原住民權(quán)利保護(hù)等大量新興議題；盡管北極地區(qū)并非“治理真空”，存在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》等這樣的全球性條約以及針對(duì)不同議題的區(qū)域性國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，但傳統(tǒng)的北極治理機(jī)制無(wú)法滿(mǎn)足并有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的日益緊迫的新問(wèn)題，同時(shí)這些國(guó)際規(guī)制也亟須進(jìn)一步加強(qiáng)與完善。具體而言，北極地區(qū)治理的變化與新態(tài)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，在治理主體方面，北極治理正從傳統(tǒng)的域內(nèi)國(guó)家治理，拓展為包括域外國(guó)家以及國(guó)際社會(huì)多元行為體共同參與的治理。長(zhǎng)期以來(lái)，北極事務(wù)被認(rèn)為是北極國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)，甚至在北極國(guó)家內(nèi)部也處于邊緣地位，僅僅是北極圈內(nèi)的某種地區(qū)事務(wù)，很少引起各相關(guān)國(guó)家高層決策者的重視。但隨著北極地區(qū)日益冰融以及經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展，北極地區(qū)的事務(wù)越來(lái)越與外界融合在一起。發(fā)生在北極地區(qū)之外的事務(wù)對(duì)北極地區(qū)日益產(chǎn)生重要的影響，該地區(qū)的事務(wù)及其變化也不僅僅局限在地理上的北極區(qū)域之內(nèi)。在此背景下，北極地區(qū)越來(lái)越受到北極國(guó)家以及域外國(guó)家的關(guān)注，近年來(lái)申請(qǐng)北極理事會(huì)觀(guān)察員資格的國(guó)家越來(lái)越多就是例證。除主權(quán)國(guó)家外，涉北極事務(wù)的國(guó)際組織、非政府組織以及跨國(guó)公司等也是北極治理的重要參與者。在國(guó)際組織方面，不僅包括專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)北極事務(wù)的北極理事會(huì)、北極科學(xué)委員會(huì)、巴倫支北極地區(qū)委員會(huì)等區(qū)域性國(guó)際組織，也包括聯(lián)合國(guó)、國(guó)際海事組織等全球性國(guó)際組織，這些組織為北極地區(qū)的治理提供了有效平臺(tái)。非政府組織包括北極地區(qū)的原住民團(tuán)體組織，如因紐特人北極圈理事會(huì)、薩米理事會(huì)等， 也包括那些專(zhuān)注于環(huán)境事務(wù)的綠色和平組織、世界自然基金會(huì)等。另外，大型跨國(guó)公司尤其是大型石油公司、航運(yùn)公司等也積極參與北極事務(wù)的治理與規(guī)則制定，因?yàn)樗鼈冊(cè)诒睒O地區(qū)的活動(dòng)直接受制于北極相關(guān)領(lǐng)域的治理規(guī)則，如殼牌石油公司在北極海域的石油勘探計(jì)劃與行動(dòng)，以及相關(guān)的航運(yùn)公司，如中國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸公司、挪威楚克迪航運(yùn)公司（Tschudi Shipping Company）等在北極航運(yùn)中的積極試航，力圖在利用北極商機(jī)的競(jìng)爭(zhēng)中拔得頭籌。

第二，在治理領(lǐng)域方面，國(guó)際社會(huì)對(duì)北極地區(qū)關(guān)注的焦點(diǎn)已經(jīng)從相對(duì)單一的科學(xué)考察、環(huán)境保護(hù)，拓展到包括資源勘探、航運(yùn)治理、旅游開(kāi)發(fā)、漁業(yè)捕撈等更為綜合的領(lǐng)域。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及人們對(duì)北極地區(qū)興趣的日增，繼北極地區(qū)作為探險(xiǎn)者的樂(lè)園之后，在20世紀(jì)八九十年代之際，國(guó)際社會(huì)對(duì)北極事務(wù)的關(guān)注主要是進(jìn)行科學(xué)考察，包括對(duì)北極地區(qū)冰情、氣候、生物資源等問(wèn)題的考察。隨著北極地區(qū)人類(lèi)活動(dòng)的增加以及國(guó)際社會(huì)環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題隨之提上議程，包括對(duì)北極地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、氣候變化等問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，北極理事會(huì)最初也是始于北極八國(guó)簽署的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》。但進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、北極地區(qū)的變化以及國(guó)際社會(huì)能源需求的增長(zhǎng)，北極地區(qū)所蘊(yùn)藏的能源開(kāi)采利用的可能性增加。對(duì)北極地區(qū)所蘊(yùn)藏資源和能源的勘探與開(kāi)發(fā)，對(duì)日益開(kāi)通的北極航道進(jìn)行有效管制與使用，對(duì)北極地區(qū)旅游資源的開(kāi)發(fā)與管理，對(duì)北極地區(qū)合法權(quán)益的保護(hù)與拓展，對(duì)北極地區(qū)公海漁業(yè)捕撈的管制，以及對(duì)北極地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和安全問(wèn)題的保障等成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注北極事務(wù)的核心議題。這些新的議題之間并非彼此孤立，而是相互交織、相互影響，目前北極地區(qū)并不存在相應(yīng)的有效管制規(guī)則，因此對(duì)這些問(wèn)題的治理仍處于“建章立制”階段，議題之間的互動(dòng)與影響更加劇了北極事務(wù)治理的復(fù)雜性。

第三，在治理模式方面，正從以北極理事會(huì)為核心的“軟法”治理模式，向多機(jī)構(gòu)參與的“軟硬并行”治理模式過(guò)渡。作為北極事務(wù)治理最為重要的區(qū)域政府間論壇， 北極理事會(huì)的“軟法”治理模式在推動(dòng)北極國(guó)家合作以及保持北極理事會(huì)的開(kāi)放性等方面發(fā)揮了重要的作用。 但是北極地區(qū)并不存在一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的治理機(jī)構(gòu)和憲法性的管制條約。盡管北極理事會(huì)在北極治理體系中擁有重要地位且近年來(lái)作用有所增強(qiáng)，但由于其權(quán)限范圍和論壇性質(zhì)的“先天不足”，使其很難成為一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)北極治理的國(guó)際組織?？傮w上，北極治理是一個(gè)松散的治理綜合體，其中在不同領(lǐng)域存在多個(gè)機(jī)構(gòu)，分別對(duì)北極事務(wù)的不同議題進(jìn)行規(guī)制。 另外，鑒于北極地區(qū)復(fù)雜的地緣政治局勢(shì)，多元利益主體以協(xié)商機(jī)制參與其中，缺乏強(qiáng)制約束力的“軟法”機(jī)制在北極治理進(jìn)程中大行其道，這使北極治理成為“軟法”治理的絕佳范本。

盡管“軟法”在推動(dòng)國(guó)際合作以及匯聚行為體預(yù)期方面具有特殊作用，但在北極治理議題日益多元化與復(fù)雜化的時(shí)代，需要有強(qiáng)制約束力的國(guó)際規(guī)則來(lái)規(guī)范和約束行為體的行為。北極理事會(huì)成員國(guó)在2011年簽署了首個(gè)具有法律約束力的《北極?？账丫葏f(xié)議》，對(duì)各成員國(guó)承擔(dān)的北極地區(qū)搜救義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行了劃分；2013年又簽署了《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》，對(duì)成員國(guó)在北極海域應(yīng)對(duì)海上油污問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，《北極科學(xué)合作協(xié)定》也在籌備之中，并有望在美國(guó)擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)期間達(dá)成協(xié)議。這些有約束力的規(guī)定在一定程度上推動(dòng)了北極理事會(huì)向機(jī)制化、法律化方向發(fā)展，使其逐漸從一個(gè)政策塑造型的政府間高級(jí)論壇日益轉(zhuǎn)變?yōu)檎螞Q策型的組織機(jī)構(gòu)。 除北極理事會(huì)之外，北極治理的其他相關(guān)國(guó)際組織也日益重視并積極參與北極治理。鑒于北極治理對(duì)科學(xué)知識(shí)的要求，科學(xué)家在北極治理中的作用非常突出。 由此北極科學(xué)合作也成為北極治理的重要方面，國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)、北極大學(xué)等機(jī)構(gòu)在推動(dòng)國(guó)際社會(huì)的北極科學(xué)合作、涉北極事務(wù)的人才培養(yǎng)等方面發(fā)揮著重要的作用。隨著北極航行及其管制問(wèn)題日益提上日程，國(guó)際海事組織近年來(lái)也致力于《極地航行規(guī)則》的制定，對(duì)在北極地區(qū)航行的船只設(shè)計(jì)、安全標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放以及具體的航行操作規(guī)則等問(wèn)題加以規(guī)定。2015年5月已經(jīng)完成并通過(guò)了關(guān)于環(huán)境管理規(guī)則的章節(jié)，預(yù)計(jì)于2017年生效。

二、新態(tài)勢(shì)背景下北極治理的困境

對(duì)北極事務(wù)的治理，不存在類(lèi)似《南極條約》的統(tǒng)領(lǐng)性的北極條約，而且“南極模式”的治理也被認(rèn)為在北極地區(qū)是不現(xiàn)實(shí)、不可行的。 當(dāng)前北極治理是松散的、條塊式的、多層級(jí)的治理體系，北極理事會(huì)在北極治理體系中處于相對(duì)中心的位置，但北極理事會(huì)脫胎于1989年北極八國(guó)簽署的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》，存在關(guān)注議題的局限性、執(zhí)行力不足的軟法性等“先天不足”，在北極地區(qū)問(wèn)題日益緊迫與凸顯的今天，這種治理模式往往捉襟見(jiàn)肘。 在北極治理出現(xiàn)新態(tài)勢(shì)的背景下，北極地區(qū)原有的治理規(guī)則如果不能盡快適應(yīng)形勢(shì)，則難以應(yīng)對(duì)快速變化的北極事務(wù)及其治理所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

既有北極治理機(jī)制的改變與調(diào)適有著較強(qiáng)的路徑依賴(lài)性。面對(duì)當(dāng)前的快速發(fā)展，北極治理機(jī)制的調(diào)適略顯滯后，使其難以有效應(yīng)對(duì)新的問(wèn)題，北極治理進(jìn)程中的矛盾日益凸顯，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，北極治理的“全球性”與域內(nèi)國(guó)家“排他性開(kāi)放”之間的矛盾。在新的時(shí)代背景下，北極事務(wù)不僅是北極國(guó)家的事務(wù)，而是與域外事務(wù)越來(lái)越緊密地聯(lián)系在一起。這種聯(lián)系主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，北極地區(qū)變化深受域外因素的影響，如氣候變化、經(jīng)濟(jì)全球化等直接引起北極地區(qū)形勢(shì)的變化；另一方面，北極地區(qū)的變化及其影響不僅局限于北極地區(qū)，而是具有明顯的全球性。因此，對(duì)北極地區(qū)事務(wù)的治理客觀(guān)上要求包括北極國(guó)家和域外國(guó)家、國(guó)際組織、非政府組織等相關(guān)行為體共同參與并通力合作，只有如此才能有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

針對(duì)上述發(fā)展，北極地區(qū)各國(guó)的確在嘗試改革現(xiàn)有的北極治理機(jī)制。隨著北極地區(qū)態(tài)勢(shì)變遷，域外國(guó)家對(duì)北極地區(qū)的興趣日增，北極理事會(huì)近年來(lái)也接納了很多觀(guān)察員，并對(duì)域外國(guó)家的參與保持適度開(kāi)放。同時(shí)北極理事會(huì)在2011年對(duì)接受觀(guān)察員的標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并在2013年發(fā)布《觀(guān)察員手冊(cè)》，對(duì)申請(qǐng)北極理事會(huì)觀(guān)察員資格的國(guó)家提出了更為嚴(yán)苛的要求，要求申請(qǐng)者必須“接受并支持理事會(huì)的目標(biāo)；承認(rèn)北極國(guó)家在北極地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)；承認(rèn)聯(lián)合國(guó)海洋法公約在內(nèi)的法律框架適用于北冰洋；尊重原住民的價(jià)值觀(guān)、利益、文化和傳統(tǒng)；對(duì)北極理事會(huì)的工作顯示出興趣并有能力支持北極理事會(huì)的工作等。”另外也規(guī)定觀(guān)察員國(guó)對(duì)北極理事會(huì)的資金貢獻(xiàn)不得高于成員國(guó)的貢獻(xiàn)額度。 這些規(guī)定在盡量限制觀(guān)察員權(quán)利的同時(shí)，卻要求其承擔(dān)更多義務(wù)。總體來(lái)看，北極國(guó)家秉持的“排他性開(kāi)放”原則在一定程度上限制了域外國(guó)家參與北極事務(wù)的能力。

需要指出的是，北極理事會(huì)的“排他性開(kāi)放”原則對(duì)域外國(guó)家參與北極治理的能力限制，將因北極國(guó)家致力于強(qiáng)化北極理事會(huì)職能、提升其權(quán)威性而得到進(jìn)一步加強(qiáng)。盡管域外國(guó)家可以作為觀(guān)察員加入北極理事會(huì)，但其在北極理事會(huì)框架內(nèi)僅擁有極其有限的權(quán)利，這事實(shí)上成為限制域外國(guó)家進(jìn)一步參與北極事務(wù)的制度性障礙，從而不利于相關(guān)國(guó)家在北極理事會(huì)框架內(nèi)深度參與北極事務(wù)。

第二，北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)進(jìn)程中“開(kāi)發(fā)”與“保護(hù)”之間的矛盾。在北極地區(qū)進(jìn)入“開(kāi)發(fā)時(shí)代”之后，在開(kāi)發(fā)利用能源和資源的同時(shí)，如何保護(hù)脆弱的生態(tài)環(huán)境以及原住民傳統(tǒng)的生活方式，是決策者和開(kāi)發(fā)者需要認(rèn)真解決的問(wèn)題。由于氣候變化導(dǎo)致北極海冰融化，北極地區(qū)所蘊(yùn)含的商機(jī)日益顯現(xiàn)，包括油氣資源勘探與開(kāi)發(fā)、礦物資源開(kāi)發(fā)、北極航道開(kāi)通與商業(yè)化運(yùn)營(yíng)、旅游業(yè)發(fā)展以及捕魚(yú)業(yè)發(fā)展等。北極地區(qū)的商業(yè)前景也吸引了域內(nèi)外投資者。近年來(lái)，眾多航運(yùn)公司在北極地區(qū)試航，大量油氣公司在北極地區(qū)勘探。這些商業(yè)活動(dòng)以及隨之而來(lái)的人類(lèi)活動(dòng)的增加，不可避免地帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)與管理困境。由于北極地區(qū)特殊的自然環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏，一旦這些商業(yè)活動(dòng)在北極地區(qū)引發(fā)危急事件，很難得到有效應(yīng)對(duì)與治理。例如，殼牌石油公司獲得在美國(guó)北極海域勘探許可的過(guò)程一波三折，最終于2015年10月宣布放棄在北極海域勘探的決定，其中重要原因就是國(guó)際社會(huì)擔(dān)心可能出現(xiàn)原油泄漏等突發(fā)事件，這是現(xiàn)有應(yīng)急力量所無(wú)法有效應(yīng)對(duì)的。

另外，北極地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)及其影響必然對(duì)原住民傳統(tǒng)的生活方式帶來(lái)巨大沖擊。因此，北極地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)和自然、社會(huì)生態(tài)保護(hù)之間的矛盾已經(jīng)成為目前北極治理的核心矛盾之一。 北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，必須以將經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)對(duì)北極地區(qū)的自然環(huán)境造成的影響降至最低為原則，讓原住民充分參與北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的相關(guān)決策，使其充分享受經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的紅利，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)生態(tài)之間實(shí)現(xiàn)最大限度的平衡。

第三，北極治理機(jī)制的“軟法性”以及履約機(jī)制的缺失與北極治理的緊迫性以及深度合作之間的矛盾。盡管北極理事會(huì)正從“影響議程”的高端論壇向“政策制定”的國(guó)際組織演化，但目前涉北極事務(wù)治理的大部分規(guī)制都基于成員國(guó)之間的宣言、計(jì)劃、綱領(lǐng)、倡議等具有“軟法”特征的文件?！败浄ā弊鳛閲?guó)際法的一種常見(jiàn)形式，在匯聚行為體預(yù)期、推動(dòng)行為體的合作等方面有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。但“軟法”的內(nèi)容和要求并不十分精確，也不具備履約強(qiáng)制力；同時(shí)，各簽字方理解各異，在出現(xiàn)違約行為時(shí)也嚴(yán)重缺乏有約束力的爭(zhēng)端解決機(jī)制。 “軟法”的履約機(jī)制“軟肋”，使北極治理日益捉襟見(jiàn)肘。北極國(guó)家在北極理事會(huì)框架下也達(dá)成了部分具有一定法律約束力的協(xié)議，如北極八國(guó)在2011年簽署的《北極?？账丫葏f(xié)議》和2013年簽署的《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》。但是，這些協(xié)議均缺乏履約機(jī)制，加上北極地區(qū)大國(guó)政治的復(fù)雜性，其具體執(zhí)行相當(dāng)困難。這進(jìn)一步要求參與各方進(jìn)行更高質(zhì)量、更深層次的合作，強(qiáng)化現(xiàn)有機(jī)制的履約力度和監(jiān)管體制，真正將協(xié)議落到實(shí)處。

第四，北極治理對(duì)國(guó)際合作的需求與域外政治對(duì)北極治理影響的矛盾。無(wú)論是應(yīng)對(duì)北極地區(qū)氣候變化所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，還是充分利用北極海冰融化帶來(lái)的機(jī)遇，客觀(guān)上都需要參與各方的通力合作。但北極地區(qū)事務(wù)也深受傳統(tǒng)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的影響，其理論上的表現(xiàn)就是在北極事務(wù)中存在著地緣政治理論與治理理論的雙重影響， 具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是北極地區(qū)的軍事化傾向。無(wú)論是出于何種目的，近年來(lái)北極國(guó)家尤其是北極大國(guó)都加強(qiáng)了在北極的軍事部署：俄羅斯計(jì)劃建立“北極部隊(duì)”，加快俄羅斯邊防部隊(duì)的現(xiàn)代化，并在北極海域多次進(jìn)行軍事演習(xí)；美國(guó)也在其北極戰(zhàn)略中明確指出要加強(qiáng)北極地區(qū)的軍事存在，以保護(hù)美國(guó)的船只和飛機(jī)在該地區(qū)的自由通行和基礎(chǔ)設(shè)施的安全；加拿大也力圖加強(qiáng)其在北極地區(qū)的海軍力量，以強(qiáng)化其在北極地區(qū)主權(quán)的要求；等等。

二是北極地區(qū)的國(guó)際合作易受域外政治的影響，常常成為域外大國(guó)矛盾的“犧牲品”。北極地區(qū)作為大國(guó)合作的“試金石”，很容易受到來(lái)自其他大國(guó)政治等因素的影響。 例如，烏克蘭危機(jī)之后，美國(guó)、歐盟對(duì)俄羅斯實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，直接影響了俄羅斯在北極地區(qū)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃，也對(duì)美俄在北極事務(wù)上的合作產(chǎn)生負(fù)面影響， 進(jìn)而直接影響了俄羅斯與其他北極國(guó)家間的合作深度與力度。

三、中國(guó)深度參與北極治理的戰(zhàn)略規(guī)劃

作為北極事務(wù)的利益攸關(guān)方，中國(guó)積極參與北極治理，并逐漸獲得包括北極國(guó)家在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可與接納。 這與習(xí)近平主席秉持的“奮發(fā)有為、順勢(shì)而為”的外交理念是相吻合的。 2013年5月，中國(guó)成為北極理事會(huì)正式觀(guān)察員之后，中國(guó)對(duì)北極事務(wù)的參與進(jìn)入一個(gè)新的階段，即通過(guò)爭(zhēng)取北極理事會(huì)觀(guān)察員以及為中國(guó)獲得北極事務(wù)基本參與權(quán)的“身份外交”之后，進(jìn)入中國(guó)深度參與北極事務(wù)的階段。 這一階段的主要特征是中國(guó)與北極國(guó)家以及北極事務(wù)相關(guān)各方之間實(shí)現(xiàn)深度互動(dòng)，交往領(lǐng)域拓展、密度加強(qiáng)，以及中國(guó)作為北極事務(wù)利益攸關(guān)方在北極事務(wù)中的參與程度深入、參與能力拓展、涉北極事務(wù)話(huà)語(yǔ)權(quán)提升等方面。這就要求中國(guó)亟須在厘清中國(guó)在北極地區(qū)的合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同階段的任務(wù)進(jìn)行戰(zhàn)略性的規(guī)劃與部署，進(jìn)而指導(dǎo)中國(guó)深度參與北極事務(wù)的外交實(shí)踐。

第一，對(duì)北極地區(qū)作為中國(guó)戰(zhàn)略新疆域的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值以及中國(guó)在北極地區(qū)的國(guó)家利益進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估，以此作為擬定中國(guó)參與北極事務(wù)的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)和對(duì)中國(guó)深度參與北極事務(wù)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃的依據(jù)。中國(guó)之所以積極參與北極事務(wù)，是基于北極地區(qū)對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值以及北極事務(wù)對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)與潛在影響。這主要體現(xiàn)在北極地區(qū)的氣候變化對(duì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境安全等方面都將產(chǎn)生重要影響。北極航道通航及商業(yè)化運(yùn)營(yíng)將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略布局、中國(guó)能源航運(yùn)安全產(chǎn)生影響。北極地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)對(duì)中國(guó)未來(lái)的能源安全以及資源供應(yīng)也將產(chǎn)生重要影響。

鑒于北極地區(qū)對(duì)中國(guó)的系列戰(zhàn)略?xún)r(jià)值與潛在影響，它已經(jīng)成為中國(guó)的戰(zhàn)略新疆域，中國(guó)應(yīng)該盡早對(duì)自身在北極地區(qū)的利益進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，以指導(dǎo)中國(guó)的北極外交，并為深度參與其中進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。在對(duì)中國(guó)在北極的國(guó)家利益評(píng)估時(shí)，可以從那些對(duì)中國(guó)具有深刻影響的、相對(duì)明確的領(lǐng)域開(kāi)始，包括北極資源的開(kāi)發(fā)利用、北極航道的利用、北極氣候變化對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略影響、大國(guó)在北極的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)中國(guó)戰(zhàn)略安全的影響等。

2015年7月，中國(guó)在《國(guó)家安全法》第三十二條中也明確提出，“國(guó)家堅(jiān)持和平探索和利用外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地，增強(qiáng)安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開(kāi)發(fā)利用的能力，加強(qiáng)國(guó)際合作，維護(hù)我國(guó)在外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地的活動(dòng)、資產(chǎn)和其他利益的安全”，這是繼中國(guó)加強(qiáng)在北極地區(qū)實(shí)質(zhì)性存在之后，第一次在國(guó)家法規(guī)層面明確提出中國(guó)在北極地區(qū)的安全利益，并將對(duì)北極地區(qū)安全的維護(hù)納入到國(guó)家安全的范疇中來(lái)。

第二，加強(qiáng)中國(guó)參與北極事務(wù)的能力建設(shè)，挖掘中國(guó)參與北極事務(wù)的戰(zhàn)略資源，為中國(guó)深度參與北極事務(wù)并維護(hù)合法權(quán)益提供戰(zhàn)略支撐。北極理事會(huì)觀(guān)察員身份的獲得，只是使中國(guó)獲得了合法參與北極事務(wù)的通行證，表明國(guó)際社會(huì)承認(rèn)中國(guó)作為北極事務(wù)利益攸關(guān)方的身份。但“有為才有位”，中國(guó)參與北極事務(wù)的能力建設(shè)與提升，是其深度參與北極治理的基礎(chǔ)，也是中國(guó)作為北極事務(wù)利益攸關(guān)方和重要參與者的有效保障。北極事務(wù)參與能力的建設(shè)不僅包括開(kāi)展科學(xué)考察的能力，也包括在法律制度建設(shè)中的參與能力，還包括在北極地區(qū)進(jìn)行能源開(kāi)發(fā)、資源利用以及在北極地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的參與能力。只有在這些方面擁有較強(qiáng)的參與能力甚至是引導(dǎo)能力，中國(guó)在北極治理中才能實(shí)質(zhì)性發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)的作用。

中國(guó)目前在北極科學(xué)研究方面面臨的主要問(wèn)題是尚未形成北極研究的國(guó)家科學(xué)戰(zhàn)略。而北極研究關(guān)乎國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，涉及國(guó)家政治和發(fā)展的統(tǒng)一格局，需要有大的國(guó)家戰(zhàn)略和長(zhǎng)期目標(biāo)。如果不在國(guó)家科技戰(zhàn)略上重視北極科技工作，北極研究存在的經(jīng)費(fèi)不足、人員匱乏等問(wèn)題就難以得到解決。

除了北極事務(wù)的科學(xué)研究之外，目前北極事務(wù)的治理還處于“建章立制”階段，各主要利益攸關(guān)方博弈的核心是主導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域秩序的建立，這突出表現(xiàn)在涉北極事務(wù)國(guó)際規(guī)則的制定方面。 能否提出適合北極事務(wù)治理并能夠被廣泛接受的“中國(guó)方案”是中國(guó)參與北極事務(wù)“軟實(shí)力”的重要體現(xiàn)。

中國(guó)北極事務(wù)參與能力的建設(shè)，迫切需要加強(qiáng)并提升中國(guó)參與北極事務(wù)國(guó)際規(guī)則制定的能力，并對(duì)此進(jìn)行戰(zhàn)略性布局以及知識(shí)與人才的儲(chǔ)備。另外，在北極地區(qū)“開(kāi)發(fā)和保護(hù)”的時(shí)代，企業(yè)“走出去”也是中國(guó)深度參與北極事務(wù)的重要途徑和方式。在推動(dòng)中國(guó)企業(yè)參與北極經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)事務(wù)能力提升的基礎(chǔ)上，要切實(shí)加強(qiáng)企業(yè)在北極地區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)保意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，為中國(guó)參與北極事務(wù)樹(shù)立良好的形象。

第三，加強(qiáng)北極外交，靈活運(yùn)用戰(zhàn)略動(dòng)員，深化與北極國(guó)家之間的多層面合作，同時(shí)加強(qiáng)與域外國(guó)家在涉北極事務(wù)上的協(xié)調(diào)，拓展中國(guó)參與北極事務(wù)的渠道，從外交層面為中國(guó)深度參與北極事務(wù)提供戰(zhàn)略保障。從地緣上看，中國(guó)不屬于傳統(tǒng)的北極國(guó)家，因此必須依據(jù)國(guó)際法的相關(guān)規(guī)定或通過(guò)與北極國(guó)家之間的國(guó)際合作才能實(shí)現(xiàn)或拓展在北極地區(qū)的權(quán)益。加強(qiáng)與北極國(guó)家的多渠道外交合作，是中國(guó)參與北極事務(wù)的主要方式。中國(guó)與北極國(guó)家在政府層面和社會(huì)層面都有涉北極事務(wù)的外交往來(lái)，例如：中美開(kāi)展了北極科學(xué)合作，極地事務(wù)也被納入中美經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略對(duì)話(huà)；中國(guó)和加拿大之間近年來(lái)在北極資源開(kāi)發(fā)以及投資方面的合作；中國(guó)與俄羅斯在北極地區(qū)的能源勘探以及在俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)開(kāi)發(fā)中進(jìn)行了廣泛合作；中國(guó)同北歐國(guó)家之間近年來(lái)也加強(qiáng)了雙邊和多邊的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)，其中尤以中國(guó)—冰島自由貿(mào)易區(qū)為典型。除北極國(guó)家之外，還有一些在北極地區(qū)與中國(guó)擁有相近甚至互補(bǔ)利益的眾多域外國(guó)家，應(yīng)加強(qiáng)與它們之間的政策協(xié)調(diào)與溝通，以應(yīng)對(duì)北極國(guó)家的“排他性開(kāi)放”和“門(mén)羅主義”行事方式。

另外，在北極治理中還存在眾多區(qū)域性國(guó)際組織，如北極科學(xué)委員會(huì)、北極社會(huì)科學(xué)委員會(huì)、北極大學(xué)、北極圈論壇、北極前沿論壇等機(jī)構(gòu)與平臺(tái)，中國(guó)已經(jīng)成為這些機(jī)構(gòu)的成員國(guó)，并積極參與涉北極事務(wù)的國(guó)際會(huì)議。在新的背景下，作為北極理事會(huì)觀(guān)察員以及北極事務(wù)利益攸關(guān)方，中國(guó)需要提升在這些機(jī)構(gòu)和組織中的參與程度，增強(qiáng)參與能力，進(jìn)而提升中國(guó)在上述機(jī)構(gòu)中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，為深度參與北極事務(wù)提供戰(zhàn)略保障。

最后，在北極治理呈現(xiàn)立體外交的時(shí)代，加強(qiáng)涉北極事務(wù)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)與相關(guān)智庫(kù)的培育。搭建“二軌外交”平臺(tái)，開(kāi)展涉北極事務(wù)的智庫(kù)外交，為中國(guó)深度參與提供戰(zhàn)略支持。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)行北極問(wèn)題的相關(guān)研究，在北極科學(xué)考察和涉北極事務(wù)國(guó)際組織的參與等方面，中國(guó)都是“后來(lái)者”。盡管在過(guò)去20多年里突飛猛進(jìn)，但較之發(fā)達(dá)國(guó)家和北極研究的先進(jìn)國(guó)家而言，中國(guó)的北極問(wèn)題研究在人才培養(yǎng)、梯隊(duì)建設(shè)、資金投入、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面還存在較大差距。而參與北極事務(wù)競(jìng)爭(zhēng)從根本上說(shuō)是人才發(fā)展與科研能力的競(jìng)爭(zhēng)，因此應(yīng)結(jié)合中國(guó)未來(lái)在北極地區(qū)階段性的戰(zhàn)略利益與合法權(quán)益，有組織、有計(jì)劃地培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)從事北極問(wèn)題研究的人才，為中國(guó)的北極事業(yè)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。

北極事務(wù)的決策也離不開(kāi)相關(guān)的智力支持，涉北極事務(wù)的智庫(kù)建設(shè)就顯得日益緊迫。目前中國(guó)專(zhuān)門(mén)從事北極社會(huì)科學(xué)研究（所涉學(xué)科主要包括國(guó)際關(guān)系、國(guó)際法等）的重要研究機(jī)構(gòu)包括中國(guó)海洋大學(xué)極地法律與政治研究所、上海國(guó)際問(wèn)題研究院極地與海洋問(wèn)題研究中心、同濟(jì)大學(xué)極地與海洋研究中心、上海交通大學(xué)極地與深海研究中心以及中國(guó)極地研究中心等單位。這些單位近年來(lái)也加強(qiáng)了“二軌外交”，與美國(guó)（中美北極社會(huì)科學(xué)論壇）、加拿大（中加北極論壇）、俄羅斯（中俄北極論壇）以及北歐國(guó)家（中國(guó)北歐北極論壇）等建立了制度化的交流機(jī)制，這對(duì)于加強(qiáng)中國(guó)與北極國(guó)家之間的交流，消弭國(guó)外學(xué)者和媒體對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)的誤讀， 提升中國(guó)在北極事務(wù)中的話(huà)語(yǔ)權(quán)、拓展中國(guó)在北極地區(qū)的利益等提供了智力支持。中國(guó)對(duì)北極事務(wù)的深度參與，需要對(duì)該地區(qū)的問(wèn)題進(jìn)行多學(xué)科綜合研究。

除了上述涉北極事務(wù)研究機(jī)構(gòu)所專(zhuān)長(zhǎng)的國(guó)際關(guān)系、國(guó)際法等學(xué)科之外，還需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類(lèi)學(xué)甚至倫理學(xué)等學(xué)科加強(qiáng)對(duì)北極事務(wù)的深入研究。對(duì)北極問(wèn)題的研究，不僅要從中國(guó)的需要出發(fā)，也要從全球視野和全人類(lèi)利益的視角進(jìn)行研究，只有如此，才能提出更具說(shuō)服力并容易獲得廣泛支持的對(duì)策建議和治理方案。

結(jié) 束 語(yǔ)

參與北極治理進(jìn)程也是中國(guó)參與全球治理的組成部分，近年來(lái)中國(guó)積極參與北極事務(wù)，與中國(guó)奮發(fā)有為、積極進(jìn)取的外交理念，以及作為負(fù)責(zé)任大國(guó)積極參與國(guó)際體系建設(shè)是一脈相承的。北極事務(wù)的發(fā)展和變化與中國(guó)緊密相連，在客觀(guān)上也要求中國(guó)積極參與其中。北極地區(qū)的發(fā)展蘊(yùn)含著巨大的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，中國(guó)作為一個(gè)成長(zhǎng)型國(guó)家，必須抓住機(jī)遇，在與其他北極事務(wù)利益攸關(guān)方共同應(yīng)對(duì)該地區(qū)挑戰(zhàn)的同時(shí)，也要積極利用和共享北極地區(qū)變化所帶來(lái)的戰(zhàn)略機(jī)遇，包括資源能源的開(kāi)發(fā)與利用、北極航線(xiàn)的開(kāi)發(fā)與利用以及北極公海遠(yuǎn)洋漁業(yè)捕撈等。尤其在中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略布局下，中國(guó)需要將北極航線(xiàn)納入海上絲綢之路的規(guī)劃中，并將其作為海上絲綢之路的拓展航線(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)籌布局。

在北極地區(qū)事務(wù)急劇變遷，北極治理機(jī)制處于“建章立制”新階段的背景下，中國(guó)需要對(duì)參與北極治理進(jìn)行前瞻性的規(guī)劃與布局，包括戰(zhàn)略目標(biāo)的厘清、戰(zhàn)略資源的儲(chǔ)備與動(dòng)員，靈活運(yùn)用多種戰(zhàn)略方式并積極培育和支持北極治理行為體能力的建設(shè)，進(jìn)而為中國(guó)在北極事務(wù)中的深度參與提供有力保障。為應(yīng)對(duì)國(guó)外對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)的誤讀和曲解，中國(guó)應(yīng)適時(shí)以官方文件的形式向世界表明，中國(guó)深度參與北極事務(wù)治理的目的，并不是為了在北極地區(qū)“分一杯羹”，而是作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)，堅(jiān)持將中國(guó)在北極地區(qū)的利益與北極國(guó)家以及國(guó)際社會(huì)的利益相結(jié)合的原則，基于實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)善治的目標(biāo)和中國(guó)參與北極事務(wù)的多層次需求，而采取的負(fù)責(zé)任的行動(dòng)。2015年10月在冰島召開(kāi)的第三屆北極圈論壇大會(huì)開(kāi)幕式上，王毅部長(zhǎng)發(fā)表視頻致辭，再次闡釋了中國(guó)是北極的重要利益攸關(guān)方，中國(guó)參與北極事務(wù)秉承尊重、合作、共贏的三大政策理念。 只有這樣，才能在維護(hù)中國(guó)自身利益的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)的善治而貢獻(xiàn)中國(guó)智慧與中國(guó)力量。

[收稿日期：2015-09-19]

[修回日期：2015-10-19]

[責(zé)任編輯：陳鴻斌]