從淺層協(xié)作到三位一體式的配合

摘 要：從司法實踐來看，檢察機關(guān)審查的民事行政申訴案件越來越多，社會矛盾化解工作面臨前所未有的壓力。民行部門如何與控申部門協(xié)作配合，共同開展好社會矛盾化解工作成為當(dāng)前的一大難題。本文立足于所在地區(qū)檢察工作實踐，考證民行部門和控申部門在社會矛盾化解工作中的現(xiàn)狀，分析存在的問題，探討二者建立深入溝通協(xié)作配合機制。

關(guān)鍵詞：民行；控申；息訴；協(xié)作配合機制

中圖分類號：D925.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2015）29-0130-02

作者簡介：邱永會（1969-），男，漢族，山東威海人，碩士，山東省人民檢察院民行一處，信息中心副主任，研究方向：民商法。

民事訴訟法修改后，受人民法院再審前置程序的影響，檢察機關(guān)辦案難度加大，絕大多數(shù)案件不符合監(jiān)督條件，社會矛盾化解工作面臨前所未有的壓力。民行部門如何與控申部門協(xié)作配合，共同開展好矛盾化解工作成為當(dāng)前的一大難題。本文試立足于某區(qū)實踐，探討民行檢察部門和控申部門社會矛盾化解中分工協(xié)作機制運行現(xiàn)狀及存在的問題，進(jìn)而提出完善這一機制的意見建議，以期引起大家共同思考。

一、分工協(xié)作機制的運行現(xiàn)狀

從某區(qū)實踐來看，民事訴訟法修改后，按照《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的規(guī)定，完善和改進(jìn)民行和控申部門的分工協(xié)作機制?？傮w而言，主要有以下做法：

一是堅持受審分離。對控申部門和民行部門在案件受理、移送、辦理、系統(tǒng)錄入等方面進(jìn)行了統(tǒng)一，進(jìn)一步明確了職責(zé)和責(zé)任。當(dāng)事人申訴的案件由控申部門審查是否符合民行受理條件，對符合受理條件的案件進(jìn)行登記、錄入辦案系統(tǒng)后將材料移交給民行部門，對不符合受理條件的向申訴人說明情況后退還或要求補齊材料，對當(dāng)事人堅持要求受理的進(jìn)行釋法說理工作，根據(jù)情況要求民行部門協(xié)助配合。對受理后作出不予監(jiān)督?jīng)Q定當(dāng)事人不服的，由控申和民行部門共同作社會矛盾化解工作。

二是實行風(fēng)險告知機制。針對申訴人不熟悉民行工作流程，迫切希望改判勝訴等情況，在受理案件時向申訴人送達(dá)《風(fēng)險告知書》，及時提醒申訴人提前預(yù)估申訴風(fēng)險，謹(jǐn)慎選擇申訴權(quán)利，合理定位心理預(yù)期，引導(dǎo)其理性客觀面對民行申訴案件可能出現(xiàn)的結(jié)果，理解和接受檢察機關(guān)做出的處理決定。

二、分工協(xié)作機制運行中存在的問題

雖然民事訴訟法之后，各地檢察機關(guān)控申和民行部門均在協(xié)調(diào)配合方面采取了一系列的措施。但是在實際操作中，二者的協(xié)調(diào)配合不夠深入，這種類型的聯(lián)系溝通工作層次較淺、缺乏緊密性，存在很多問題。

（一）接受申訴和提起抗訴案件數(shù)量不均衡

法律法規(guī)對檢察機關(guān)的抗訴規(guī)定了極為狹窄的范圍，而對民行申訴規(guī)則極為寬泛。這從一個方面來說是法治建設(shè)的一大亮點，兩審終審之外給當(dāng)事人另外一個救濟(jì)的途徑。但從另一個方面來說，從法律對檢察機關(guān)息訴少之又少的規(guī)定來看，二者很難達(dá)到相對的均衡。同時，近幾年來，檢察機關(guān)重視抗訴的質(zhì)量，嚴(yán)把抗訴關(guān)，抗訴案件的數(shù)量占全部受理案件數(shù)量比例呈變小的趨勢。二者的不均衡現(xiàn)象呈增大的趨勢，上訪案件數(shù)量激增。

（二）控申部門對于民行案件的受理范圍把握不準(zhǔn)

許多案件不屬于檢察機關(guān)監(jiān)督范圍的或者應(yīng)由基層院受理的，控申部門統(tǒng)統(tǒng)受理進(jìn)來，導(dǎo)致最后民行部門做終結(jié)審查決定或者轉(zhuǎn)交基層院辦理，這樣既導(dǎo)致民行部門辦理和許多“無用”案件，又增加了社會矛盾化解的壓力，案件受理容易，但是向當(dāng)事人解釋不屬于檢察機關(guān)監(jiān)督范圍，做當(dāng)事人的工作就比較困難。

（三）受理程序不夠規(guī)范

部分控申部門受理的少數(shù)案件不夠規(guī)范，例如存在沒在法定期限內(nèi)向當(dāng)事人發(fā)送等問題，導(dǎo)致在案件進(jìn)入民行部門后當(dāng)事人糾結(jié)于檢察機關(guān)程序問題，影響實體的審查。對內(nèi)，部分控申部門存在著不在規(guī)定期間內(nèi)向案件管理部門移送案件情況。存在少數(shù)案件受理材料不夠齊全的情況，例如：申請監(jiān)督書無當(dāng)事人簽字，缺少代理人授權(quán)委托書，送達(dá)地址及聯(lián)系方式不明確，無證據(jù)材料等情形。在案件轉(zhuǎn)入民行部門后，還需辦案人再次通知當(dāng)事人補交材料，容易引起當(dāng)事人不滿，有些當(dāng)事人認(rèn)為補交材料就有抗訴希望，但結(jié)果未達(dá)到預(yù)期進(jìn)而纏訴纏訪。部分基層院控申部門不接受民行案件受理，存在對前來申請監(jiān)督的當(dāng)事人直接到民行科或者讓民行科決定是否受理的現(xiàn)象。

（四）信訪息訴工作仍由民行部門處理為主

部分基層院控申部門人員較少且不熟悉民行檢察業(yè)務(wù)，信訪息訴工作以民行部門處理為主，控申的作用沒有得到充分發(fā)揮?？厣瓴块T收到民事申訴材料后，交給民行部門把關(guān)，對符合受理條件的，再交由控申部門辦理受理，但網(wǎng)上辦案系統(tǒng)仍由民行部門錄入（用控申部門賬號）。對已經(jīng)受理的案件，受理通知書、審查結(jié)果均由民行部門送達(dá)當(dāng)事人，并向控申部門書面回復(fù)移送信訪事項的辦理結(jié)果。民事行政申訴案件不符合受理條件的，以民行部門答復(fù)為主，控申部門協(xié)助配合為輔；案件受理之后，由民行部門負(fù)責(zé)答復(fù)。案件辦結(jié)后，民行部門將最終辦理結(jié)果文書反饋給控申部門，當(dāng)事人對結(jié)果不服來上訪時，全部由民行部門人員予以接待答復(fù)。重大、復(fù)雜、疑難信訪事項的答復(fù)由民行部門負(fù)責(zé)答復(fù)。

（五）對息訴工作的要求缺乏穩(wěn)定性

信訪息訴訟工作普遍存在應(yīng)急性和階段性。現(xiàn)行的目標(biāo)管理是上級檢察院對下級檢察院的工作以考核為主要標(biāo)準(zhǔn)，考核是以提出建議、抗議和改判案件數(shù)量的多少為主要內(nèi)容，而對工作量很大的息訴工作要么不列為工作考核的范圍，要么實行“懲劣不獎優(yōu)”的政策。這種考核機制直接影響了基層檢察院對這項工作的認(rèn)識和操作，使得干警在辦案中不由自主地重視抗訴案件，而忽視息訴案件。①

三、解決的措施

民行和控申之間的深入?yún)f(xié)調(diào)和配合，是有效做好息訴工作的重中之重。筆者建議二者建立三位一體式的立體化協(xié)調(diào)配合機制，強化二者的深層次配合，全面提升息訴工作質(zhì)效。

（一）建立有效的前置程序配合機制

1.規(guī)范受理標(biāo)準(zhǔn)

進(jìn)一步明確雙方職責(zé)、受理范圍，縮短辦案周期。受理環(huán)節(jié)兩部門加強溝通，嚴(yán)把案件受理關(guān)。在當(dāng)事人來申請監(jiān)督遞交申請材料時，控申部門在案件是否應(yīng)予受理，材料是否齊全方面及時與民行部門進(jìn)行溝通，對不應(yīng)受理的案件及時予以說明，材料不齊的不予受理，待補齊后統(tǒng)一受理，既避免當(dāng)事人訴累，又為民行部門辦案減輕壓力。

2.深入推行敏感案件提前預(yù)警機制

控申部門在接待申訴人、審查申訴材料的同時，對案件敏感成都、申訴人情況等作出評估，認(rèn)為有信訪風(fēng)險的，提前向民行部門發(fā)出預(yù)警，提示民行部門在辦案過程中需要注重防范化解信訪風(fēng)險。對受理審查工作中，遇到的重點、難點問題，特別是在對法律法規(guī)的理解存在爭議時，提前與民行檢察部門溝通，爭取達(dá)成共識，為受理后順利轉(zhuǎn)辦打好基礎(chǔ)。

（二）深化案件辦理中的梳理和溝通機制

1.建立案件排查機制

由民行檢察部門和控申部門聯(lián)合對申訴當(dāng)事人的申訴以及各級人大、政府、上級院交辦、轉(zhuǎn)辦的所有民行申訴案件進(jìn)行初審，認(rèn)真摸排分析，確定是進(jìn)入抗訴程序還是做好息訴工作，對癥下藥，有針對性地做好息訴準(zhǔn)備，把握工作主動權(quán)。借鑒民事訴訟和刑事訴訟中的簡繁分流、普通程序和簡易程序相互配合的程序上的優(yōu)化，探索和建立重點息訴案件和普通息訴案件區(qū)分的工作機制，方便分管檢察長、科室負(fù)責(zé)人對重點息訴案件的審查把關(guān)，也可以分清主次，重點解決主要矛盾。②

2.完善信息共享機制

控申檢察部門在民行部門設(shè)置兼職聯(lián)絡(luò)員，建立內(nèi)部情況通報、信息共享、線索移送、結(jié)果反饋制度，定期召開聯(lián)席會議，互通情況、分析形勢、研究解決問題。特別對涉及多部門的案件處理、職能管轄交叉的協(xié)調(diào)、銜接以及信訪案件的答復(fù)及善后處理等方面要協(xié)商達(dá)成共識。對于因為控申舉報部門與民行部門認(rèn)識不一致。導(dǎo)致久訴不決的現(xiàn)象，通過內(nèi)部監(jiān)督制約措施加快解決。首先，控申部門對轉(zhuǎn)辦案件的證據(jù)進(jìn)行認(rèn)真審查，分析有關(guān)案件的發(fā)展趨勢，認(rèn)為投訴有理而民行部門不及時辦理，有可能導(dǎo)致重訪、越級訪的，可以提出處理意見向院檢察委員會請示；其次院檢察委員會討論時，可以讓控申部門和民行部門共同列席。各抒己見，最后做出決定意見，共同執(zhí)行。③

（三）建立常態(tài)化的銜接配合機制

1.共同開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)

注重培養(yǎng)控申檢察部門訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)骨干，圍繞訴訟監(jiān)督開展專題培訓(xùn)、交流研討和集中學(xué)習(xí)，鼓勵和引導(dǎo)干警自學(xué)，認(rèn)真學(xué)習(xí)和掌握新頒布的有關(guān)訴訟監(jiān)督的規(guī)定和司法解釋，提高控申干警自身業(yè)務(wù)素質(zhì)。使之能夠?qū)π旁L案件的移送與性質(zhì)形成正確的認(rèn)識，有力的保障信訪案件的辦理質(zhì)量與效果。

2.出臺息訴工作考核機制

將民行息訴工作納入民行工作考核范圍。以此激發(fā)干警參與息訴工作的積極性。制定息訴工作考核制度，規(guī)范息訴工作流程，使息訴服判工作有章可循，有據(jù)可依，步入正常工作軌道。完善臺賬等基礎(chǔ)工作，將每一件案件的來訪接待辦案期限、辦案結(jié)果、息訴情況等作為考核指標(biāo)，層層落實責(zé)任，兌現(xiàn)獎懲措施，從而保證首辦責(zé)任制工作的質(zhì)量、效率和效果。

3.建立重復(fù)訪的終結(jié)機制

《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》已經(jīng)于2014年11月7日下發(fā)并實行，按照規(guī)定，當(dāng)事人不服法院生效民事裁判、裁定、調(diào)解書，向檢察院申請檢察建議或者抗訴，檢察院經(jīng)審查作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴決定的，不予受理。當(dāng)事人認(rèn)為民事行政審判程序中審判人員存在違法行為或者民事執(zhí)行活動中存在違法情形，向檢察院申請監(jiān)督，檢察院經(jīng)審查作出審查決定的，不予受理。完善了民行案件依法終結(jié)和有序退出機制。筆者認(rèn)為重復(fù)訪的終結(jié)機制應(yīng)該進(jìn)一步完善和細(xì)化，對當(dāng)事人不服檢察機關(guān)決定的可以請求上一級機關(guān)復(fù)查，即二級復(fù)查。經(jīng)過審查后仍然不服的，仍以同一事由提出的，各級檢察機關(guān)不再受理。這既為當(dāng)事人提供了復(fù)查、復(fù)核的救濟(jì)渠道，更好地維護(hù)其權(quán)利，也有利于維護(hù)檢察機關(guān)處理決定的司法權(quán)威。能夠更有效地防止和減少無理、重復(fù)申訴的產(chǎn)生。④

四、結(jié)語

推進(jìn)社會矛盾化解，保障公民依法有序表達(dá)訴求，是執(zhí)法為民理念的生動體現(xiàn)。檢察機關(guān)審查的民事行政申訴案件越來越多，積極探索創(chuàng)新控申、民行工作發(fā)展的思路，做好兩個部門間的深入?yún)f(xié)作配合，才能共同做好社會矛盾化解工作，切實維護(hù)群眾合法權(quán)利，為維護(hù)社會穩(wěn)定作出積極貢獻(xiàn)。

[ 注 釋 ]

①李廣輝，羅文超等.<民事行政申訴案件息訴標(biāo)準(zhǔn)問題研究>，2006—2007年度廣東省人民檢察院省緞檢察理論研究課題<民行申訴案件息訴標(biāo)準(zhǔn)問題研究>（課題編號：GDJY0607）.

②息訴機制課題研究組.和諧視野下的民行息訴機制研究[J].政法學(xué)刊，2009，10，26卷（5）.

③霍麗華.淺談控申部門如何落實首辦責(zé)任制[J].活力，2011（6）：91.

④吳明龍，倪美華，祝思英.關(guān)于信訪工作的若干思考[J].法制與社會，2010，7：201.