對基層民行檢察工作的幾點思考

徐 祥

(重慶市開縣人民檢察院，重慶開縣 405400)

對基層民行檢察工作的幾點思考

徐 祥

(重慶市開縣人民檢察院，重慶開縣 405400)

基層民行檢察工作直接應對社會的矛盾點，但因自身體制和法律條文的限制，固守陳規(guī)的辦案模式已經(jīng)無法滿足當前社會的需要。如何突破民行辦案困境和化解社會矛盾，從而使民行工作健康深入地發(fā)展，是值得思考總結(jié)的問題。

民行檢察;化解矛盾;監(jiān)督

2011年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》(下稱《意見》)和《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》，解決了在單一抗訴監(jiān)督模式下，基層民行檢察部門長期以來雖有監(jiān)督職權(quán)卻少有監(jiān)督手段的問題，在為基層院指明發(fā)展方向的同時也明確了具體的工作職能，也對基層民行檢察工作提出了更大的挑戰(zhàn)［1］。曹建明檢察長在全國第二次民事行政檢察工作會議上指出:“要注重發(fā)揮基層檢察院在執(zhí)法辦案中的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)工作中心下沉，增強辦案工作合力，努力解決‘倒三角’問題，逐步形成各級檢察院各有側(cè)重、各負其責、密切配合的工作格局?！卑凑者@一要求，就必須轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，改變發(fā)展模式，在新形勢下切實充實和加強基層檢察機關(guān)民行檢察工作，努力改變上下級檢察機關(guān)民行檢察業(yè)務(wù)嚴重不平衡的狀態(tài)。

一、突破就案辦案的做法，把握民行檢察的基本職能

檢察機關(guān)參加民事訴訟和行政訴訟主要有兩種情況:一是檢察機關(guān)作為國家和社會的公益代表，提起和參與民事訴訟和行政訴訟，通過訴訟維護國家和社會及公眾利益。二是作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對民事訴訟和行政訴訟實施法律監(jiān)督［2］。但從現(xiàn)階段民行檢察工作情況分析，檢察機關(guān)以公益代表身份，提起和參加民事、行政訴訟的案件微乎其微;提起民事抗訴案件絕大多數(shù)是公民個人之間的債務(wù)、損害賠償、勞動爭議、離婚中的財物糾紛等。這種就案辦案的做法，成為基層民行檢察工作難以突破的瓶頸。此種情況出現(xiàn)首先是因為法律制度的缺失，另外的一個重要原因，便是基層民行檢察部門沒有從根本把握其基本職能。

“民行檢察監(jiān)督在性質(zhì)上是對公權(quán)力的監(jiān)督，監(jiān)督對象是民事審判、行政訴訟活動。辦理民行檢察案件的立足點，就是要緊緊圍繞檢察機關(guān)法律監(jiān)督的根本職能，依法對審判機關(guān)、審判人員的民行審判訴訟活動是否合法實行監(jiān)督。維護民行審判訴訟活動中的司法公正，才是民行檢察工作的根本職能。”從國家法律機關(guān)的職能分工來說，對具體的民事行政糾紛案件處理得是否公平合理，那是審判機關(guān)的職責，不是檢察機關(guān)的職責。而就案辦案的做法，不但容易形成緊緊把申訴人不服的民行案件再審查一次的重復勞動，還可能陷入不適當?shù)剡\用國家權(quán)力干預司法權(quán)力行使的被動局面。所以，要想在民行檢察為大局服務(wù)上有所突破，一定要克服就事論事就案辦案，甚至把檢察機關(guān)自身混同于一方當事人的傾向，把民行檢察辦案活動提升到對民事行政審判訴訟活動是否違法進行審查的法律監(jiān)督高度，才能使民行檢察實踐跟上為大局服務(wù)的步伐，與時俱進，有所作為［3］。

基層民行檢察工作要突破就案辦案的瓶頸，首要任務(wù)是領(lǐng)導必須給予重視。要切實轉(zhuǎn)變檢察機關(guān)“重刑輕民”的觀念，把基層民行檢察工作放在突出的位置來抓。大多數(shù)基層檢察機關(guān)，將民行部門比喻成“養(yǎng)老科室”或“休閑科室”，認為民行做著無關(guān)輕重的事情，殊不知在檢察機關(guān)的三大訴訟監(jiān)督工作中，民行檢察監(jiān)督就占了其中兩項，在刑事訴訟監(jiān)督和職務(wù)犯罪監(jiān)督工作發(fā)展相對成熟的情況下，民行檢察工作已成為法律監(jiān)督工作發(fā)展的新的突破點，因此基層院應將民行檢察工作當作“一把手工程”，高度重視、關(guān)心、支持民行檢察工作的開展，有效解決基層民行檢察工作“邊緣化”問題，使民行部門的辦案力量更加充實，提高民行工作的權(quán)威性。

其次，建立多方位橫向聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。民行部門不能閉門造車，靜坐等待。民行應加強與檢察院內(nèi)部其他業(yè)務(wù)科室的日常聯(lián)系，建立多元化的監(jiān)督格局，充分發(fā)揮基層院的基礎(chǔ)作用?；鶎用裥袡z察部門應注意提請抗訴、再審檢察建議、糾正違法通知、督促起訴、支持起訴等監(jiān)督方式的有效銜接和綜合運用，注重發(fā)揮各種監(jiān)督方式的整體合力，進而形成多元化民行檢察監(jiān)督格局，增強基層民行檢察工作的實效，切實發(fā)揮基層院的民行檢察基礎(chǔ)作用。民行檢察部門更需要加強與法院的協(xié)調(diào)溝通，抓好民行檢察建議監(jiān)督工作民行檢察建議監(jiān)督能否順利實現(xiàn)，不只是檢察機關(guān)“一廂情愿”，人民法院的認識至關(guān)重要，必須得到人民法院的理解、支持和配合。在這思想指導下，民行部門要把加強與人民法院的溝通與協(xié)調(diào)作為一項重要工作來抓，進一步推動民行檢察建議監(jiān)督創(chuàng)造良好的工作環(huán)境［4］。

再次，要積極嘗試開展違法審判行為的調(diào)查，把過去單純的對裁判結(jié)果的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷σ呀?jīng)發(fā)生的違法行為和裁判結(jié)果的監(jiān)督，從中發(fā)現(xiàn)和移送隱藏在司法不公背后的司法人員貪污賄賂、徇私枉法犯罪案件，促進嚴格執(zhí)法和司法公正。這也是變民行工作由被動轉(zhuǎn)主動，維護和增強民行部門威信力的實效渠道。

二、居中監(jiān)督，擺正民行檢察的定位

1)中立性。檢察機關(guān)代表國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對民事訴訟和行政訴訟實施法律監(jiān)督，其參與的目的并不是為了協(xié)助任何一方當事人，而是為了協(xié)助法院作出正確的判決。這就要求檢察機關(guān)具有絕對的中立性，否則，檢察機關(guān)介入民事訴訟就會對當事人處分權(quán)有所干預，造成訴訟結(jié)構(gòu)失衡。“法院與原、被告之間形成一個等腰三角形的結(jié)構(gòu)模式，檢察院參與訴訟，不管是支持原告一方，還是被告一方，都將打破原被告之間完全平等的格局，破壞民事訴訟的公正性?！保?］民行檢察監(jiān)督是一項國家監(jiān)督權(quán)力，檢察機關(guān)必須也只能忠實地履行監(jiān)督職責，不能兼具“運動員和裁判員”的雙重身份;“為當事人申冤”式的抗訴觀影響民行檢察監(jiān)督的效果，使國家立法期待檢察機關(guān)專職的法律監(jiān)督成為維護司法公正的愿望受損［6］。

2)合法性。民行檢察監(jiān)督雖然享有法律監(jiān)督的權(quán)力，但對于違法行為的處理，只能分情況提出抗訴，或提出糾正意見、檢察建議，而不是去代行被監(jiān)督者的職權(quán)，更不得干擾被監(jiān)督者依法行使職權(quán)。就民事檢察監(jiān)督而言，監(jiān)督對象是人民法院的民事審判活動，它必須依據(jù)民事法律(包括實體法和程序法)的規(guī)定和民事法律所確立的原則進行。民法以市場經(jīng)濟領(lǐng)域中的關(guān)系為調(diào)整對象，基于市場經(jīng)濟強調(diào)當事人意思自治的特性，民事法律確立了公平、平等、自愿、誠實信用和允許當事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)益等原則。民事審判活動必須遵循這些原則，必須尊重當事人對自己民事權(quán)益的合法處分。民事檢察監(jiān)督也必須遵循這些規(guī)定和原則。只有這樣，民事檢察監(jiān)督才符合自身監(jiān)督規(guī)律的要求。我們絕不能無視民事檢察監(jiān)督的規(guī)律，而生搬硬套其他訴訟監(jiān)督的方法進行民事檢察監(jiān)督。要遵循處分原則，尊重當事人在法律規(guī)定范圍內(nèi)的處分權(quán);要遵循平等原則，保障雙方當事人平等抗辯的權(quán)利，維護訴訟結(jié)構(gòu)的平衡;要積極探索開展對審判過程程序違法的監(jiān)督，強化司法審判的程序正義，為當事人提供公平正義的訴訟過程;要尊重法院的獨立審判權(quán)，維護正確裁判的既判力，等等。始終保持監(jiān)督合乎規(guī)律與理性，防止盲目和偏激。

3)和諧性。在社會主義和諧社會建設(shè)和司法制度改革的過程中，民行檢察工作化解社會矛盾、促進社會和諧的特征日益體現(xiàn)。在司法實踐中，當申訴人覺得自己的“合法”利益受到侵害時，檢察機關(guān)單純依靠向當事人釋法析理而使申訴人服判息訴很難奏效。實踐要求檢察機關(guān)提高化解當事人積怨以維護社會和諧的能力，民事行政檢察工作的調(diào)解職能就是一種被實踐證明具有妥善化解矛盾的做法。民行需要確立以化解社會矛盾為中心，充分發(fā)揮民行檢察職能作用的工作思路，堅持監(jiān)督與息訴并舉，積極探索建立健全檢調(diào)對接機制和風險評估預警機制，把化解社會矛盾貫穿于執(zhí)法辦案始終，有效地促進社會的和諧。

三、構(gòu)建多元化監(jiān)督體系，實現(xiàn)民行檢察監(jiān)督最大效能

現(xiàn)階段民行檢察工作從橫向來看，監(jiān)督范圍過窄，監(jiān)督方式單一，監(jiān)督手段乏力;縱向分析，則不難看出基層院只有提抗職能，省、市院抗訴和提請抗訴工作負擔沉重，形成抗訴工作的“倒三角”結(jié)構(gòu)，不利于實現(xiàn)民行檢察監(jiān)督效能的最大化。要實現(xiàn)民行檢察工作跨越式發(fā)展，就必須著力構(gòu)建“以抗訴為中心的多元化監(jiān)督格局”。

一是在法定限度內(nèi)拓寬監(jiān)督領(lǐng)域。把民行檢察監(jiān)督觸角覆蓋民事審判和行政訴訟的全過程。一方面要貫徹高檢院關(guān)于深化檢察改革的實施意見，積極探索更換辦案人、違法行為調(diào)查等對訴訟過程監(jiān)督的新方式、新舉措，有效監(jiān)督糾正民事行政訴訟中的違法行為。另一方面，要注意將對審判過程的監(jiān)督延伸至執(zhí)行過程監(jiān)督，特別是對于執(zhí)行過程中影響當事人實體權(quán)利的執(zhí)行裁定，通過發(fā)出糾正違法通知書、提出檢察建議等方式探索開展監(jiān)督，實現(xiàn)了對民事行政訴訟全過程的監(jiān)督，保證了監(jiān)督的嚴密性。

二是民行檢察人員要豐富監(jiān)督方式。要立足于監(jiān)督效果的最大化，靈活運用抗訴和再審檢察建議兩種手段，發(fā)揮兩種手段的互補作用，對于法院不采納再審檢察建議的，必要時還是要提出抗訴，促使錯誤裁判依法得到糾正。民行在辦案過程中，更要注重將依法抗訴與化解矛盾糾紛結(jié)合起來。

三是加強各級院，及各行政及管間的配合，增強監(jiān)督合力。民行檢察監(jiān)督要逐步形成省(市)院、分院、區(qū)(縣)院三級各有側(cè)重、各負其責、密切配合的工作格局，從目前民行監(jiān)督的“倒三角”結(jié)構(gòu)狀態(tài)來看，基層院是監(jiān)督工作的著力點，也是開展民行檢察工作的基礎(chǔ)和窗口，更是保持民行檢察工作生機和活力的關(guān)鍵，故與上級院形成合力，為更好地發(fā)揮基層民行檢察的監(jiān)督職能顯得尤為重要。在開展再審檢察建議的同時，上級與下級檢察院之間要加大一體化辦案力度，形成上下級民行檢察實施法律監(jiān)督的整體合力，并要進一步做好支持起訴、督促起訴工作，不斷完善支持起訴、督促起訴監(jiān)督方式，建立健全長效工作機制，切實維護弱勢群體合法權(quán)益，保障國有資產(chǎn)不受損失。

民行檢察也要逐步建立與行政管理、行政執(zhí)法相銜接的機制，積極運用檢察建議、糾正違法等方式，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，有效地促進行政管理，提升行政執(zhí)法水平。如在現(xiàn)實生活中對涉及民生、環(huán)境保護和資源綜合利用等領(lǐng)域的行政執(zhí)法、行政管理“缺位”的情況，民行在嘗試開展行政執(zhí)法監(jiān)督基礎(chǔ)上，積極向有關(guān)職能部門提出消除隱患、強化管理的檢察建議，有效推動社會管理創(chuàng)新［7］。

四是工作隨大局要適當調(diào)整。民行在構(gòu)建多元化監(jiān)督體系的同時，必須圍繞大局，以維護群眾利益為出發(fā)點，建立民行案件分類快速辦理機制，特別是加大對涉農(nóng)維權(quán)、困難群體保護、勞動爭議等涉及民生的確有錯誤案件的審查抗訴工作，積極發(fā)揮民行檢察在保障民生、促進和諧方面的職能作用。

［1］吳喆，任文松．加強基層民行檢察工作的建議［N］．檢察日報，2011－08－03(3)．

［2］張智輝．檢察官作用與準則比較研究［M］．北京:中國檢察出版社，2002:126．

［3］中共哈爾濱市委依法治市工作領(lǐng)導小組．領(lǐng)導干部談法治［M］．哈爾濱:黑龍江人民出版社，2006:273．

［4］劉建民．法治與社會論叢:第1卷［M］．北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011:199．

［5］黃松有．檢察監(jiān)督與審判獨立［J］．法學研究，2000(4):72．

［6］沈玉和，李品．檢察環(huán)節(jié)社會矛盾化解、辦案與調(diào)解對接的工作機制問題:以民行部門檢調(diào)［J］．法制與經(jīng)濟:下旬，2011(10):24．

［7］宋偉，王小軍．試論民行檢察工作在社會矛盾化解中的職能作用［EB/OL］．(2010－09－13)．http://www．jcrb．com/jcpd/jcll/201009/t20100913_419689．html．

(責任編輯 周江川)

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1007－7111(2012)03－0036－02

2012－01－15

徐祥(1982—)，男，研究方向:法律。