論民行息訴和解機制的完善

王家鵬

在經濟轉軌和社會轉型的關鍵時期，我國各類社會矛盾糾紛激增。加之人民群眾維權意識的增強，大量民事、行政案件在法院審結后進入民行檢察申訴領域。因此，做好民事行政檢察中的息訴和解工作，完善民行息訴和解機制意義重大。

一、民行息訴和解的功能作用

（一）民行息訴和解有利于維護司法權威

民行申訴案件的申訴原因是多方面的，總體來講可以歸為兩個方面：一種是人民法院的判決裁定確有錯誤導致申訴人不服判決裁定進而申訴維權，希望達到糾正判決、討回公道的目的；另一種是對人民法院的正確或實體正確但程序有瑕疵的判決裁定，申訴人基于對法律的無知或其他原因依然要求檢察機關介入，提出申訴。檢察機關受理這兩類情形的申訴案件時當堅持原則又要區(qū)別對待。對人民法院確有錯誤的判決裁定當依法履行法律監(jiān)督職責堅決予以糾正，但應注意工作方式與方法；對可以促成和解的，申訴人又同意和解的當促成和解。反之，依法提起抗訴或再審，并同時做好當事人的安撫、疏導工作，不可一抗了之；對因不懂法或因其他原因不服法院正確判決裁定的申訴案件，檢察機關受理后，應把握時機，通過法律解釋、事實說服、心理疏導等工作，教育申訴人息訴服法，而不可一味委曲求全，損害司法的權威性?？傊?，檢察機關在辦理申訴案件時，當以息訴和解為中心一以貫之，使申訴人在申訴過程中受到教育，感受到司法的公正性，樹立司法權威，積極地履行人民法院判決。同時，對于確有錯誤的民行申訴案件采取和解方式結案，既履行了自己的法定職責，糾正法院裁判中存在的問題，提升了司法裁判的公平公正性，又能切實維護當事人的合法權益，實現社會正義。

（二）民行息訴和解有利于降低訴訟成本

民行檢察部門對受理的民行申訴案件，經審查后，認為申訴案件符合法律規(guī)定的再審條件的，應依法提起抗訴或建議人民法院再審；對不宜提起再審的或不符合法定再審條件的，當積極采取講道理、明法規(guī)，勸解申訴人服從人民法院的裁判，積極履行法律義務，息訴止訟。然而，在某些地方的司法實踐中，由于對部分申訴人的申訴處理不當或沒有采取適當措施進行正面引導，導致申訴人到處上訪，糾纏不放，雖經法院一審再審都沒能徹底息訴，不但使雙方當事人及其家人陷入曠日持久的訴訟泥潭，也浪費了司法資源。所以，如何降低訴訟成本，使有限的司法資源得到有效的利用，提升司法效率和權威，增強人民群眾司法公正感，維護社會的和諧穩(wěn)定是一個急需解決的問題。而采取和解方式，只要當事人在檢察機關的主持下形成合意，在較短的時間內就能解決糾紛，既節(jié)省了有限的司法成本，又減少了當事人的訴累［1］。

(三)民行息訴和解有利于化解社會矛盾

民行法律調整的社會關系比其他法律調整的社會關系更為廣泛，涉及到人們社會生活的方方面面。單就民法而言，它調整的是平等主體的公民之間、法人之間、公民與法人之間的財產關系和人身關系，關涉人們的衣、食、住、行、用等切身利益，又與社會主義市場經濟關系緊密相連，與我國經濟體制改革息息相關。隨著社會經濟的進一步發(fā)展，經濟貿易流通將更加頻繁，在各種經濟活動中難免會出現失約、不誠信等問題，通過司法程序解決經濟糾紛也將越來越多。那么，伴隨而來的是各級法院的民事行政案件數量的大幅增加，給本來就人少案多的審判機關帶來了前所未有的壓力。加之司法人員法律理論素養(yǎng)、審判業(yè)務能力和綜合素質參差不齊，人民法院審理裁判的案件的質量也不可能不出現一點瑕疵。對于人民法院有缺陷的民事行政裁判，檢察機關民行檢察部門適時介入，在相關人員對案件事實進行充分、細致的梳理和分析的基礎上，深入地做好案件當事人的思想工作，曉之以情、動之以理，釋義說法，這樣不但可以幫助當事人重新認識案件事實，對法院已經生效裁判有正確的態(tài)度，而且可以促使當事人在利弊權衡中作出正確選擇，及時化解社會矛盾。

二、民行息訴和解機制的現狀

（一）法理支持欠缺

有關法律明確規(guī)定了檢察機關對民事訴訟和行政訴訟有法律監(jiān)督權，這是檢察機關作為法律監(jiān)督機關當然具有的職能。然而，法律并未詳細規(guī)定檢察機關如何具體行使監(jiān)督權，那么，探索檢察機關在民行申訴案件中的息訴和解機制就更是無從談起了。民行息訴和解機制，事實上就是在檢察機關這一公權力的主導與主持下，對有爭議的民行申訴案件進行調解，促使當事人雙方達成和解協議。目前，我國對檢察機關辦理民事行政申訴案件是否能夠以和解的方式結案還存在爭議，且相關的法律法規(guī)或司法解釋均沒有對此作出明確規(guī)定，這就導致實踐中部分人民法院對檢察機關在民事行政案件中的這一做法有抵觸情緒，認為檢察院干涉正常的司法活動，有損司法權威，降低了法院判決的效力。加之檢察機關息訴和解工作并非一朝一夕可以解決，有些矛盾的化解常常需要很長一段時間，而人民法院對生效裁判進行執(zhí)行并未給檢察機關息訴和解留下多少時間，兩者之間的沖突就在所難免。在法律沒有相關規(guī)定的前提下，人民法院就有理由拒絕檢察機關除了抗訴以外任何形式的法律監(jiān)督。

（二）缺乏明確的操作規(guī)程及標準

民行息訴和解在全國各地的司法實踐中運用得越來越廣泛，但目前還沒有形成一套完整的標準化操作規(guī)程。這一方面是因為人們對民行息訴和解機制的認識還沒有統(tǒng)一，對民行申訴案件是否適應和解還存有疑問，另一方面是因為民行息訴和解面對的案件內容各異，當事人的情況也千差萬別，存在諸多的不確定性，要制定一套適應各類申訴案件的息訴和解機制難度較大。從目前各級檢察機關的實踐來看，各地大都因地制宜地出臺了各自的辦案方式方法，但主要是停留在經驗層面，缺少理性總結。具體到案件操作層面，不同的案件承辦人有不同的息訴和解方式，而且民行檢察部門的上下級、辦案人員之間因對息訴和解的理解、認識方面存在差距，各有不同的息訴和解理念，這也進一步導致了操作規(guī)范與標準的缺失。

（三）息訴和解的法律效力存在問題

人民法院以裁判的形式對有糾紛而起訴到法院的當事人之間進行權利義務的重新分配，這個判決裁定是以司法中立的名義作出的，具有司法的權威性，并且以國家強制力保障實現。在案件當事人就人民法院的判決、裁定提出異議時，當事人可以就他們之間的爭議進行磋商，重新設定各自的權利和義務。這是不是說人民法院之前的判決、裁定是無效的或被推翻了呢？答案是否定的。換言之，法院的判決、裁定依然有效，當事人之間的自行和解形成的新的權利義務關系不具有否定或推翻之前法院判決、裁定的效力。我國《民事訴訟法》也有類似規(guī)定。這里就產生了和解協議的法律效力問題：即當事人之間的自行和解協議不能對抗原生效裁定，檢察和解協議能否對抗原生效裁定？民行檢察部門對申訴案件進行審查，主持雙方當事人達成和解協議，這種和解協議是在檢察機關公權力介入的狀態(tài)下達成的，那么，這種帶有檢察機關公權力屬性的和解協議與人民法院的判決之間的效力當如何處理？當事人不履行和解協議又當如何約束？由于沒有法律的明確規(guī)定，檢察機關在息訴和解中促使當事人達成的和解協議尚找不到具有強制執(zhí)行的法律依據。

三、完善民行息訴和解機制的建議

（一）通過立法完善民行息訴和解機制

近年來，我國各級民行檢察部門在息訴和解方面進行了大量的摸索，積累了不少實踐經驗，實踐證明，民行息訴和解是符合我國國情和法律基本原則的。但是，構建這種機制僅有實踐而沒有法律支撐將不利于制度的完善與推廣，而且部分地區(qū)對民行和解還存在認識不到位及抵觸情緒，這會給民行息訴和解工作帶來很大的不便。因此，筆者建議將民行息訴和解以立法的形式確定下來，用法律賦予民行息訴和解以效力，以便執(zhí)法部門在實踐中遵照執(zhí)行。

1.對民行息訴和解協議的法律效力作出明確規(guī)定，將和解機制納入《民事訴訟法》等法律，將其列為檢察機關行使訴訟監(jiān)督的一種方式，作為當事人尋求法律救濟的最后選擇方式。

2.明確息訴和解的案件范圍及和解條件，在修改《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》（以下簡稱辦案規(guī)則）時就此作出相關規(guī)定。

3.由兩高聯合出臺司法解釋，明確訴訟調解與民行和解具有同等效力，從而使執(zhí)法者有法可依，有章可循。

（二）規(guī)范民行息訴和解機制的程序

檢察機關民行部門在執(zhí)法辦案中主要的依據是《辦案規(guī)則》。那么，民行息訴和解機制的操作規(guī)范也主要是以《辦案規(guī)則》為基礎，遵循民事案件辦理中的相應規(guī)則，如合法合理原則、自愿協商原則等，對民行和解的工作實踐進行規(guī)范。合理合法原則就是要求檢察機關進行民行和解時，嚴格按照法律規(guī)定程序，合情合理地進行調解工作，保證調解的依據、過程、結果符合法律規(guī)定和案件事實，不能為了使和解達成協議而任意歪曲事實，不能斷章取義，曲解法律法規(guī)的硬性規(guī)定，不得損害國家、集體和他人的合法權益。自愿協商原則是指案件雙方當事人有意愿在檢察機關有關部門的主持下進行和解，但能否達成和解協議由當事人自己決定。檢察工作人員在調解中當以中立的態(tài)度向雙方當事人講明自愿與否的厲害關系，將自愿協商原則前置，同時尊重當事人的意愿，對不愿和解的不得強制和解。此外，要掌握好民行息訴和解與檢察機關行使訴訟監(jiān)督權的關系，對人民法院嚴重違背事實與法律的裁判，群眾意見大、社會影響惡劣的，當依法提起抗訴或啟動再審程序，履行法律監(jiān)督職責；對于判決、裁定有瑕疵，但又不適宜或不足以支持抗訴的已受理案件，可以主持案件雙方當事人和解。如果案件當事人就雙方爭議的問題最終達成了和解協議后，檢察機關應當要求案件的申訴人以書面形式撤回申訴請求，規(guī)范案件處理程序，避免因程序瑕疵導致息訴和解工作的不徹底。

（三）建立息訴和解協議的履行機制

為保證民行息訴和解的效果，當建立督促當事人雙方履行和解協議的機制。檢察機關應積極與人民法院進行溝通、協調，建立檢法聯動機制：（1）對于沒有進入執(zhí)行程序的，也就是生效裁判的執(zhí)行權利人沒有向法院申請執(zhí)行的，檢察機關應當敦促當事人即時進行一次性的履行，避免引起其它糾紛和爭執(zhí)，實踐表明即時履行是目前司法體制下檢察機關能夠采取的最有效方式。如果遇到不能即時履行和解協議的案件，檢察機關也可以采取跟蹤監(jiān)督等方式督促履行。（2）對于已進行執(zhí)行程序的，在民事檢察申訴中，雙方當事人達成和解協議的，也應作為執(zhí)行時效中斷的事由。實踐中，檢察機關應當及時與法院執(zhí)行庭就當事人達成和解協議情況進行溝通，告知當事人向人民法院申請依照《民事訴訟法》第二百零七條規(guī)定辦理執(zhí)行和解。這種做法，實際上將檢察和解與法院執(zhí)行和解作出了區(qū)分，進一步廓清了檢察機關與審判機關在檢察和解和執(zhí)行和解中地位、身份的不同，有利于實踐中的操作［2］。

（四）將民行息訴和解納入年終目標考核

民行檢察工作是對人民法院的民行訴訟活動進行法律監(jiān)督，其存在的價值就是保證人民法院的裁判活動公正性，實現社會公平與正義，修補業(yè)已受到破壞的社會關系，使之恢復到之前的平衡狀態(tài)。那么，民行息訴和解機制也具有同樣的價值追求，其最終目的也在于促成雙方當事人達成和解，恢復原有的和諧社會關系，維護社會的正常秩序。雖然民行息訴和解工作與抗訴、建議再審工作一樣重要，需要民行檢察人員投入很大的精力，但由于該項工作目前尚未納入民行檢察工作目標量化考評，在一定程度上影響了其進一步發(fā)展。因此，將民行息訴和解納入民行部門的年終目標考核，對推動民行檢察工作有重要意義。首先，將民行息訴和解納入年終目標考核可以解決目前認識上的問題，統(tǒng)一各方面的意見，共同推進民行檢察工作。其次，將民行息訴和解納入年終目標考核，有利于提高辦案人員的工作熱情和責任心，有利于提高案件息訴和解的質量、效率和效果，有利于提高民行檢察隊伍的整體素質和服務大局的能力。此外，將民行息訴和解納入年終目標考核，有利于積累和解方面的辦案經驗，為進一步完善和解機制提供經驗支持。

[1]余小永.淺論民行檢察適用調解優(yōu)先原則--以民行檢察和解機制為視角[J].法制與社會，2010（11）.

[2]北京市門頭溝區(qū)人民檢察院課題組.民事申訴案件檢查和解相關理論難題的解析及規(guī)則構建設想[J].法學雜志，2010（2）.