民行偵查權運行機制研究

王 濤

(廣州市人民檢察院民行處,廣州 510623)

民行偵查權運行機制研究

王 濤

(廣州市人民檢察院民行處,廣州 510623)

民行偵查權的有效行使對新形勢下加大查辦職務犯罪力度,強化檢察機關對民事、行政訴訟活動的監(jiān)督職能,加強人民群眾的司法信仰,實現(xiàn)司法公正與和諧,有著重大意義。立足于工作實踐,提出在民行偵查權的行使過程中要處理好三個方面的關系,并加強民行偵查工作中的證據(jù)收集制度建設,以促進民行偵查權的有效行使。

民事行政檢察;偵查權;證據(jù)收集;建構

2004年 9月,最高人民檢察院下發(fā)了《關于調整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知》(高檢發(fā)[2004]12號) (以下簡稱《通知》)。根據(jù)該《通知》精神,民行部門對在辦理民事行政抗訴案件過程中發(fā)現(xiàn)的審判人員職務犯罪線索,經(jīng)檢察長同意,可以進行初查;符合立案條件的,經(jīng)檢察長批準,可以直接立案偵查。最高人民檢察院的這一規(guī)定,是對檢察機關內部各部門間偵查權的重新分工。正如賦予民行部門偵查權時所設立的“以民行檢察偵查工作提升民行檢察監(jiān)督實效”的制度預期,民行偵查權的有效行使對新形勢下增強查辦職務犯罪力度,強化檢察機關對民事、行政訴訟活動的監(jiān)督職能,實現(xiàn)司法公正與和諧有著重要意義。

一、民行偵查權行使的重要意義

2004年最高人民檢察院[2004]12號《通知》下發(fā)后,各級民行部門根據(jù)《通知》要求,經(jīng)過艱苦的努力,相繼獲得突破,并取得了一定成效。但是在民行偵查權行使的過程中,在檢察機關內部也不斷存在疑慮,認為民行部門在資源配置等方面存在不足,建議民行偵查權的行使要量力而行[1]。對此,筆者認為,民行偵查權的有效行使具有重大意義,必須保留民行部門的偵查權。

(一)民行偵查權的行使有利于實現(xiàn)司法公平與正義

公平、正義是社會主義司法制度追求的目標和要求,也是民行檢察制度確立的出發(fā)點和落腳點。當前,司法腐敗雖只是極少數(shù)人的行為,卻極大地影響了社會大眾對司法公正的信任。在此之前,民行偵查權曾歸口于法紀檢察部門 (現(xiàn)更名為瀆檢部門)、反貪部門[2]。民行監(jiān)督的兩個手段——抗訴和刑事追訴因此分離,民行抗訴職能從制度層面缺乏有力保障。民行部門每年向法院抗訴的案件逾萬,但是改判率卻偏低;很大一部分案件,審判人員有枉法裁判的嫌疑,但是因枉法裁判受追究的法官卻很少。民行偵查權的回歸,最直接目的是以“查”促“抗”,以此作為抗訴職能行使的有力保障。而民行偵查權的回歸的最根本目的則是通過查處審判人員枉法裁判、瀆職侵權行為,維護司法公正和司法權威。

(二)民行偵查權的行使,實現(xiàn)了檢察資源的合理配置,有利于實現(xiàn)司法效益

民事行政案件涉及面廣,法律關系錯綜復雜;民事行政案件的審判模式賦予法官在事實認定和證據(jù)采信等方面更大的自由裁量空間,同時,民事行政案件涉及的法律、法規(guī)及司法解釋專業(yè)性強,而瀆檢、反貪部門長期從事刑事案件的調查與突破,對一些民事行政法律、法規(guī)和司法解釋不熟悉,對民事行政審判的方式也知之不多。因此,上述部門在審查案件時,對該類判決是否公正、審判人員是否存在枉法行為的認定上容易出現(xiàn)困難,偵查效能弱化。之前的實踐中,如果發(fā)現(xiàn)法官有枉法裁判、瀆職侵權嫌疑,往往要將該類案件在不同部門間相互移送,造成案件的拖延,甚至喪失偵查良機,有違司法效益的原則。

民行偵查權的行使則可以很好地解決上述問題?；趯I(yè)優(yōu)勢,民行部門通過對民事行政案件的審查與對比,更容易采集、挖掘查辦審判人員職務犯罪的有價值線索。因此可以說,民行部門直接行使偵查權優(yōu)化了檢察資源配置,有利于更及時地預防、發(fā)現(xiàn)、查清和打擊審判人員職務犯罪,實現(xiàn)司法效益。

(三)民行偵查權的行使將促進民事行政檢察事業(yè)的全面發(fā)展

首先,民行偵查權的行使可以樹立民行權威,促進審判監(jiān)督工作的有效開展。目前,少數(shù)法院對民行部門的法律監(jiān)督有極大的抗拒心理,閱卷環(huán)節(jié)人為設置障礙,對民行部門合法合理的抗訴意見也置之不理,審判監(jiān)督難見成效。民行偵查權的行使對少數(shù)法院的上述極端行為將產(chǎn)生震懾作用。通過查處審判人員的職務犯罪,可以對抗訴權的行使形成有力的制度保障。其次,民初部門查處審判人員職務犯罪行為將產(chǎn)生巨大社會影響,有利于增強當事人的司法認知度和對民行工作的信任感,促進民行部門對當事人的息訴說理工作,為維護社會和諧與穩(wěn)定作出更大貢獻。

黑格爾認為:“那種與概念 (精神)不相應的實在,是單純的現(xiàn)象,是主觀的、偶然的、隨意的東西,它不是真理。假如說,在經(jīng)驗中找不到任何完全與理念相符的對象,那么,理念就將作為一個主觀的尺度和現(xiàn)實的對象對立起來了。”[3]但民行偵查制度的回歸絕不是黑格爾所說的“偶然的、隨意的東西”,其所彰顯的正義、效率價值與社會主義司法制度的價值目標產(chǎn)生暗合。因此,在現(xiàn)階段,保留并加強民行偵查權對實現(xiàn)司法公正和高效是實實在在的客觀需要。

二、民行偵查權行使需要處理好的幾個關系

筆者立足于自身參與查辦審判人員瀆職犯罪案件的實踐,認為民行偵查權的行使過程中要處理好如下三個方面的關系。

(一)行使民行偵查權要處理好檢、法兩家的關系

民行偵查工作開展不當易造成檢、法兩家的沖突和矛盾。有學者用博弈論的觀點形容檢法關系,根據(jù)該觀點選擇合作在大多數(shù)的情況下比選擇對抗有益[4]。但是在司法實踐中,還是有少數(shù)法院基于單位形象或者因牽涉到利益關系,無法將檢察監(jiān)督理性地理解為支持、合作關系,而是看成了對抗關系。而另一方面,檢察機關民行部門在辦案過程中需要和法院多個部門發(fā)生工作上的聯(lián)系,包括檔案室、立案庭、審判庭、審監(jiān)庭、監(jiān)察室等,需要他們的配合與協(xié)助。因此,如果民行偵查權運用不當,極有可能毀掉已經(jīng)積累起來的合作與支持,偵查工作無法突破,甚至影響抗訴工作的開展。

筆者認為,在行使民行偵查權時要處理好檢、法兩家的關系,首先要堅持依法監(jiān)督的原則。民行檢察部門要做到既不干預審判機關的獨立性和權威性,又切實履行法律監(jiān)督權。在偵查活動中,需仔細審查裁判程序是否符合法律的規(guī)定、生效判決是否符合社會的公平正義要求。同時,民行部門也要加強自身偵查監(jiān)督工作,規(guī)范偵查行為,做好偵查程序的審查、偵查行為和手段的審查以及被偵查對象合法權益的保護等。其次,民行偵查權行使的過程中,可以借助審判機關監(jiān)察部門的力量。民行部門可以與法院監(jiān)察室建立聯(lián)席互動機制,以促進與法院的溝通,利于案件偵查工作的突破和順利進行。法院監(jiān)察室的介入,對于案件的突破、相關證據(jù)材料的調取等,往往會起到意想不到的便捷效果。當然,各個偵查人員要根據(jù)各自案件的具體情況把握好和法院溝通的深度,溝通需把握的前提是注意保密性,需仔細考慮溝通對案件偵查工作是否會造成任何負面影響。總之,民行部門在行使偵查權時,不能把偵查權作為與法院打交道的可炫耀資本,須依法有理有節(jié)地運用,只有這樣才能在行使監(jiān)督權的同時處理好檢、法兩家的關系。

(二)行使民行偵查權要處理好民事行政檢察系統(tǒng)內部的關系

通過加強民事行政檢察部門一體化建設[5],處理好民行系統(tǒng)內部的關系,可以整合力量,應對新《民事訴訟法》的實施給民行工作帶來的挑戰(zhàn),克服在行使民行偵查權過程中面臨的一些現(xiàn)實困難。

2008年 4月 1日,修改后的《民事訴訟法》正式實施。此次《民事訴訟法》的修改,在解決“再審難、執(zhí)行難”問題上傾注了大量筆墨,對民行偵查權的行使將產(chǎn)生兩方面的重大影響:(1)民行部門受理申訴案件的數(shù)量將大幅增加,但同時案件量“倒三角”的問題將更加突出,不利于偵查所需線索的收集以及偵查案件的辦理;(2)對民事執(zhí)行的期限、程序、措施以及當事人的異議處理程序等規(guī)定得更為明確具體,這為認定執(zhí)行人員是否玩忽職守、怠于執(zhí)行、違法執(zhí)行提供了更為具體的法律依據(jù),有利于民行偵查權的行使[6]。

筆者認為,法官和民行工作者大量在基層辦公,民行偵查權行使的過程中,需要各基層民行工作者參與到案件的辦理中來。以市級院為依托,通過加強上下級檢察院民行檢察一體化工作機制的建設,我們可以打破各級檢察院民行辦案人員各自為陣的格局,統(tǒng)一安排案件辦理工作,統(tǒng)一調配辦案人員,實行下級檢察院民行部門檢察人員的辦案工作由上級院統(tǒng)一管理的模式。

在司法實踐中,建立偵監(jiān)、公訴引導偵查機制,由偵監(jiān)、公訴部門提前介入重大復雜案件的審查,提出補充完善證據(jù)的具體意見,也可以促進民行自偵案件質量的提高。

(三)行使民行偵查權要處理好行使刑事偵查職能與其他職能的關系

新《民事訴訟法》的施行可能導致民行部門辦案任務的“倒三角”現(xiàn)象更加突出,而民行部門案多人少的問題在短時間內又無法迅速解決;另外,實踐中一些民行干警受行使民行偵查權所帶來的成功影響,易逐漸產(chǎn)生荒廢其他職能僅專注行使民行偵查權的思想傾向。如果法律所賦予民行部門行使的各項職能間關系處理不好,則容易造成工作攤子鋪得大,各項工作成效卻不佳的局面。

處理好民行偵查職能與其他各項職能的關系,我們需從最高人民檢察院[2004]12號《通知》中關于設立民行偵查制度的目的加以考察,即以偵查促進民行權威,做到有所為則有所位;以偵查促進抗訴,做到偵查與抗訴相輔相成。因此,上述精神應該成為我們處理好民行偵查權與其他各項職權間關系的基礎。具體而言,筆者認為,在司法實踐中不應隨意擴大民行偵查權的行使范圍。民行部門只能對在辦理民事、行政抗訴案件時發(fā)現(xiàn)的線索行使偵查權。通過辦理申訴案件,民行部門挖掘出偵查線索;通過行使偵查權,以利于申訴案件的辦理,達到強化民行部門法律監(jiān)督的效果。同時,對民行部門偵查權范圍的限定,考慮到了民行偵查案件與瀆檢、反貪部門案件的區(qū)別,體現(xiàn)了偵查專業(yè)化的要求[7],也有利于緩解民行部門案多人少的矛盾。

三、完善民行偵查權行使中的證據(jù)收集制度

由于民行偵查制度與其他自偵部門行使偵查權最大的不同之處就在于線索的發(fā)現(xiàn)及處理上,而在初查及偵查的謀略和方法上卻可以通用和借鑒。因此,可以說,線索是各民行部門能否開展民事偵查工作的關鍵,是民行偵查權得以行使的生命線。反之,目前線索的缺乏也成了制約民行偵查權行使的最大桎梏,建立完善的證據(jù)收集制度已經(jīng)刻不容緩。

根據(jù)最高人民檢察院[2004]12號《通知》對民行偵查范圍的限定,民行部門只能對在辦理民事行政抗訴案件過程中發(fā)現(xiàn)的審判人員職務犯罪線索展開偵查,這就決定了民行部門在線索收集上不能像瀆職侵權檢察部門或反貪部門主要依靠舉報的方式。通過審查申訴案件,依靠自身的主動性和敏銳性,挖掘審判人員職務犯罪的蛛絲馬跡,將成為民行部門獲得線索的最主要渠道。

除了在意識層面重視外,收集相關線索更主要的是建立行之有效的信息采集、信息統(tǒng)計分析和管理機制。具體而言,一是要建立偵查所需線索的信息采集機制。信息不等于線索,但眾多信息的匯集可以形成一條有價值的偵查線索。民行干警不斷提高自身素質、具備發(fā)現(xiàn)申訴案件實體不公和程序不當之處的能力,是信息采集工作的前提。目前司法實踐中,審判人員往往具備高智商、高學歷,能熟練運用、規(guī)避法律。在眾多的司法不公案件中,除了少部分案件審判人員存在明顯的徇私枉法、瀆職侵權行為外,更多的案件卻是因審判人員“不恰當”行使自由裁量權所致,即所謂的“合法不合理”型案件。此類案件也成了申訴人反映最大,民行部門最難處理的案件。挖掘隱藏在“不恰當”自由裁量權背后的線索,可以重點審查以下幾類案件涵蓋的信息:(1)一、二審案件中多次被抗訴的審判人員;(2)在沒有新規(guī)定的情況下,審判人員所作判決與其他審判人員對同類案件所作的判例不同;(3)同一審判人員對同一類案件先后所作的裁判不同。

二是要建立信息統(tǒng)計分析和管理機制。裁判不公是徇私枉法、瀆職侵權行為的表象。民行干警通過案件審查采集來的信息要及時進行統(tǒng)計分析,以便實現(xiàn)從信息到線索的質變。建議民行部門設立《偵查信息統(tǒng)計卡》,對該卡進行專人負責,保密管理。民行干警對其認為裁判不公的案件,在登記卡上記載審判人員信息、裁判不公的原因、案件有無抗訴以及是否得到改判等,其中錯判原因的分析是重點。偵查人員應對《偵查信息統(tǒng)計卡》進行定期統(tǒng)計、分析,總結出有價值的偵查線索。

[1]張志平,郭宗才.民檢偵查權運作機制之檢討 [J].中國檢察官,2006,(4).

[2]王學成.論查處民事司法職務犯罪的幾個問題[J].廣東社會科學,2005,(1).

[3]黑格爾.邏輯學 (下)[M].北京:商務印書館,1982:448 -449.

[4]陳斯.權力制衡與制度完善——以民事抗訴程序之運行為例[G]∥呂伯濤.司法理念與審判方式改革研究.北京:人民法院出版社,2005:319.

[5]何燕.檢察機關偵查一體化機制建設問題研究 [EB/ OL].中國檢察網(wǎng),http://www.cnjccn.com/,2008-05-22.

[6]鄒德光.民事訴訟法的修改對民行檢察工作的影響及對策探討 [EB/OL].中國檢察網(wǎng),http://www.cnjccn. com/,2008-05-21.

[7]劉繼國.職務犯罪偵查權的合理配置 [J].人民檢察, 2008,(1).

Research on the OperationalM echan ism of Investigation Power by C ivil Adm in istration

WANG Tao
(CivilAdministration Department,the People's Procuratorate of Guangzhou City,Guangzhou 510623,China)

Under new situations,effective execution of investigation power in civil administrative procuratorialwork is of great significance in investigating into duty cr ime reinforcing litigation supervision realizing the justice and harmony of judicature.Based on my own work practice,it is proposed that three relations should be handled properly in the execution of investigation power by civil administration and the collecting of the evidence should be reinforced to facilite effective work on practicing power of investigation in civil administrative procuratorialwork.

civil administrative procuratorialwork;power of investigation;the collecting of evidence;construction

D926

A

1001-7836(2010)03-0016-03

(責任編輯:孫大力)

2009-12-22

王濤 (1980-),男,湖北荊州人,訴訟法學碩士,從事民事訴訟法研究。