依法治校：推動(dòng)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的實(shí)踐與思考

邱曉飛

摘 要：現(xiàn)代大學(xué)是培養(yǎng)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展所需人才的基石，而現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展必須選擇依法治校，兩者之間存在著一定的邏輯聯(lián)系。本文以北京工業(yè)大學(xué)落實(shí)依法治校、依法治教的實(shí)踐探索出發(fā)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找出不足之處，積極思考如何更好地促進(jìn)我國高等教育的發(fā)展，建設(shè)好有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度。

關(guān)鍵詞：依法治校;內(nèi)部治理結(jié)構(gòu);現(xiàn)代大學(xué)制度

黨的十五大報(bào)告中確立了“依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的基本方略。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國作出了重要部署，與黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的會(huì)議精神相互呼應(yīng)、相輔相成，為新形勢(shì)下全面推進(jìn)依法治國指明了方向。大學(xué)作為高等教育重要組成部分，更要自覺以黨的十八屆四中全會(huì)精神來指導(dǎo)依法治校工作，積極構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

依法治校是現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的必由之路

現(xiàn)代大學(xué)是培養(yǎng)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展所需人才的基石，是世界高科技領(lǐng)域的前沿陣地和重大科技成果的誕生地之一，更是新思想、新理念、新學(xué)說的發(fā)源地，是社會(huì)科教水平、綜合國力和社會(huì)文明不可或缺的重要標(biāo)志。從現(xiàn)代大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展來看，要完成它的歷史使命，必須從制度上確定大學(xué)的基本權(quán)力和法律地位。

現(xiàn)代大學(xué)制度起源于西方。我國從2000 年前后開始關(guān)注現(xiàn)代大學(xué)制度的建立和完善問題，并逐步發(fā)展成為一個(gè)普遍關(guān)注的問題。1998 年《中華人民共和國高等教育法》的頒布是第一次以法律形式加以明確，諸如高校內(nèi)部管理體制、高校自主辦學(xué)等一系列問題的。從廣義來講，現(xiàn)代大學(xué)制度是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的大學(xué)辦學(xué)體制，這是一個(gè)基本的、籠統(tǒng)的提法?！皩W(xué)校自主、教授治學(xué)、校長治校、科學(xué)管理”是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容。它是處理大學(xué)內(nèi)部與外部（確切地說是大學(xué)與政府、社會(huì)）， 同時(shí)也包括學(xué)校內(nèi)部各種關(guān)系的一種規(guī)范體系。它不是單一的規(guī)范或單一的制度，而是一個(gè)體系。

隨著高等教育大眾化的發(fā)展，現(xiàn)代高等教育已不再是社會(huì)精英們的特權(quán)，它成為民眾基于職業(yè)和經(jīng)濟(jì)需要的一種消費(fèi)行為，消費(fèi)者也被賦予了相應(yīng)的權(quán)利。高等教育大眾化促使政府和社會(huì)資本加大了對(duì)大學(xué)的介入，大學(xué)絕對(duì)自治很難實(shí)現(xiàn)。大學(xué)實(shí)質(zhì)上已發(fā)展成為一個(gè)小社會(huì)，應(yīng)對(duì)的事務(wù)日益復(fù)雜，大學(xué)自治更需要依靠法治的理念，推動(dòng)大學(xué)理念的制度之治發(fā)展演化到法律之治。通過依法治校達(dá)到現(xiàn)代大學(xué)各種制度型塑，推動(dòng)高等教育的時(shí)代性演進(jìn)與完善，實(shí)現(xiàn)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的時(shí)代使命。

北京工業(yè)大學(xué)依法治校的實(shí)踐探索

北京工業(yè)大學(xué)作為國家“211程”建設(shè)的重點(diǎn)大學(xué)，在推進(jìn)依法治校、建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度方面做出了一些積極探索：

1. 堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，確保依法治校的正確方向

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是我國高校堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向和貫徹黨的教育方針的根本保證。校黨委始終堅(jiān)定認(rèn)為，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是具有鮮明中國特色、適合我國現(xiàn)階段國情的高校領(lǐng)導(dǎo)體制，是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容，是黨對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)的根本保證。這一制度只能加強(qiáng)不能削弱、只能鞏固不能動(dòng)搖。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是否執(zhí)行得有效，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是黨政一把手之間的彼此信任、彼此支持。校長能夠貫徹好黨委的集體決策是高校事業(yè)推進(jìn)的核心所在，校長既是黨委決策的重要參與者也是黨委決策的執(zhí)行者，依法治校必須發(fā)揮校長的行政領(lǐng)導(dǎo)作用。

2. 推進(jìn)《大學(xué)章程》制定，積極完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)

在現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展歷程中，大學(xué)章程起著舉足輕重的作用，它不僅是一所大學(xué)設(shè)立的合法性基礎(chǔ)，在其內(nèi)部有著統(tǒng)領(lǐng)和約束性的作用，而且也是溝通大學(xué)與外部社會(huì)的紐帶。大學(xué)章程承擔(dān)著國家法律法規(guī)與大學(xué)規(guī)章制度的橋梁和載體的作用，大學(xué)章程作為教育行政主管部門審核的大學(xué)自主辦學(xué)的文件，在規(guī)范大學(xué)行為的同時(shí)，也在間接規(guī)范著教育主管部門的管理職能，使主管部門依法依章辦事，為大學(xué)自主辦學(xué)、管理大學(xué)創(chuàng)造一個(gè)較為寬松的環(huán)境。

章程制定過程本身就是依法治校的體現(xiàn)。北京工業(yè)大學(xué)以章程制定為抓手，積極探索中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。學(xué)校黨委高度重視章程建設(shè)，在全國高校中較早地開始醞釀大學(xué)章程的起草工作，成立了由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)組織、相關(guān)職能部處、教師代表、有關(guān)專家組成的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組，在廣泛調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上，確定了章程的起草思路和基本框架。學(xué)校黨政一把手牽頭，把大學(xué)章程作為學(xué)校“憲法”，作為完善現(xiàn)代大學(xué)制度和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心任務(wù)，與學(xué)校“十二五”規(guī)劃同等重視，加快探索和積極推進(jìn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的現(xiàn)代大學(xué)制度治理模式的建設(shè)。章程初稿形成后，于2011 年4 月經(jīng)學(xué)校第六屆教代會(huì)第五次會(huì)議討論，同年7 月由學(xué)校第十次黨代會(huì)審議通過。教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》頒布以后，學(xué)校又對(duì)照暫行辦法，結(jié)合北京市委教育工委、北京市教委調(diào)研組和市屬高校章程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組以及教育部法制辦的意見，對(duì)章程進(jìn)行進(jìn)一步的修改完善，于2014年11月正式提交北京市教委核準(zhǔn)。學(xué)校章程建設(shè)的過程也是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的過程，有效推進(jìn)了學(xué)校中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。2015 年5 月，在北京市委教育工委和北京市教委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，《北京工業(yè)大學(xué)章程》正式核準(zhǔn)發(fā)布，這標(biāo)志著學(xué)校依法辦學(xué)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，對(duì)于推進(jìn)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化，以法治思維和法治方式來加快建設(shè)國際知名、有特色、高水平研究型大學(xué)具有重要意義。

3.提高法治意識(shí)和法治思維能力，確保依法治校落實(shí)到位

北京工業(yè)大學(xué)組織依法治校相關(guān)內(nèi)容的學(xué)習(xí)，努力提升高校領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，提升其法治思維能力，在領(lǐng)導(dǎo)決策過程中，堅(jiān)持依法辦事，提高“依法辦事”的能力。用法治思維和法治方式來深化改革，推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。在學(xué)校逐漸形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的制度機(jī)制和工作局面。以大學(xué)章程建設(shè)為例，學(xué)校堅(jiān)持法治原則，把法律原則規(guī)定與學(xué)校具體實(shí)際相結(jié)合，使章程既體現(xiàn)國家法律政策的宏觀要求，又體現(xiàn)學(xué)校的辦學(xué)特色、精神文化和歷史傳承，實(shí)現(xiàn)了法治理念的延伸和具體化、個(gè)性化。突出改革思維，堅(jiān)持大學(xué)章程是統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校全面深化改革的基本依據(jù)，是推動(dòng)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的重要載體，在規(guī)范和完善學(xué)校決策機(jī)制和校院兩級(jí)管理、教授治學(xué)和學(xué)術(shù)組織運(yùn)行等方面，進(jìn)行了積極探索。在章程制定過程中體現(xiàn)程序規(guī)范化，遵循民主、科學(xué)、公開的原則，廣泛征求各方意見，重大問題充分發(fā)揚(yáng)民主，經(jīng)教職工代表大會(huì)討論、校長辦公會(huì)審定、黨委常委會(huì)審議、法定代表人簽發(fā)，使章程的制定充分體現(xiàn)代表的廣泛性、程序的嚴(yán)肅性和表達(dá)機(jī)制的均衡性。

4. 加強(qiáng)法治文化的建設(shè)工作，營造濃厚的校園法治環(huán)境

法治文化是指一個(gè)國家或民族對(duì)于法律生活所持有的以價(jià)值觀為核心的思維方式和行為方式的總和。高校的學(xué)生、教師及管理工作人員對(duì)于高校法律生活所持有的以價(jià)值觀為核心的思維方式和行為方式的總和構(gòu)成了高校的法治文化。高校法治文化與其他法治文化一樣，以自由、平等、公平、正義等意識(shí)為本位，由隱性的理念性文化和顯性的學(xué)校制度文化組成。高校的法治文化要樹立法律至上、限制公權(quán)、公平正義、保障人權(quán)的基本理念。作為教書育人、傳授法治理念的教師隊(duì)伍和執(zhí)行依法治校的管理者隊(duì)伍，首先應(yīng)當(dāng)帶頭學(xué)習(xí)法律知識(shí)、樹立法治觀念，努力提高法律素養(yǎng)，做到依法教育、依法決策、依法管理，深入推進(jìn)高校法治文化建設(shè)。但是，作為高校核心主體的學(xué)生才是法治理念教育的主要受眾者。優(yōu)化校園法治環(huán)境，營造法治理念教育的氛圍。校園環(huán)境是無聲的教師，優(yōu)良的校風(fēng)對(duì)于培養(yǎng)學(xué)生的法治理念可以起到“潤物細(xì)無聲”的滲透作用。高校應(yīng)充分利用校園廣播、校報(bào)、校園櫥窗、墻報(bào)以及校園網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)進(jìn)行校園法治文化建設(shè)的宣傳。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)充分利用“3·15消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日”“12·4 全國法制宣傳日”以及新法出臺(tái)等機(jī)會(huì)，組織學(xué)生發(fā)放宣傳材料、舉辦圖片展、進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)法律咨詢等活動(dòng)以營造濃厚的法制宣傳氛圍。在校園法治文化建設(shè)的眾多活動(dòng)中打造一些“品牌”活動(dòng)，通過“品牌”活動(dòng)的常態(tài)化建設(shè)，推進(jìn)校園法治文化建設(shè)向縱深方向發(fā)展。同時(shí)，在學(xué)校內(nèi)部提供法律救濟(jì)渠道，給違法的管理行為提供內(nèi)部糾正機(jī)會(huì)，避免學(xué)校侵權(quán)行為的外部化和復(fù)雜化。學(xué)校設(shè)立的救濟(jì)機(jī)構(gòu)不僅要保護(hù)教師的權(quán)益，也要在學(xué)生自身利益受到侵害時(shí)為其提供相應(yīng)幫助，加強(qiáng)學(xué)生安全法治教育，建立完善校園安全綜合防控體系和教育輿情處置和通報(bào)工作制度?？梢哉f，法治文化建設(shè)是一個(gè)漫長的人類社會(huì)意識(shí)更新過程。

關(guān)于高校推進(jìn)依法治校的幾點(diǎn)思考

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。中國大學(xué)發(fā)展之路任重道遠(yuǎn)，如何將依法治校、依法治教的觀念根植于廣大師生心中，真正將辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)到位，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)高校民主管理與監(jiān)督等都是高校工作者要認(rèn)真思考和面對(duì)的重要問題。一是在學(xué)校的各項(xiàng)工作中如何更好地樹立依章程辦學(xué)的觀念，真正做到依章辦事，將是一個(gè)長期的工作。長期以來，中國高校尤其是公立大學(xué)，其行政管理手段和方式相對(duì)粗放和落后，依法治校、依法治教的意識(shí)和能力亟待提高。近一段時(shí)間，我國高校陸續(xù)推出了大學(xué)章程，章程作為大學(xué)辦學(xué)的綱領(lǐng)性文件，是大學(xué)成為法人組織的必備條件。但在今后工作中，如何加強(qiáng)大學(xué)章程的法律效力是一個(gè)必須關(guān)注的問題。國外的經(jīng)驗(yàn)證明，按照自己制定的大學(xué)章程自主辦學(xué)，不僅是教育發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是現(xiàn)代教育發(fā)展的客觀規(guī)律。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)章程的學(xué)習(xí)、宣傳和落實(shí)，牢固樹立和堅(jiān)決維護(hù)章程的權(quán)威;依據(jù)章程全面梳理學(xué)校的規(guī)章制度、健全組織機(jī)構(gòu)、規(guī)范管理職能、完善民主監(jiān)督機(jī)制，更好地發(fā)揮章程在學(xué)校建設(shè)發(fā)展和綜合改革中的重要作用，形成依章治校、按章辦學(xué)的良好氛圍。

二是完善高校法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步健全民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制。高校是知識(shí)分子集中的地方，民主意識(shí)和參政意識(shí)較強(qiáng)。從高校的現(xiàn)狀看，學(xué)校內(nèi)部民主管理與監(jiān)督缺少應(yīng)有的治理與監(jiān)督力度，尚未完全納入規(guī)范化、制度化建設(shè)軌道，學(xué)校權(quán)力機(jī)構(gòu)運(yùn)行的有效規(guī)則和權(quán)力制衡機(jī)制還需要進(jìn)一步健全和完善。作為高校民主管理主渠道的工會(huì)、教代會(huì)、校務(wù)委員會(huì)和民主黨派、共青團(tuán)、學(xué)生會(huì)等組織和機(jī)構(gòu)在學(xué)校規(guī)范化、制度化建設(shè)方面的地位未能得到應(yīng)有的重視，作用未能得到充分發(fā)揮，致使有的決策和制度因缺乏一定的民主基礎(chǔ)，給其貫徹實(shí)施帶來相當(dāng)大的難度。

三是以全面育人為中心，堅(jiān)持依法治校和以德治校相結(jié)合。學(xué)校的最根本任務(wù)是教書育人，立人先立德，對(duì)高校來講，法治與德治從來都是相輔相成、相互促進(jìn)的，二者缺一不可，也不可偏廢。高校在改革、發(fā)展和保持穩(wěn)定的過程中，我們必須提高對(duì)以德治校的認(rèn)識(shí)，必須把依法治校和以德治校緊密結(jié)合起來，既要加強(qiáng)高校的法制建設(shè)，又要加強(qiáng)思想道德建設(shè)，真正做到“兩手都要硬”，實(shí)現(xiàn)以德治管、以德育人。高校的每一個(gè)師生員工都要從我做起、從小事做起、從現(xiàn)在做起，自覺加強(qiáng)自身修養(yǎng)，把以德治校的理念真正落到實(shí)處，以此推進(jìn)依法治校工作。

四是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)高校自主辦學(xué)“落地”“開花”。中國高等教育的發(fā)展與西方高等教育發(fā)達(dá)國家的經(jīng)歷不同。不可否認(rèn)，我國高校法人主體地位還沒有真正實(shí)現(xiàn)，辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)過程中會(huì)有許多不盡如人意之處，高校頭上“婆婆”多，一些看似下放轉(zhuǎn)移的權(quán)力并沒有真正歸還到高校手中。經(jīng)過多年努力，無論是從理念還是到操作層面，高校辦學(xué)自主權(quán)與之前相比確實(shí)有了不少進(jìn)步，但真正從“程序性自治”到“實(shí)質(zhì)性自治”，從政府到社會(huì)、到高校自身都需要較長時(shí)期的努力。

五是堅(jiān)持依法治校，完善現(xiàn)代大學(xué)各種制度的建設(shè)，促成我國高等教育的時(shí)代演進(jìn)與完善，建設(shè)有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度。教育是一個(gè)民族自立、自新、自強(qiáng)的原動(dòng)力，而高等教育質(zhì)量的好壞對(duì)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的作用。中國大學(xué)在發(fā)展過程中形成了自身的特色，但必須確立大學(xué)自治的理念，從法律上、制度上確認(rèn)和保障大學(xué)是面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體，改進(jìn)大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系，著力完善以大學(xué)治理體系所支撐的大學(xué)組織制度與運(yùn)行機(jī)制，建立中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度。

長期以來，北京工業(yè)大學(xué)在建設(shè)中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度上積極探索、不懈追求，以“不息為體，日新為道”的校訓(xùn)精神和不畏困難的決心和毅力，繼續(xù)堅(jiān)持以首善標(biāo)準(zhǔn)來深入推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)，引領(lǐng)全校師生依法治校、依法治教，凝聚辦學(xué)共識(shí)，激發(fā)辦學(xué)活力，為辦好首都人民滿意的高等教育、率先實(shí)現(xiàn)首都教育現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)黨委宣傳部）

[責(zé)任編輯：卜 珺]