大學治理的歐洲當代模式與國際比較

左崇良

摘 要：當代歐洲，大學治理以民族國家的形式呈現(xiàn)，英國、德國、法國和丹麥的大學治理模式較具代表性。大學治理的英國模式是雙軌并行，政府只進行間接干預;德國大學的治理模式是國家制自治大學，具有教授治校和國家主義的雙重特征;法國大學治理的時代特征是遠離自治的外部依賴;丹麥的大學治理則是自治與控制的雙向增強。博洛尼亞進程試圖塑造一個統(tǒng)一的歐洲大學治理模式，事實上大學治理的實踐在歐洲各國差別很大。

關鍵詞：大學治理;歐洲;模式;大學自治;國家調控

21世紀初，歐洲各國的大學在力爭自主權和維護法人地位方面努力作出新的嘗試，大學治理因此呈現(xiàn)出新的形式。當代的歐洲大學，不同于中世紀大學的國際性特征，更多的呈現(xiàn)為國家模式，英國、德國、法國和丹麥的大學治理模式特色鮮明，在歐洲各國中較具代表性，某種程度上反映出大學治理的國際走向和時代特征，值得我們深入探討。

英國模式及特征：大學雙軌并行和政府的間接干預

真正意義上的大學治理源自于英國，英國大學最早獲得獨立法人地位。英國是一個君主立憲制國家，英國的大學是經皇家特許的獨立法人，傳統(tǒng)上享有很大的自治權力，教師也有極大的自主權。1570年，英國頒布辦學令《伊麗莎白法令》，法令明確規(guī)定：大學實行自治[1]。劍橋大學和牛津大學因此不受教育部和地方教育機構的控制，而只通過服從立法會議和法院所判定的法規(guī)，學術研究等內部事務由大學自行決定。

20世紀70年代的英國，國家和大學之間關系一度呈現(xiàn)危機。80年代以后，英國高等教育系統(tǒng)內，大學機構和個人自治之間的聯(lián)系被打破，個人自主權開始下降，與此相匹配的是大學自治權力的實際加強。90年代，大不列顛傳統(tǒng)的大學自治很快得以恢復，學術權力的生命力依然旺盛。調查表明，英國大學自治的文化仍然是強勁的，英國官方并不總是保留對價值觀的控制，管理者在重壓之下必須爭取學術支持[2]。

2012年，在歐洲博洛尼亞進程中，英國大學被譽為大學自治的典范。歐洲大學協(xié)會（EUA）的一項研究顯示，英格蘭大學的自由程度是全歐洲最高的，各項指標和數(shù)據(jù)表明，英國是大學自治的典范國家[3]。英國大學最值得驕傲的宣稱之一是，它們是獨立機構，絕緣于直接的政治壓力，并能夠追求自己的議程，專注于教學和研究。

英國大學的治理具有兩個明顯特征：一是傳統(tǒng)大學和新型大學的雙軌并行。傳統(tǒng)大學，如牛津大學和劍橋大學，“教授治校”仍然盛行;而新型大學，如倫敦大學的治理機構由理事會、校務會和評議會構成，校外人士在理事會和校務會中占一定比例，評議會由校內人士構成，主要負責學術事務。二是半官方的中介機構—大學基金委員會，充當政府與大學之間的緩沖器。英國的大學基金委員會具有合同制的特點，國家由基金委員會建立參數(shù)，正是在這一參數(shù)的框架內，基金委員會執(zhí)行管理戰(zhàn)略，而大學行使自治權。由此表明，英國大學從自我治理向共同治理進行范式轉換。

英國大學治理的模式：大學享有高度的自主權，政府對大學進行間接干預。1992年英國政府頒布了《繼續(xù)教育與高等教育法》，設立高等教育基金委員會（HEFC）取代了全國學位授予委員會（CNAA）。1997年英國建立獨立的中介機構—高等教育質量保障署（QAA），統(tǒng)一高等教育外部質量保障，政府對高等教育由直接管理轉為間接管理，由此英國形成了高校內部主導、政府督導與評估中介機構監(jiān)控相結合的質量保障體系。政府對大學進行間接干預的方式有：一是提供財政撥款。2003年《高等教育的未來》白皮書提出政府將加大對高等教育的投資。布萊爾、布朗時期高等教育的經費都有持續(xù)的增長，到卡梅隆政府也在努力保障高等教育的經費。二是間接參與質量評估。近年來，政府退居幕后，通過中介組織對大學進行質量評估。政府間接參與評估既可以對高校實行監(jiān)督，又可以保持高校的自主發(fā)展空間，使評估結果更能反映高校的質量水平和發(fā)展需求。三是重視政策立法。英國政府重視高等教育的立法，通過立法保障高等教育的權益，并通過立法加強對高等教育的宏觀調控?！?004年高等教育法》制定了接受高等教育的學費、對貧困生的資助等制度。政府制定的每項法律政策都充分考慮社會效益及對不同利益群體的影響，力求兼顧“質量與公平”“科學與民主”。

德國模式及特征：國家制自治大學和國家主義的危機

近現(xiàn)代的德國大學經歷了不少波折和興衰，大學治理的狀況始終與國家狀況緊密聯(lián)系在一起。19世紀的歐洲處在權勢極盛時代，大學被國家寄予興國的厚望，民族性與國家主義盛行。1810年，德國創(chuàng)建柏林洪堡大學，力圖挽救國家于危難之中，其最難能可貴的是，“大學自治”作為一個大學理念被首先確定，“國家絕不能要求大學直接和完全地為國家服務”。在大學自治方面，德國憲法規(guī)定，國家政府只有外交、財政、郵政、交通等方面的行政權，不享有教育行政管理權，德國的大學實行高度自治。

在過去的半個多世紀，德國大學經歷了多次危機。第一個“教育危機”出現(xiàn)在20世紀60年代，大學的整體改革面向教學與研究的自由和統(tǒng)一的理想，以及后來提出的“全民教育”，這些改革總是伴隨著廣泛的社會批判。第二個“教育危機”來自博洛尼亞進程和金融危機，博洛尼亞進程試圖按照盎格魯撒克遜模式來組織一個歐洲高等教育區(qū)，但1999年以來持續(xù)的職業(yè)教育傾向已在一定程度上危及德國傳統(tǒng)的大學，2008年沉重的金融危機使得德國大學的危機進一步加劇。2010年，德國一些大學抗議高等教育政策和聯(lián)邦土地改革，抗議“博洛尼亞進程”，抗議得到很多教授和學生的支持，這反映出德國大學的深層危機[4]。

德國是聯(lián)邦制，各州具體負責高等教育，國家對大學具有監(jiān)管的權力和責任。歐洲大學協(xié)會的研究顯示，德國各州的大學被評為“中等”的組織，財政和人員編制自治、學術自由方面也被評為“中等”[5]。校長的任免權在國家，德國大學治理的特征是大學自治與國家主義相結合。受黑格爾國家干預理論的影響，大學自治與為國家服務在德國同時受到推崇，國家辦大學一直是其傳統(tǒng)。一是大學自治的思想根深蒂固，學術自由廣被認可，“洪堡傳統(tǒng)”仍然是教育政策制定的指導思想。1976年，德國頒布《高等學?？偡ā罚?8條規(guī)定：“高等學校是合法團體，又是國家機構。在法律范圍內實行自治?！盵6]2005年，德國聯(lián)邦政府，運作“卓越計劃”，打造“精英大學”。德國精英大學的教授具有較高的地位，評議會無法包括外部成員。德國傳統(tǒng)的編外講師制度有利于學術自由和大學自治，年輕的編外講師有更多的時間和精力進行研究。二是教育部擁有對大學教授及其履職表現(xiàn)進行監(jiān)管的權力。根據(jù)法律規(guī)定，德國大學是國家機構，德國大學的教授由國家任命和付薪，所有教授，無論是正式的還是臨時的，都是國家官員。這種官僚化體制通過大學教師編制變化來干涉大學自治，干涉大學任命教師的自由，干涉大學教師在不同大學間流動的自由，德國的國家制自治大學正遭遇危機。

法國模式及特征：學術文化性質的公共機構和遠離自治的外部依賴

當代的法國，大學已從最初的巴黎大學發(fā)散演變成為多種類型的學校。20世紀60年代以前，法國的中央集權制削弱了大學層次的權力，而學部和基層的自由度較大。1968年，法國頒布《高等教育法》，確立了大學的“自治”“多學科”和“參與”三條基本原則，第二章明確規(guī)定：“大學是享有法人資格和財政上自治的學術文化性質的公共機構”。這樣，法國以法律的形式確認大學的獨立法人實體地位。之后，宏觀上由于教授參與咨詢機構的決策，校級權力有所增大，基層權力反而減少，大學自治與中央集權取得了新的平衡。在法國，全國高等教育理事會和科學研究理事會以及大學校長會議是中央級的咨詢機構，它們對大學自治權起重要的作用，其職能明顯超出了咨詢機構的范圍，帶有行政和管理機構的色彩。

歐洲大學協(xié)會的研究結果顯示，法國大學的自治程度總體上是較低的。法國是位于頂部的“中低”組國家的組織、財政和人員編制的自主權，并在“低”組的學術自治[7]。法國大學較低層次的自治主要表現(xiàn)在：政府限制大學的組織自治權與選擇標準、行政主管的解雇和任期。此外，一些大學委員會的外部代表來自地方當局。法國法律還包含一些條文以指導大學內部學術結構，雖然這些都不是特別嚴格的限制。

法國大學治理的特征是遠離自治的外部依賴。自治，成了法國當代大學遙不可及的理想追求，大學渴望能夠自主決定教育項目、自主管理、自主預算。然而，根據(jù)法國的法律，法國的教師是政府官員，許多教師和研究人員體會到自治的苦味，他們看到的更多的是“自治”的對立面—依賴。一系列新的依賴：依賴政府、依賴經濟、依賴校長、依賴專業(yè)、依賴私人資金、依賴從基礎學術連接到驅動的企業(yè)，大學的學術依賴于能吸引最好的教師和學生的聲譽。2009年2月至6月，法國高等教育出現(xiàn)一個戲劇性的抗議運動，反對新政府名為“大學自由與責任”的改革。82所大學中的76所舉辦大會，大多數(shù)教師和學生投票決定罷工。當然并不是每個人都停止工作或學習，他們大多數(shù)都在討論和辯論大學，面對未來的法國高等教育，他們往往表現(xiàn)激烈和表情痛苦[8]。

丹麥模式及特征：學術自治與國家控制的雙向增強

丹麥是歐洲北部的小國，其大學在傳統(tǒng)上享有較高程度的自治權。1980年之后，丹麥政府開始改革大學系統(tǒng)，大學在一定程度上成為新公共管理（NPM）大學制度改革的研究實驗室。20世紀80年代末國家保守統(tǒng)治時期，削減研究和教育方面的預算。20世紀90年代新自由主義的政府將社會民主法治擴大到整個教育和研究領域。21世紀的前十年，保守黨政府又重新延續(xù)同一方向的變革。2007年，丹麥政府成立ACE Denmark（一個獨立的政府機構），通過每五年一度的綜合評估來監(jiān)督高等教育。2010年，丹麥的大學面臨削減和加強監(jiān)管[9]。博洛尼亞進程使得歐洲的高等教育更注重面對就業(yè)和較少面對學術，人們已越來越重視讓學生更好更便捷地獲得教育。

丹麥的大學是較高層次的自治機構：組織自治和人員自由被評為“高”、“中高”的財政自治。學術自主較為有限，屬“中低”集團。至于組織自治權，法律規(guī)定校長職位的具體選擇標準，而成立的法人實體受到詳細的法律規(guī)定。另一方面，丹麥是外部董事會成員任命僅在制度層面的少數(shù)國家之一[10]。2003年，丹麥通過新的大學法（Wright and ?rberg 2008），賦予大學以更多的自主權。在組織管理方面，政府批準由科技部來監(jiān)督教育，以確保高等教育的質量和相關性，部長們努力塑造大學甚至設定研究議程。組織的變化一定程度地削弱了大學自治，為了滿足評估需要而擴大官僚結構。這種趨勢明顯表現(xiàn)在兩個方面：一是大學管理的集權和專業(yè)化，二是資金和地位的競爭日趨激烈。從此，大學的各級管理人員只對雇用他的上級負責，而不是對教授和學生。這種集權不只出現(xiàn)在大學，與此同時，丹麥的大學和政府研究機構已被迫合并，導致大量的集中機構。這些變化表明，丹麥大學的學術自治與國家控制呈現(xiàn)出雙向增強的趨勢，兩者試圖找到新的平衡點。

共性與個性：大學治理的國際比較

大學治理是21世紀的一個關鍵政策問題，是各國大學的共同追求。高等教育的重要性，使得各國政府總在推動法律政策及其影響，不斷加強大學的外部質量保證。與此同時，大學在力爭自主權和維護法人地位方面不斷作出新的嘗試。歐洲各具特色的大學治理模式是在力量的博弈中歷史形成的，也是時代的產物。

博洛尼亞進程試圖按照盎格魯撒克遜模式來組織一個歐洲高等教育區(qū)，塑造一個統(tǒng)一的歐洲大學治理模式。然而，大學只不過是統(tǒng)治階級的知識之翼，各國政府都對大學寄予厚望，各種力量的介入增加了大學治理的復雜性和多樣性，一個“統(tǒng)一的歐洲大學治理模式”實際上并不存在，大學治理的觀念和實踐在歐洲各國差別很大。英國大學的雙軌并行方式現(xiàn)已成為歐洲大學治理結構的典范，法國、德國和丹麥等國的大學正處在矛盾的選擇中，大學治道變革還在繼續(xù)。伴隨著高等教育的繼續(xù)增長，歐盟成員國需要一個新的管理辦法，也許是在戰(zhàn)略規(guī)劃上的，以此來促進大學的學術自由和共同治理，增進各國大學的相互交流。

參考文獻：

[1]周南照等.六國著名大學[M].北京：人民教育出版社，1979：68.

[2] R Eustace ，University autonomy： the '80s and after[J].Higher Education Quarterly，Volume 48， Issue 2， pages 86-117， April 1994.

[3][5][7][10] http：//www.eua.be/eua-work-and-policy-area/governance-autonomy-and-funding.aspx.

[4]Wiebke Keim， Freiburg University， and Eris J. Keim， On the crisis of the German university， http：//www.isa-sociology.org/universities-in-crisis？cat=14，August 3，2010.

[6] 何瑞琨.國外高等教育體制與立法[J].高等教育研究，1985（4）.

[8]French Campuses： The Bitter Taste of Autonomy.[EB/OL].[2010-01-08] http：//www.isa-sociology.org/universities-in-crisis/？p=408.

[9] Wright， Susan; Williams ?rberg， Jakob，Autonomy and control： Danish university reform in the context of modern governance[J].Learning and Teaching， Volume 1， Number 1， Spring 2008. 27-57（31）.

（作者單位：江西師范大學）

[責任編輯：于 洋]