中原城市群建設(shè)發(fā)展中的政府行為研究

孟文皓 高德永 何琦超

【摘要】大城市群是國家經(jīng)濟(jì)的命脈所在，代表著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，也是國家參與世界經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的“拳頭”。中原城市群是河南省同時(shí)也是整個(gè)中部地區(qū)承接發(fā)達(dá)國家及中國東部發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、西部資源輸出的樞紐和核心區(qū)域之一，其正在努力成為中部乃至整個(gè)國家參與競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)中部崛起、輻射帶動(dòng)中西部地區(qū)發(fā)展的重要增長極。但從目前的情況看，中原城市群與其他城市群相比，還存在著很大的差距：總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，經(jīng)濟(jì)增長方式落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等許多問題都還沒有得到解決。本文以公共選擇理論和府際關(guān)系理論為基礎(chǔ)，深入分析政府行為在中原城市群建設(shè)發(fā)展可能存在的問題。

【關(guān)鍵詞】中原城市群；政府行為；政績(jī)與可持續(xù)發(fā)展；公共政策失效

城市群是指在特定的一片區(qū)域內(nèi)集聚了較多數(shù)量的不同性質(zhì)、不同類型和不同等級(jí)規(guī)模的城市，且一般是以一個(gè)或幾個(gè)大型城市為中心，憑借一定的自然地理環(huán)境和交通條件，城市之間的聯(lián)系的日益密切，共同構(gòu)成一個(gè)比較完整的城市“集合體”。城市群可以推動(dòng)資源在更廣闊范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，是先進(jìn)生產(chǎn)力的重要載體，同時(shí)因?yàn)槌鞘腥阂话愣跃哂斜容^強(qiáng)的輻射帶動(dòng)能力，可以帶動(dòng)周邊城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 本文除了研究城市群內(nèi)部各城市之間的合作協(xié)調(diào)關(guān)系，更把視角放寬，還研究城市群內(nèi)部政府產(chǎn)生的問題，上級(jí)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃問題等等廣闊的政府行為問題。

1.中原城市群基本情況概述

根據(jù)代臺(tái)治在《中國城市群的界定及其分布研究》一文中提出的城市群的劃分方法，以城市群的面積、規(guī)模和城市數(shù)量為依據(jù)，城市群基本可分為特大型、大型、中型、小型等4個(gè)等級(jí)類型。

中原城市群從面積上看只有5.87萬平方公里，城市數(shù)量只有區(qū)區(qū)9座，根據(jù)分類，應(yīng)屬于我國較小的城市群。據(jù)中國城市競(jìng)爭(zhēng)力研究會(huì)的統(tǒng)計(jì)，在全國15個(gè)城市群中，中原城市群綜合競(jìng)爭(zhēng)力位居第七、在中部地區(qū)名列首位。 但是，我們不能因此自我滿足，停滯不前，我們更應(yīng)該認(rèn)識(shí)到的是，雖然已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，但中原城市群對(duì)比長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群還有著極大的差距，甚至在某些方面，中原城市群的發(fā)展還不如周圍相對(duì)較小的長株潭等城市群。

2.政府行為概述

政府行為是指由代表政府的國家機(jī)關(guān)公務(wù)員和國家行政機(jī)構(gòu)的管理人員作出的具有法定性和強(qiáng)制性的行為，是相對(duì)于企業(yè)、個(gè)體、自然人的行為而言的。政府行為的根本目標(biāo)是為人民謀福利，但是，在現(xiàn)實(shí)生活中有很多本應(yīng)該由政府履行職能，為人民謀福祉的領(lǐng)域，政府不管不問，片面的攤派給市場(chǎng)去完成。在中原城市群建設(shè)中，政府扮演著極其重要的角色，中原城市群能否取得跨越式發(fā)展，能否帶動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)騰飛，能否順利推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中原崛起，這些都是政府應(yīng)盡的責(zé)任。但中原城市群的政府同其他政府一樣，不可能是完美無缺的，要做到履行好責(zé)任，盡好政府應(yīng)盡的職責(zé)，中原城市群政府還有很長的路要走。城市群政府應(yīng)該力求避免自身的行為缺陷，積極糾正缺陷行為。

3.中原城市群建設(shè)中政府存在的問題

（1）注重片面政績(jī)，忽視經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

部分領(lǐng)導(dǎo)不了解什么是真正的“政績(jī)”，片面的把自己的政績(jī)等于GDP數(shù)字的增長。大興政績(jī)工程、形象工程，為了他們個(gè)人或所屬的小團(tuán)體的利益，利用公共權(quán)力搞出許多破壞環(huán)境、勞民傷財(cái)，但是卻有可能為自己和小團(tuán)體標(biāo)榜政績(jī)的工程。中原城市群是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的支撐，在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，中央大力促進(jìn)中部崛起的背景下，每一位地方領(lǐng)導(dǎo)都面臨著巨大的“政績(jī)”壓力。因?yàn)檎?jī)的“優(yōu)劣好壞”，直接決定著地方政府在國家權(quán)力關(guān)系中的地位以及政府領(lǐng)導(dǎo)人的政治前途。

政績(jī)的提高是基于科學(xué)發(fā)展理念的，是以中華民族永續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)的。但許多領(lǐng)導(dǎo)片面理解了這種政績(jī)，他們把對(duì)政績(jī)的追求片面的理解成GDP的數(shù)字追求，認(rèn)為GDP統(tǒng)計(jì)越高，自己的政績(jī)也就越好，自己的政治利益才能得到保證。在此情況下，污染環(huán)境，浪費(fèi)資源等短期行為一定不可避免。

（2）地方保護(hù)主義橫行

中原城市群內(nèi)部包括9個(gè)城市，除區(qū)域中心鄭州市是河南省省會(huì)，洛陽屬于國務(wù)院規(guī)劃的較大市，其他7個(gè)城市均屬于互不隸屬的地級(jí)市。各市都有自己相對(duì)的資源優(yōu)勢(shì)，如洛陽和開封是中國著名旅游城市，平頂山是我國重要的煤炭化工城市。中原城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚需求較低，一體化程度也就較低。可以說目前中原城市群一體化的一體化還只是停留在“概念”的階段，現(xiàn)狀仍然是河南省政府意志下9個(gè)城市的簡(jiǎn)單合并。

地方保護(hù)主義是一些地方領(lǐng)導(dǎo)出于局部利益的考慮，采取著眼于本地配置資源和處處設(shè)置貿(mào)易壁壘來保護(hù)本地的企業(yè)市場(chǎng)等有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的行政性措施，從而達(dá)到增加本地區(qū)的局部利益的目的。有一些地方領(lǐng)導(dǎo)甚至為了自身地方的局部利益，甚至不顧黨紀(jì)國法，鋌而走險(xiǎn)，走上了犯罪的道路。其實(shí)，無論是地方政府官員，還是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)，他們都要受到“經(jīng)濟(jì)理性人”理論的影響，這也就不難理解地方政府在管理市場(chǎng)過程追求自身利益最大化。

由于社會(huì)資源有限、過度實(shí)行地方保護(hù)，就必然是以其他城市可利用資源的減少和本地地方經(jīng)濟(jì)的畸形為代價(jià)的，這是不利于城市群的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展的。在中原城市群，地方保護(hù)主義處處可見，在民眾中一直存在著這樣的看法，認(rèn)為作為區(qū)域中心城市的鄭州市在實(shí)行保護(hù)主義，因而鄭州對(duì)周邊城市起的是吸納作用而非輻射作事實(shí)上，若區(qū)域中心城市實(shí)行保護(hù)主義，城市群所依靠的輻射帶動(dòng)作用將蕩然無存，整個(gè)城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會(huì)受到嚴(yán)重的影響。

地方政府保護(hù)主義現(xiàn)象在中原城市群突出表現(xiàn)在引資政策的惡性競(jìng)爭(zhēng)和資源共享的障礙上。首先在引資政策的問題上，各地方政府為了吸引投資不惜展開惡性競(jìng)爭(zhēng)，過度讓利 ，對(duì)區(qū)域發(fā)展帶來極大的負(fù)面影響。

在資源要素的共享上，由于資源的獲取都是需要成本的，如信息的獲取，人才的培養(yǎng)都是需要政府投入較大的成本。

（3）公共政策失效

公共政策是指一定的社會(huì)公共權(quán)威（通常是指政府）所選擇的一定社會(huì)生活行為，以解決某種社會(huì)問題或社會(huì)矛盾。公共政策是政府為實(shí)現(xiàn)特點(diǎn)時(shí)期的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而采取的行為，公共政策可以解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展；解決政治問題，鞏固政權(quán)，保持政治穩(wěn)定；解決社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。城市群的發(fā)展，當(dāng)然也離不開公共政策的驅(qū)動(dòng)。 城市群政府可以通過公共政策驅(qū)動(dòng)有利于城市群發(fā)展的有利因素，遏制發(fā)展中的不利因素。但是由于多方面原因，公共政策常常未能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，出現(xiàn)政策失效。在中原城市群中，公共政策失效主要體現(xiàn)在政策執(zhí)行能力弱和政策效應(yīng)短期化這兩個(gè)問題上。

結(jié)語

目前國家為了改變中部塌陷的局面，已經(jīng)正式把中原經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。面對(duì)這百年難遇的契機(jī)，中原城市群政府必須著眼全局，立足自身，解放思想，抓住機(jī)遇，聚合發(fā)展優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大整體開放，建設(shè)成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)繁榮、人民生活富裕、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、社會(huì)和諧文明，在全國具有重要影響的經(jīng)濟(jì)區(qū)。

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