論公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵

呂鵬軒

摘 要：事物的內(nèi)在屬性就是所謂的內(nèi)涵。認(rèn)識(shí)和處理問(wèn)題的前提就在于揭示事物本身的內(nèi)涵。雖然，我國(guó)在公共管理方面的爭(zhēng)鳴與討論已經(jīng)持續(xù)了很久，但就其內(nèi)涵認(rèn)識(shí)卻一直沒(méi)有統(tǒng)一的意見(jiàn)與定性。本文將對(duì)公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵進(jìn)行淺要分析，將自身管見(jiàn)和盤托出，以期給相關(guān)研究人員以有益借鑒。

關(guān)鍵詞：公共管理；社會(huì)性；內(nèi)涵；屬性

1 公共管理的概述

1.1 公共管理的概念

公共管理作為管理范疇內(nèi)的組成部分，同其他類型的管理在運(yùn)作、基本原則、基本方法等方面具有很多的相似之處。但是在自身特點(diǎn)和研究對(duì)象上，公共管理又有著明顯的不同。如比較常見(jiàn)的工商管理的研究對(duì)象是企事業(yè)單位及它們的運(yùn)營(yíng)過(guò)程，而公共管理的研究對(duì)象則是社會(huì)公共組織、人民政府和國(guó)家的管理過(guò)程及其公共事務(wù)。這兩者的明顯不同之處在于：首先是管理目標(biāo)的差異，工商管理以追求組織最大利潤(rùn)為主要目的，而公共管理以追求社會(huì)公共利益為主要目的；其次在于管理性質(zhì)上的差異，工商管理本身有著很強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，而傳統(tǒng)意義上的公共管理則有著一定程度的壟斷性質(zhì)；再次是表現(xiàn)為管理手段上的差異，工商管理以行政命令和法律行為為輔助，以經(jīng)濟(jì)行為為主要手段，而傳統(tǒng)的公共管理則相反，其以經(jīng)濟(jì)行為為輔助，以行政命令和法律行為為主要手段。在公共管理研究中，我們不僅需要掌握兩者的共同特點(diǎn)，更要把握兩者的不同之處，全面認(rèn)識(shí)公共管理。

1.2 公共管理的類型

從外延意義上來(lái)講，公共管理包含其所管理的全部公共事務(wù)。而公共事務(wù)從宏觀上來(lái)區(qū)分的話大致可以分為三種：第一，社會(huì)公共事務(wù)。第二，政府公共事務(wù)。第三，國(guó)家公共事務(wù)。

首先，社會(huì)公共事務(wù)。這里所講的“社會(huì)”并不是廣義上的“人類社會(huì)”，而是指與經(jīng)濟(jì)管理職能和政治管理職能并列的管理范疇，其主要涉及同人民群眾日常生活密切相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)。它主要包括科技、教育、體育、醫(yī)藥衛(wèi)生、文化藝術(shù)等公共事業(yè)；社會(huì)公共事業(yè)、社會(huì)服務(wù)和維持公共秩序的公共事務(wù)等。此種公共事務(wù)與社會(huì)大眾的日常生活和社會(huì)成員的根本利益緊密相連，它將全部社會(huì)大眾作為根本實(shí)施對(duì)象，因而，也就擁有最為強(qiáng)烈的社會(huì)公共性。

其次，政府公共事務(wù)。據(jù)《美國(guó)百科全書(shū)》，“一般意義上的政府是指民族國(guó)家及其地方政府的法定程序和基本組織機(jī)構(gòu)，它適用于國(guó)家機(jī)構(gòu)和管理團(tuán)體?！庇纱丝梢?jiàn)，某個(gè)社會(huì)或者國(guó)家的治理機(jī)構(gòu)就是我們常講的政府。必須說(shuō)明的是這種概述是指狹義上的政府，專門用以指某個(gè)國(guó)家的中央和地方行政機(jī)關(guān)。此種意義上的政府公共事務(wù)包含國(guó)家安全公共事務(wù)、國(guó)家禮儀與行政區(qū)劃方面的政治性公共事務(wù)、機(jī)關(guān)內(nèi)部公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)及財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)。

再次，國(guó)家公共事務(wù)。狹義層面上的國(guó)家是指廣義國(guó)家定義中最為重要的司法和部分立法。此類國(guó)家公共事務(wù)主要包含制定法律法規(guī)，維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土完整和國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一，維持社會(huì)公共秩序等，相對(duì)比較注重國(guó)體、政體方面的、關(guān)乎整體職能把控的影響類型和宏觀控制的公共事務(wù)。

綜上所述，公共組織關(guān)于社會(huì)公共事務(wù)的管理即是所謂的公共管理。由于各項(xiàng)公共事務(wù)具有社會(huì)公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和國(guó)家公共事務(wù)的區(qū)分，因而，公共管理對(duì)應(yīng)的也可以歸納為社會(huì)公共管理、政府公共管理和國(guó)家公共管理。這三類公共管理一同組成了龐大而統(tǒng)一的公共管理體系。這就要求我們既要從共性中把握他們的統(tǒng)一，又要從個(gè)性中區(qū)分他們的差異，以個(gè)性與共性互相聯(lián)系的辯證法去看待公共管理。

2 公共管理的共同內(nèi)涵是社會(huì)性

居上所述，社會(huì)公共管理、政府公共管理和國(guó)家公共管理共同構(gòu)成了公共管理，因而，“社會(huì)”、“政府”、“國(guó)家”都各自屬于公共管理的內(nèi)涵部分，但是，相對(duì)對(duì)比而言，“社會(huì)”才真正屬于公共管理的共有內(nèi)涵。

2.1 公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

社會(huì)公共組織、政府、和國(guó)家是公共管理的主體。本文將對(duì)其分別進(jìn)行社會(huì)性特征闡釋。

首先，各類社會(huì)性組織作為社會(huì)事務(wù)的管理主體，其本質(zhì)上是社會(huì)自我服務(wù)、自我管理的組織。只是在階級(jí)社會(huì)，各類社會(huì)組織是附屬于政府和國(guó)家組織的，且在一定程度上具有階級(jí)的印記和政治色彩。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，社會(huì)會(huì)自我服務(wù)、自我調(diào)節(jié)和自我管理水平也日趨提升，此類社會(huì)組織注定會(huì)逐步摒棄先前的附屬狀態(tài)而逐漸獨(dú)立。如果政府和國(guó)家一旦消亡，社會(huì)必將會(huì)依靠此類組織進(jìn)行社會(huì)管理，只是這時(shí)的社會(huì)組織將會(huì)完全失去其政治性和階級(jí)性罷了。在今后一定的時(shí)期內(nèi)，各類社會(huì)組織仍無(wú)法稱為真正的獨(dú)立性社會(huì)組織，這些社會(huì)組織仍會(huì)同政府和國(guó)家共同管理社會(huì)。但是這并不足以否認(rèn)這類社會(huì)組織的社會(huì)性。隨著政府不斷完善公共管理體制，政府職能也會(huì)相應(yīng)轉(zhuǎn)變，政府會(huì)逐漸從其當(dāng)前所擔(dān)負(fù)的諸多社會(huì)職能中退出而將其交付給相應(yīng)的社會(huì)組織。在這種趨勢(shì)下，我們應(yīng)不斷提升此類社會(huì)組織的社會(huì)性成分，不斷提升他們的社會(huì)自主性，推動(dòng)他們朝著真正的社會(huì)組織不斷前進(jìn)。

其次，國(guó)家源自社會(huì)，是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是在社會(huì)中產(chǎn)生但又居于社會(huì)之上且逐漸與社會(huì)脫離的一種力量。國(guó)家的出現(xiàn)表明社會(huì)和國(guó)家是密不可分的，社會(huì)是國(guó)家出現(xiàn)、存在的前提，國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。這很明顯的說(shuō)明了國(guó)家具有社會(huì)性的特征。此外，國(guó)家并不是本來(lái)就存在的，而且也不可能一直存在下去。國(guó)家會(huì)隨著階級(jí)消滅條件的成熟而自行消亡。這也在一定程度上表明了國(guó)家對(duì)社會(huì)的依賴。還有，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需求差異，國(guó)家對(duì)社會(huì)也會(huì)具有不同的作用。就社會(huì)整體發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)講，社會(huì)越發(fā)展，其自我調(diào)整、自我管理的水平就越高，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的強(qiáng)度也會(huì)越小，領(lǐng)域也會(huì)逐步收縮。因此，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，國(guó)家主體必然會(huì)由以政治統(tǒng)治職能為主不斷向以社會(huì)職能為主進(jìn)行轉(zhuǎn)移?？傊瑖?guó)家以社會(huì)為存在基礎(chǔ)，我們無(wú)法脫離社會(huì)去研究國(guó)家的存在與作用。

再次，政府作為國(guó)家的半生產(chǎn)物，同國(guó)家相同，也不是原本就有的，也不會(huì)一直存在下去。作為國(guó)家的重要構(gòu)成部分，政府的產(chǎn)生不僅是社會(huì)發(fā)展的需要，而且政府為發(fā)生社會(huì)作用而形成的政府職能也是以社會(huì)的發(fā)展需求為前提的。一旦一個(gè)政府無(wú)法有效的反映、代表和吸納社會(huì)對(duì)其要求，一旦一個(gè)政府沒(méi)有有效的回應(yīng)社會(huì)要求的能力，那么，這個(gè)政府就不再是一個(gè)合格的政府。因此，從某種程度上來(lái)講，社會(huì)性是政府生命力的來(lái)源，是政府有效屬性的所在。

2.2 公共管理對(duì)象的社會(huì)性

公共管理的對(duì)象是公共管理的客體，也就是社會(huì)公共事務(wù)，依照公共事務(wù)的性質(zhì)通?？梢詫⑵浞譃閲?guó)家、政府、社會(huì)三種類型的公共事務(wù)。而公共事務(wù)的公共性可以體現(xiàn)以下幾方面內(nèi)容，首先，公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)在公共部門或者公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其管理的主體都是國(guó)家政府以及社會(huì)中的公共組織而不是其他的私人或者私人組織。其次，公共事務(wù)的公共性還可以通過(guò)公共管理活動(dòng)的性質(zhì)體現(xiàn)出來(lái)，其主要用于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。再次，公共事務(wù)的公共性還體現(xiàn)在公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。公共管理的公共性特點(diǎn)要求其對(duì)績(jī)效的衡量不能通過(guò)簡(jiǎn)單的利潤(rùn)或者效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。最后，公共管理事務(wù)的公共性可以體現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的參與。而社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的參與可以體現(xiàn)大眾對(duì)政府決策的影響，社會(huì)公眾對(duì)政府活動(dòng)的意見(jiàn)會(huì)形成具有影響的輿論，進(jìn)而對(duì)政府公共政策產(chǎn)生影響?，F(xiàn)階段電子政府的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性得到了進(jìn)一步的發(fā)展?？傊F(xiàn)階段社會(huì)性已經(jīng)成為公共管理的主要特征內(nèi)涵。

3 公共管理社會(huì)性內(nèi)涵需注意的問(wèn)題

在公共管理中，應(yīng)該正確把握社會(huì)性和政治性的關(guān)系。公共管理中的社會(huì)性和政治性是相輔相成的，社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，反之，政治性是社會(huì)性的保證，只有堅(jiān)持政治性的指導(dǎo)作用，才能讓公共管理向著正確方向發(fā)展。為此，在公共管理工作中，必須將政治性貫穿于公共管理的整個(gè)過(guò)程中，科學(xué)處理政治性與社會(huì)性的關(guān)系。國(guó)家政府在產(chǎn)生之前就已經(jīng)有了社會(huì)的存在，所以社會(huì)性要比政治性的存在更長(zhǎng)久，公共管理中的只有著眼未來(lái)，重視當(dāng)前，才能做好每一項(xiàng)公共管理工作。除此之外，現(xiàn)階段公共管理的學(xué)科體系問(wèn)題也需要得到更多的重視，學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)，在公共管理學(xué)科建設(shè)中，應(yīng)該對(duì)公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵進(jìn)行充分分析，解決在學(xué)科建設(shè)中存在的課程設(shè)置問(wèn)題。

4 結(jié)語(yǔ)

公共管理以追求社會(huì)公共利益為主要目的，公共管理的對(duì)象是公共管理事務(wù)，主要包含了國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理，其管理對(duì)象都具有社會(huì)性的特點(diǎn)，社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵，為此，本文就公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵進(jìn)行分析，為國(guó)家政府處理社會(huì)公共事務(wù)以有益提示。

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