對我國資源稅制改革的建議

胡昌宏　劉國艷

一、我國資源稅費政策現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行資源稅費制度是在上世紀80年代探索建立資源有償使用制度的背景下陸續(xù)建立的，包括資源稅、礦產資源補償費、礦區(qū)使用費、探礦權采礦權使用費、探礦權采礦權價款、石油特別收益金等多項稅費。其中，資源稅的征收對象主要有石油、煤炭、天然氣、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等。雖然七個稅目覆蓋了大部分已知的礦產資源，但仍有許多自然資源未包括在內，如水資源、黃金、地熱資源、森林資源等。就計稅方式而言，最初所有稅目全部實行從量定額的辦法，但從2010年起開始陸續(xù)在石油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬等資源推行從價計征方式改革。與此同時，為了減輕各資源的總體稅費負擔，還在全國范圍內統(tǒng)一將煤炭、原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零，停止征收煤炭、原油、天然氣價格調節(jié)基金等。

二、我國資源稅費制度存在的問題

總體來看，我國現(xiàn)行資源稅費制度還不夠完善，對資源相關活動的特殊性考慮還不充足，征收力度較小，尚不能很好地發(fā)揮其提高資源利用效率、節(jié)約資源等應有的作用。雖然當前我國相關部門對資源稅費的改革方向比較明確，主要是不斷擴大征收范圍，改革征收方式，但這種改革并不能從根本上使政府有效分享資源租金收入，也未能為投資者創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境和有效的激勵行為，無法實現(xiàn)資源的合理、長效、保護性開采，甚至在客觀上助長了礦業(yè)企業(yè)“吃肥丟瘦、采厚棄薄”的“掠奪性”開采行為。

（一）資源有償取得制度市場化改革進程緩慢，導致國家所有者權益得不到充分體現(xiàn)，資源開采效率低

目前，我國在礦業(yè)權配置上，存在著事實上的有償取得與無償取得，行政手段出讓與市場手段出讓的“雙軌制”。長期以來，我國實行礦產資源無償使用制度，直到上世紀90年代中后期，才對申請國家出資勘查并已經探明的礦產實行探礦權和采礦權的有償取得制度，但主要是用行政手段授予。對于非國家出資勘查探明的礦產資源礦業(yè)權，法律上無明確規(guī)定，意味著礦業(yè)企業(yè)可通過法定程序申請無償取得礦業(yè)權。直到2006年才明確規(guī)定出讓新設探礦權、采礦權除按規(guī)定允許最先申請方或以協(xié)議方式出讓的以外，一律以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓。資源有償取得制度市場化改革進程的緩慢，造成了兩方面的后果：

1、礦業(yè)權有償取得制度在維護國家財產權益上力度明顯偏弱

價款只對國家出資勘查形成的探礦權和采礦權征收，是國家地質勘查投資的回報，與礦產資源的原始價值無關，意味著國家不僅轉讓了勘查投資收益，而且讓渡了礦產資源所有權的部分權益。對非國家出資勘查形成的礦業(yè)權不收取礦業(yè)權價款，對國家出資勘查形成的礦業(yè)權以申請和協(xié)議方式出讓容易導致礦業(yè)權價款被低估?？傊?，傳統(tǒng)觀念的束縛和礦業(yè)權市場化配置改革的滯后，導致國家對礦產資源的所有者權益得不到充分的補償。

2、無償取得制度下資源產權不清晰，導致我國礦產資源開采利用效率較低

我國雖然在憲法和相關法律中規(guī)定礦產資源的國家所有制，但長久以來國家對礦產資源的所有權一直虛置，礦產資源名義上是“公共財產”，但現(xiàn)實生活中其產權始終處于模糊狀態(tài)。加之長期實行的無償取得制度，使得企業(yè)可以無償或繳納極低的費用后獲得采礦權，開采后只需就其開采數(shù)量或銷售收入繳納少量的資源稅和礦產資源補償費。在這種制度安排下，礦產資源在很大程度上變成了“捷足先登者資源”。由于采礦權可以無償或低價取得，其產權并不完備，受法律保護程度也較差，企業(yè)沒有進行長期合理開發(fā)的動力，相反為了在短期內實現(xiàn)最大利潤，不惜進行掠奪性開采，采富棄貧，導致我國礦產資源開采中的回采率長期徘徊在低位，自然資源在開采過程中被嚴重浪費。

（二）相關資源稅費制度分工不明確、設置不合理

對于資源開采，我國現(xiàn)行制度設計了多種稅費項目，但總體來看，相關資源稅費制度分工不明確、設置也不甚合理。

1、探礦權采礦權使用費設置標準過低，不能發(fā)揮其應有作用

現(xiàn)行探礦權采礦權使用費的征收標準是探礦權使用費按照每年100元/平方公里征收，采礦權使用費按照1000元/平方公里征收，征收標準相對其占有的資源而言，明顯偏低，從而使企業(yè)使用資源的絕對地租被低估，根本不能對企業(yè)占有土地的行為起到制約作用，導致一些企業(yè)跑馬圈地、搶占地皮、不利于礦產資源的高效開發(fā)與利用。

2、資源稅的功能出現(xiàn)變化，對資源開發(fā)收益的分享體現(xiàn)不充分

資源稅在最初設置時，稅基是企業(yè)銷售利潤率超過12%的利潤部分，實行超率累進征收，是資源級差地租的體現(xiàn)，類似于國外的資源租金稅。但后來的幾次稅制改革，使其功能發(fā)生了變化，更多地體現(xiàn)了資源所有者的權利金，但由于多數(shù)資源從量計征，對資源開發(fā)收益的分享并不充分。此外，由于固定的稅率，使得企業(yè)在資源開采后期，經常會因為稅負水平高于其開采成本，而放棄開采，嚴重影響了資源回采率的提升，造成了資源的極大浪費。

3、石油特別收益金的征收未達到預期效果

國務院在2006年開征石油特別收益金的主要目的是“妥善處理各方面的利益關系，推進石油價格形成機制改革，加強國家調控，促進國民經濟持續(xù)健康協(xié)調發(fā)展”。但是事實上，這一收費項目只是為政府開創(chuàng)了一個收費渠道，它并沒有起到預期的作用。石油特別收益金的征收從表面上看是遏制了石油企業(yè)的暴利，實際上卻是政府和石油企業(yè)瓜分了這種暴利，而由這種暴利所產生的后果，卻只能由全社會來承擔。從理論上講，石油特別收益金實際上就是一種“暴利稅”，國家有權對某種商品的價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收暴利稅，但對于我國處于壟斷中的石油行業(yè)來說，征收特別收益金只會進一步推高國內油價，并不可能起到抑制油價的作用。

三、國外資源稅制對我國的啟示

從各國實踐來看，資源稅費制度是一把雙刃劍，稅負設置過高會挫傷投資者積極性，影響相關產業(yè)的發(fā)展進而對經濟增長造成制約；而稅負設置過低又會造成國家利益的損失，可見資源稅費制度對一國資源開采和保護具有重大影響，需要慎重對待。

（一）資源稅費制度建立要充分考慮資源活動的特殊性

資源尤其是不可再生礦產資源的稀缺性和可耗竭性，礦產資源開發(fā)相關活動的高風險、高投入和長周期等特性，決定了礦產資源稅費制度必然存在特殊性。一個較為合意的資源稅費制定，既要保證政府能夠從資源活動中分享到合理的租金份額，同時也要保護和激勵投資者的積極性，促進資源開采行業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。

（二）必須建立一套相對完備的資源稅費制度

鑒于資源稅費制度涉及的活動很多，情況非常復雜，僅通過設置單一的稅費是不能解決資源的全部問題，必須建立一套相對完備的資源稅費制度體系。資源開采過程涉及到資源開采前的勘探、開采權利的獲得、開采過程中收益的分配等內容，為協(xié)調好各方利益，多數(shù)國家都對資源設置了一套專門的稅費制度，在企業(yè)獲取資源階段，用紅利來反映資金的級差地租；在企業(yè)開采階段，因獨占資源開采權而需要支付絕對地租，在資源開采過程中，需要向資源所有者支付權利金，當企業(yè)在開采過程中獲得超額利潤時，需要支付資源租金稅。正是這套較為完備的資源稅費制度，較好地保證了資源所有者的權利，實現(xiàn)了資源勘查、開發(fā)和利用活動的全過程覆蓋。

四、未來資源稅費改革思路與建議

（一）資源環(huán)境稅費制度改革思路

資源稅費制度的改革思路應該是以市場化手段配置資源，在資源勘探、開發(fā)過程中以財稅手段將資源的級差地租充分反映出來，按照“明租、清費、立稅”的思路，改革現(xiàn)行資源稅費制度。企業(yè)獲得資源勘探、開采權利必須遵循市場化原則，采取招拍掛的方式，以更公平的方式充分體現(xiàn)資源的紅利，努力提升資源勘探與開采的效率。在企業(yè)勘探、開采過程中按照其占用的資源、土地量征收地面租金，體現(xiàn)其絕對地租。在企業(yè)開采資源過程中，應該按照其開采資源的價值征收資源稅，體現(xiàn)所有者權益，為了提高資源的回采率，應該對資源稅按年限實行差別稅率，即對于開采超過一定年限，銷售利潤率低于一定標準的資源開采地給予資源稅稅率下調優(yōu)惠，調動企業(yè)開采積極性。同時，逐步取消包括資源補償費、煤炭資源地方經濟發(fā)展費等相關收費。未來，隨著相關條件的成熟，要進一步提高資源稅稅率，擴大其征收范圍，促進資源開發(fā)效率的提升。

（二）資源稅費制度改革建議

合理的資源環(huán)境稅費制度既可以調動投資者投資資源開發(fā)的積極性，又可以促進環(huán)境保護與改善。在此背景下，提出如下建議：

1、以市場化手段推進資源有償取得、環(huán)境有效保護

為更好發(fā)揮市場配置資源的作用，減少行政手段對礦產資源的干預，培育礦業(yè)企業(yè)長期投資行為，有必要對新增的探礦權和采礦權全部通過招標、拍賣等市場配置手段出讓。企業(yè)必須通過公開招拍掛程序，公平的競爭，才能取得礦產資源的開采權。這種市場化配置礦業(yè)權的方式因礦業(yè)權特別是采礦權價款的確定直接與礦藏的儲量等客觀因素相關，有利于調動企業(yè)創(chuàng)新積極性，努力提高回采率。要實現(xiàn)上述目標，必須建立一個公平、公開、公正、規(guī)范的礦業(yè)權市場，完善招拍掛程序和標準，促進一級市場建立，放開、發(fā)展和規(guī)范礦業(yè)權二級市場，保證礦業(yè)權依法有序流轉。對污染行為的控制應該通過排污權交易、碳匯交易等市場手段來實現(xiàn)，以此調動企業(yè)保護環(huán)境的積極性。

2、改革完善資源相關稅費，確保各類稅費功能的發(fā)揮

（1）適當上調探礦權、采礦權使用費的征收標準

在全面實行礦產資源有償使用制度后，礦產資源的有償取得主要由礦業(yè)權價款來體現(xiàn)。而礦業(yè)權使用費應該還原其地面租金的本來面目。為有效防止企業(yè)圈地，可通過適當提高使用費標準，以及主管部門加強管理和監(jiān)督，促進礦業(yè)企業(yè)節(jié)約土地。

（2）整合相關稅費

資源稅要體現(xiàn)所有者權益和級差地租整合相關稅費，將同樣體現(xiàn)所有者權益的礦產資源補償費、礦區(qū)使用費作為權利金的一部分，與資源稅合并，并實行從價征收，確保資源收益合理分配。按開采年限制定差別化的資源稅稅率，給予超過一定年限、銷售利潤率低于一定標準的資源開采地下調資源稅稅率的優(yōu)惠，促進企業(yè)提高回采率。

（3）盡快取消石油特別收益金

石油特別收益金類似于國外的“資源租金稅”，并不是一個普遍征收的稅種，而且，征收該稅的國家多為資源較為豐富以出口為主的國家，如哈薩克斯坦、澳大利亞、烏茲別克斯坦等國，國家征收石油暴利稅，可以將其超額收益用于增加財政收入，增加人民福利支出。但對于像我國這樣一個高度依賴進口、原油供應處于高度壟斷的國家，征收石油特別收益金只會進一步推高資源價格，增加企業(yè)和居民的負擔，因此，建議取消該項收費。

3、將資源稅費收入劃歸地方

由于資源環(huán)境方面的事權以地方政府為主，按照財權與事權相適應的原則，應將資源稅費收入全部劃歸地方，并鼓勵地方政府將其培育成為資源富集地區(qū)的主體稅種，從而為地方相關職能的履行提供較為充足的資金來源。

（胡昌宏，北京市懷柔區(qū)地方稅務局。劉國艷，國家發(fā)展改革委經濟所）