構(gòu)建促進(jìn)低碳發(fā)展的制度體系

我國(guó)黨和政府高度重視低碳發(fā)展，將其作為重要內(nèi)容納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)低碳轉(zhuǎn)型。為實(shí)現(xiàn)2030年碳排放峰值目標(biāo)，我國(guó)低碳發(fā)展迫切需要?jiǎng)?chuàng)新手段、完善制度，盡快實(shí)現(xiàn)由碳強(qiáng)度目標(biāo)管理向碳排放總量控制轉(zhuǎn)變。

一、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，亟需建立低碳發(fā)展的制度體系

我國(guó)低碳發(fā)展尚處于起步、探索階段，近幾年實(shí)際探索中，我國(guó)出臺(tái)了一些與低碳發(fā)展相關(guān)的政策法規(guī)，但在政策執(zhí)行和實(shí)施上還存在著一定的滯后性，對(duì)低碳技術(shù)、低碳產(chǎn)品推廣與引用和低碳消費(fèi)等方面的政策支持力度還不夠，我國(guó)現(xiàn)行的法制、體制和機(jī)制還不能完全適應(yīng)低碳發(fā)展的需要，缺乏低碳發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)，往往從資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)等各自相對(duì)狹義的領(lǐng)域進(jìn)行界定和規(guī)范，忽略了這些問(wèn)題之間的相互關(guān)聯(lián)和依存，低碳政策法規(guī)“碎片化”問(wèn)題嚴(yán)重，甚至存在相互抵消的情況。同時(shí)我國(guó)低碳發(fā)展領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)條文原則性強(qiáng)，操作性差。在管理體制方面，中央與地方間、各部門間管理體制條塊分割。管理機(jī)制方面，尚未全面建立有效的目標(biāo)責(zé)任制考核機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和公眾參與機(jī)制。這些體制機(jī)制障礙，使我國(guó)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題依然突出。

與此同時(shí)，我國(guó)低碳發(fā)展仍面臨一些制約因素：一是以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的首要制約因素。我國(guó)煤炭占一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)的65%左右， 而且這種以煤為核心的能源結(jié)構(gòu)在現(xiàn)在以及今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都很難改變。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放。目前我國(guó)處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化疊加發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依賴能源和資源投入，高能耗產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)占據(jù)重要地位，重化工業(yè)發(fā)展迅速，水泥、鋼材、石化等高耗能行業(yè)碳排放水平非常高，導(dǎo)致碳排放快速增長(zhǎng)。三是低碳技術(shù)總體水平較為落后，低碳創(chuàng)新能力有待提高。低碳技術(shù)的落后，嚴(yán)重制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)和重點(diǎn)行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。

為進(jìn)一步深化低碳試點(diǎn)，化解低碳發(fā)展面臨的制約因素，迫切需要建立低碳發(fā)展的制度體系，推動(dòng)生產(chǎn)和消費(fèi)的全面低碳轉(zhuǎn)型。

二、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，必須建立以總量控制為核心的碳排放管理制度

《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確提出要建立碳排放總量控制制度。盡快制定實(shí)施控制碳排放總量控制目標(biāo)，有利于發(fā)揮能源消費(fèi)總量控制、可再生能源與非化石能源發(fā)展目標(biāo)等的協(xié)同作用，是推動(dòng)低碳發(fā)展的重要途徑，有利于建立倒逼機(jī)制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)。

碳排放總量控制的基本思路是運(yùn)用碳排放全流程管理的理論和方法，建立全面覆蓋的碳排放管理體系。針對(duì)重點(diǎn)排放源發(fā)放排放許可與排放配額，并建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，降低企業(yè)減排成本；同時(shí)在項(xiàng)目建設(shè)初期實(shí)行碳排放評(píng)價(jià)制度，通過(guò)行業(yè)準(zhǔn)入方式拒絕高耗能、高排放企業(yè)，為低碳企業(yè)打造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；在生產(chǎn)過(guò)程中，建立行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，建立低碳生產(chǎn)體系；在產(chǎn)品層面實(shí)行低碳標(biāo)識(shí)以及認(rèn)證制度，為低碳消費(fèi)提供良好的產(chǎn)品支持。碳排放總量控制制度既包括生產(chǎn)領(lǐng)域，也包括消費(fèi)領(lǐng)域；既包括企業(yè)層面，也包括項(xiàng)目層面、產(chǎn)品層面。在項(xiàng)目層面進(jìn)行碳排放評(píng)價(jià)，在產(chǎn)品層面進(jìn)行低碳標(biāo)識(shí)以及認(rèn)證制度。

實(shí)施碳排放總量控制的總體思路如下：分階段、分步驟、分區(qū)域開(kāi)展碳排放總量控制工作。率先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和主要行業(yè)實(shí)行總量控制，條件成熟后逐步涵蓋所有地區(qū)、所有行業(yè)。充分考慮不同地區(qū)發(fā)展水平和排放情況，選擇具有一定條件和基礎(chǔ)的省市和行業(yè)開(kāi)展碳排放總量控制試點(diǎn)，將碳排放總量控制納入國(guó)家低碳省城市試點(diǎn)方案等。建立適合中國(guó)國(guó)情的碳排放總量控制制度，需要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

首先，明確界定總量控制的內(nèi)涵、階段性特征與經(jīng)濟(jì)影響。國(guó)外總量控制通常是指絕對(duì)量的下降，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，總量控制應(yīng)從廣義層面理解，降低排放增速、實(shí)現(xiàn)排放穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)排放量絕對(duì)下降都屬于此范疇。建立總量控制制度應(yīng)逐步推進(jìn)，遵循經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和碳排放的脫鉤理論，從相對(duì)脫鉤到絕對(duì)脫鉤，從弱脫鉤到強(qiáng)脫鉤，逐步實(shí)現(xiàn)降低增速—實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定—絕對(duì)量下降循序漸進(jìn)的過(guò)程。由于碳排放和大氣污染具有“同根同源”的特點(diǎn)，實(shí)行碳排放總量控制僅有利于推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型，還可以促進(jìn)公共健康，可以產(chǎn)生協(xié)同收益。同時(shí)，還要認(rèn)識(shí)到總量控制可能對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)面影響，在某種程度上會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模，要提前做好應(yīng)對(duì)措施。

其次，選擇合理的總量目標(biāo)和分解方式。碳排放總量受多種因素影響，且具有較大的不確定性，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)排放總量也有較大影響，因此設(shè)置總量目標(biāo)的難度很大，目標(biāo)需要保持一定彈性，覆蓋范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大，從電力行業(yè)和工業(yè)部門等重點(diǎn)行業(yè)出發(fā)，逐步納入一般行業(yè)。從政策執(zhí)行來(lái)看，總量目標(biāo)是采取約束性、指導(dǎo)性還是鼓勵(lì)性需做出選擇。目標(biāo)分解方法上，采取自上而下還是自下而上的方式，也需要加以明確。當(dāng)前的能源消費(fèi)總量控制與碳強(qiáng)度目標(biāo)分解，均采取自上而下的目標(biāo)分解方式，這種方式不僅面臨嚴(yán)重的央地博弈，還存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題，導(dǎo)致目標(biāo)分解不合理，政策效果受到很大制約。

再次，分階段實(shí)施總量控制。因各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，區(qū)域存在較大差異，總量控制宜分階段進(jìn)行控制，制定分階段的地區(qū)及行業(yè)碳排放總量控制目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)碳排放總量的有效管理，建議對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市和產(chǎn)能過(guò)剩高碳行業(yè)率先進(jìn)行總量控制。

最后，建立總量控制的管理體系。國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是立法先行，逐步擴(kuò)大管控范圍，建立并完善總量控制管理體系。總量目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)分解只是總量管理的一個(gè)方面，總量控制還需要完善法律基礎(chǔ)、排放數(shù)據(jù)報(bào)告、監(jiān)測(cè)核查、立法、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)和考核等配套制度，建立以總量控制為核心的管理體系，才能使總量控制得到有效實(shí)施。

三、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，必須建立全面的低碳發(fā)展制度體系

（一）健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制

近年來(lái)，我國(guó)碳排放總量迅速增加、部分地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的大氣污染與霧霾問(wèn)題，其根源就在于產(chǎn)權(quán)制度不明晰，導(dǎo)致資源利用效率低下。建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵是明晰自然資源產(chǎn)權(quán)，通過(guò)合理定價(jià)反映自然資源的真實(shí)成本，使市場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境資源的配置中起決定性作用。合理的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度安排，有利于解決資源的過(guò)度消耗問(wèn)題，落實(shí)低碳發(fā)展。

自然資源用途管制制度是對(duì)一定國(guó)土空間里的自然資源按照自然資源屬性、使用用途和環(huán)境功能采取相應(yīng)方式的用途監(jiān)管，其側(cè)重強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)國(guó)土空間內(nèi)的自然資源按照生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間等用途或功能進(jìn)行監(jiān)管。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，有助于落實(shí)用途管制，控制城市的無(wú)序蔓延式發(fā)展，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化高碳發(fā)展的傾向。

（二）資源價(jià)格制度

完善資源價(jià)格制度，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，建立全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的資源價(jià)格制度。堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)的原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。完善資源產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，逐步取消對(duì)自然資源的價(jià)格管制，研究提出碳排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成合理的自然資源價(jià)格形成機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)反映資源的稀缺性，提高企業(yè)的排放成本， 促使企業(yè)碳排放外部成本內(nèi)部化，運(yùn)用資源價(jià)格制度促使企業(yè)減少碳排放，走低碳發(fā)展道路，

（三）碳排放許可制度

排放許可制度是實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)的有效手段，通過(guò)建立排放許可的交易市場(chǎng)還有利于降低企業(yè)的履約成本。目前我國(guó)實(shí)施碳排放許可證制度面臨的問(wèn)題是：許可證的發(fā)放僅限水污染和大氣污染方面，許可證交易都是在特定的時(shí)間段內(nèi)，經(jīng)由行政部門安排進(jìn)行，缺乏真實(shí)有效的市場(chǎng)行為和市場(chǎng)配套措施，市場(chǎng)進(jìn)行資源配置的作用沒(méi)有得到發(fā)揮。為此，國(guó)家應(yīng)根據(jù)碳排放總量控制制度要求，盡快建立碳排放許可的法律基礎(chǔ)，確定行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定碳排放準(zhǔn)入門檻。

（四）碳排放權(quán)交易制度

2011 年以來(lái)，北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作相繼啟動(dòng)，碳交易試點(diǎn)進(jìn)展順利，并取得了一定的成果。2012 年，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，確立了自愿減排交易機(jī)制的基本管理框架、交易流程和監(jiān)管辦法。2012年以來(lái)，各試點(diǎn)地區(qū)在碳交易體系的政策法規(guī)、核查核算、配額分配、交易機(jī)制、平臺(tái)搭建等領(lǐng)域都進(jìn)行了各自探索，試點(diǎn)地區(qū)制定了碳交易管理辦法，建立了碳排放核算方法和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布了相關(guān)行業(yè)的碳排放核算方法指南，開(kāi)展企業(yè)碳排放歷史數(shù)據(jù)核查，溫室氣體量化報(bào)告及核查規(guī)范指南等制度建設(shè)，為建立國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2014年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。未來(lái)開(kāi)展碳排放總量控制型碳排放權(quán)交易，是進(jìn)一步深化碳排放權(quán)交易制度建設(shè)和推動(dòng)建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的重要途徑和內(nèi)容。

（五）項(xiàng)目碳排放評(píng)價(jià)制度

項(xiàng)目碳排放評(píng)價(jià)制度通過(guò)在項(xiàng)目建設(shè)前端對(duì)碳排放情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，設(shè)置一定的排放準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)碳排放“增量”的有效管理。在控制排放總量的前提下，對(duì)新增項(xiàng)目排放進(jìn)行管制，還可推動(dòng)已有項(xiàng)目的優(yōu)化調(diào)整，企業(yè)可以通過(guò)碳排放置換的方式加快技術(shù)更新。對(duì)新建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行溫室氣體排放評(píng)價(jià)制度，不僅可以分析評(píng)價(jià)重大建設(shè)項(xiàng)目的碳排放影響，也有利于促進(jìn)低碳技術(shù)的推廣與應(yīng)用，吸引公眾參與，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

碳排放評(píng)價(jià)制度是在建設(shè)項(xiàng)目前端對(duì)排放量進(jìn)行測(cè)算，但由于理論測(cè)算與企業(yè)實(shí)際運(yùn)行情況存在較大差距，通常也沒(méi)有對(duì)企業(yè)工藝技術(shù)和管理規(guī)范制定明確要求，所以需將碳排放評(píng)價(jià)和排放許可證制度結(jié)合起來(lái)，確保排放許可審核必須在建設(shè)項(xiàng)目審批的前端進(jìn)行，如果企業(yè)沒(méi)有碳排放許可證，就不得開(kāi)工建設(shè)，將企業(yè)總量審核和碳排放評(píng)價(jià)工作結(jié)合起來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)新建項(xiàng)目碳排放的有效控制和管理。

（六）低碳產(chǎn)品標(biāo)識(shí)制度

參考國(guó)際上現(xiàn)有的低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制度和方法，結(jié)合我國(guó)行業(yè)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和政策導(dǎo)向，制定低碳產(chǎn)品和低碳標(biāo)識(shí)管理制度，對(duì)低碳產(chǎn)品認(rèn)證進(jìn)行全面統(tǒng)一規(guī)范，盡快制定低碳產(chǎn)品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)低碳產(chǎn)品認(rèn)證工作。采取分類、分級(jí)、逐步擴(kuò)大適用范圍的漸進(jìn)方式實(shí)施、推廣應(yīng)用低碳標(biāo)識(shí)制度。根據(jù)產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度進(jìn)行分類，與社會(huì)公眾消費(fèi)密切相關(guān)的產(chǎn)品率先實(shí)施碳標(biāo)識(shí)制度，然后根據(jù)產(chǎn)品與市場(chǎng)成熟度，逐步擴(kuò)大低碳標(biāo)識(shí)適用的產(chǎn)品范圍。

四、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，必須建立低碳發(fā)展的配套制度

（一）完善法律法規(guī)

在低碳發(fā)展方面，我國(guó)已經(jīng)制定了若干單行法，如《水土保持法》（1991年）、《電力法》（1995年）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008年）等。但目前還沒(méi)有一部真正現(xiàn)代意義上的低碳發(fā)展基本法，使得低碳發(fā)展的相關(guān)政策和制度缺乏法律基礎(chǔ)和依據(jù)。由于低碳發(fā)展具有長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性和綜合性的特征，既涉及當(dāng)前問(wèn)題，也涉及中長(zhǎng)期問(wèn)題；既涉及能源、產(chǎn)業(yè)與技術(shù)問(wèn)題，也涉及生活與消費(fèi)方式等問(wèn)題，有必要通過(guò)立法及其相關(guān)制度設(shè)計(jì)，妥善安排各種主體之間的權(quán)利義務(wù)，建立、健全低碳發(fā)展過(guò)程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，為低碳發(fā)展提供有力保障。此外，要抓緊制定《可再生能源法》與《節(jié)約能源法》配套規(guī)范性文件，提高相關(guān)法律的可操作性。適時(shí)開(kāi)展一些環(huán)境和資源領(lǐng)域法律的修改工作，如《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《電力法》等，并通過(guò)采取行動(dòng)落實(shí)這些法律。

（二）完善低碳發(fā)展規(guī)劃體系

國(guó)外通過(guò)制定低碳發(fā)展規(guī)劃來(lái)落實(shí)低碳發(fā)展戰(zhàn)略，如英國(guó)頒布了《英國(guó)低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》、《英國(guó)可再生能源戰(zhàn)略》、《英國(guó)低碳工業(yè)戰(zhàn)略》、《低碳交通戰(zhàn)略》、《發(fā)展清潔煤炭計(jì)劃草案》等。當(dāng)前，我國(guó)低碳發(fā)展規(guī)劃尚處于起步階段，僅有低碳試點(diǎn)省市編制低碳發(fā)展規(guī)劃，未來(lái)我國(guó)應(yīng)開(kāi)展系統(tǒng)性的低碳發(fā)展規(guī)劃編制，分考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，分階段、分地區(qū)加以實(shí)施。建立完善的低碳發(fā)展規(guī)劃體系，省、市、縣各級(jí)規(guī)劃應(yīng)銜接配套， 統(tǒng)籌部署，為低碳生產(chǎn)和消費(fèi)提供有效保障。

（三）加強(qiáng)溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)制度

當(dāng)前，碳排放統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)非常匱乏，缺乏數(shù)據(jù)報(bào)告與核查機(jī)制，難以確認(rèn)排放數(shù)據(jù)的有效性與真實(shí)性。為此，要盡快建立并完善碳排放統(tǒng)計(jì)平臺(tái)，加強(qiáng)省、市、縣三級(jí)和重點(diǎn)行業(yè)碳排放統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)。建立和完善企業(yè)能源管理體系和能源審計(jì)制度，加強(qiáng)碳排放統(tǒng)計(jì)核查基礎(chǔ)建設(shè)，逐步建立和完善碳排放第三方核查體系，構(gòu)建可測(cè)量、可報(bào)告、可核查談排放統(tǒng)計(jì)核算體系。分省份、分行業(yè)定期公布碳排放數(shù)據(jù)，加強(qiáng)預(yù)警監(jiān)測(cè)，合理調(diào)控，切實(shí)控制碳排放總量。

（四）將低碳發(fā)展納入政府官員考核與評(píng)價(jià)體系

完善政府官員考核與評(píng)價(jià)體系，將碳排放與低碳發(fā)展目標(biāo)完成情況、政策措施落實(shí)情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系和干部政績(jī)考核體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，將低碳發(fā)展納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、政府績(jī)效和國(guó)有企業(yè)業(yè)績(jī)管理，實(shí)行問(wèn)責(zé)制和“一票否決”制，對(duì)成績(jī)突出的地區(qū)、單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

（劉長(zhǎng)松，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化中心）