貴州省土地流轉(zhuǎn)補貼政策的實施效應(yīng)分析

屈玉琳　熊德斌

【摘要】適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展愈發(fā)重視，貴州省也出臺了一些補貼政策鼓勵土地流轉(zhuǎn)。研究表明，貴州省實施的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼政策具有促進適度規(guī)模經(jīng)營效益、推動勞動力轉(zhuǎn)移效應(yīng)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)以及增加農(nóng)民收入等四方面的效應(yīng)，但是也發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)補貼政策還尚有不足，政策需要不斷完善和調(diào)整。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn)補貼 規(guī)模經(jīng)營 經(jīng)濟效應(yīng) 社會效應(yīng)

一、引言

在經(jīng)濟社會發(fā)展的攻堅時期，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展尤為重要。長期以來，貴州的農(nóng)業(yè)發(fā)展都處于相對落后的狀態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)較差、山區(qū)耕地較為分散、生產(chǎn)成本高等多種因素都制約了貴州農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。如何合理利用土地資源，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營就成為解決問題的關(guān)鍵。對此，中央多次出臺政策推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，支持鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式發(fā)展，提高土地產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)綜合效益。

從中央政策可以看出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個不斷完善的必然過程。1984年中央1號文件首次提出允許農(nóng)戶轉(zhuǎn)包承包土地，隨后經(jīng)過幾次改革完善，2001年中央18號文件系統(tǒng)地提出了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，并于2002年頒布了《農(nóng)村土地承包法》。2008年在《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。這一政策指明了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式以及發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的方向。2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出：“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路”。該實施意見為各地實施土地流轉(zhuǎn)補貼政策提供了一個有力的支撐。在各種政策引導(dǎo)下，全國各地區(qū)相繼出臺相關(guān)土地補貼政策鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展多種經(jīng)營方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

實施土地流轉(zhuǎn)補貼政策對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有一定的積極性，有利于促進農(nóng)戶增產(chǎn)增收，利于改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，利于解決農(nóng)業(yè)勞動力老齡化問題，促進勞動力轉(zhuǎn)移（肖大偉，2010）。同時，當前的土地流轉(zhuǎn)補貼政策也還處在探索之中，存在一些問題和不足，如土地流轉(zhuǎn)市場不完善、政府財政補貼資源難以有效利用（馬致遠，2011），不適宜的地方政府補貼政策會產(chǎn)生大規(guī)模經(jīng)營者對小規(guī)模經(jīng)營者的“擠出效應(yīng)”，并降低大規(guī)模土地經(jīng)營者的邊際生產(chǎn)率等（黃祥芳、陳建成、陳訓(xùn)波，2014）。目前，國內(nèi)外學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)的分析較多，關(guān)于補貼政策的分析還較少，尤其是研究貴州山地農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼政策更少。因此，研究貴州土地流轉(zhuǎn)補貼政策的實施效應(yīng)具有重要的現(xiàn)實意義。

二、貴州省土地流轉(zhuǎn)補貼政策實施環(huán)境

以山地為主的地貌特征決定了貴州省的土地更為破碎，導(dǎo)致傳統(tǒng)家庭經(jīng)營方式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。相對落后的經(jīng)濟發(fā)展條件又促使很多貴州的農(nóng)民進城務(wù)工荒棄土地。無論為了提高農(nóng)民收入還是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，貴州省的都有很強的土地流轉(zhuǎn)供給。但貴州省土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)并不完善，土地流轉(zhuǎn)的效率并不高。近年來，在國家及省政府對土地流轉(zhuǎn)工作的重視下，貴州省在土地流轉(zhuǎn)工作上作出了較大的努力，并取得了一定的成效。目前，貴州省的農(nóng)村土地確權(quán)工作有序開展，土地流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)逐漸豐富和完善，農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)土地的觀念有所放開，各項激勵土地流轉(zhuǎn)的補貼政策也應(yīng)運而生。

（一）農(nóng)村土地確權(quán)工作有序開展

土地確權(quán)是指經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，確認和確定某一范圍內(nèi)的土地所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項權(quán)利的內(nèi)容，2012年，貴州省開始在開陽縣、遵義縣、水城縣、雷山縣等8個縣、區(qū)，先行試點農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。通過試點推進，2014年，貴州省貴陽市、遵義市、畢節(jié)市等地已開始整區(qū)、整縣推進土地確權(quán)，全省計劃完成200個左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)確權(quán)頒證工作。目前貴州省的土地確權(quán)工作正在有序高效的開展中。土地確權(quán)保護了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，可以有效避免土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)利糾紛，同時也是其他一切土地流轉(zhuǎn)政策和規(guī)范實現(xiàn)的保障和基礎(chǔ)。

（二）貴州省土地流轉(zhuǎn)平臺多樣而活躍

目前貴州省的土地流轉(zhuǎn)主要是通過網(wǎng)絡(luò)平臺獲取土地出讓信息或者承租土地需求，在承包方與受讓方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，供需雙方依照土地流轉(zhuǎn)的合同規(guī)范要求，在當?shù)赝恋毓芾聿块T進行審批后，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。目前貴州省土地流轉(zhuǎn)信息平臺主要有土地資源網(wǎng)、土流網(wǎng)、農(nóng)村土地網(wǎng)、土易網(wǎng)等，土地流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、出租、借用、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等，其中轉(zhuǎn)包、出租兩種形式采用較多。根據(jù)土流網(wǎng)的土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)來看，2009年到2015年5月，土地流轉(zhuǎn)面積增幅明顯。{1}自2004年8月至今，每月農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積均在一萬畝以上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場較為活躍。另外，貴州省對農(nóng)村土地地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)合同進行了嚴格的規(guī)范，保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)依法開展。

（三）農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿有所改善

通過2014年暑期對惠水縣斷杉鎮(zhèn)66戶農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然參與土地流轉(zhuǎn)行為的農(nóng)戶較少，但大部分農(nóng)民對流轉(zhuǎn)出自己土地或者承包他人土地的行為并不排斥，調(diào)查顯示，84.8%的農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)出或者流轉(zhuǎn)入他人的土地，農(nóng)民保守的小農(nóng)經(jīng)濟思想有所放開。同時，貴州省土地流轉(zhuǎn)面積的逐年增加也表明了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信心有所增加。在土地流轉(zhuǎn)補貼政策的刺激下，貴州省的土地流轉(zhuǎn)工作將開展的愈發(fā)順利。

（四）土地流轉(zhuǎn)補貼政策應(yīng)運而生

早在2003年，遵義市遵義縣面臨大面積撂荒土地，對此，政府對種植大戶實行了10項優(yōu)惠政策，以鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。相隔十年，為推動遵義市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，遵義市政府制定了《遵義市推動土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展扶持辦法》，對新建的商品蔬菜、水果。中藥材?；ɑ?、茶樹等特色產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)進行補貼，加快現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)。此外，貴州省赤水市在2014年制定補貼政策鼓勵土地集中連片流轉(zhuǎn)，推動種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體的形成和發(fā)展；花溪區(qū)則對經(jīng)營規(guī)模達到一定面積的流入方給予補貼，對村級流轉(zhuǎn)信息員提供流出信息每條給予補助，鼓勵農(nóng)村荒置土地進入流轉(zhuǎn)市場，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；l(fā)展。

三、土地流轉(zhuǎn)補貼政策效應(yīng)的經(jīng)濟學(xué)分析

目前，貴州省在刺激土地流轉(zhuǎn)政策方面，除了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)審批流程、建設(shè)土地流轉(zhuǎn)線下和網(wǎng)絡(luò)平臺、完善流轉(zhuǎn)合同、進行土地承包經(jīng)營權(quán)確認登記、對土地流轉(zhuǎn)方給予信貸支持等間接政策，主要依靠的是對達到一定流轉(zhuǎn)規(guī)模且在一定流轉(zhuǎn)年限內(nèi)的土地轉(zhuǎn)入方或者轉(zhuǎn)出方進行直接的財政補貼。從2003年至今，目前貴州省共有余慶縣、甕安縣、遵義市、赤水市、貴陽花溪區(qū)先后制定政策對土地流轉(zhuǎn)進行了相關(guān)補貼，為鼓勵龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)基地等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的形成，補貼發(fā)放對象主要針對流入方，一般土地流轉(zhuǎn)補貼金額每年每畝100元左右，對特殊產(chǎn)業(yè)項目，如林業(yè)基地、經(jīng)營生豬、肉牛項目等，土地連片集中流轉(zhuǎn)的，政府給予較高補貼；此外，還有部分政策會對流出方給予每年每畝10～20元的財政補貼。從本質(zhì)上來講，土地流轉(zhuǎn)補貼就是針對土地流轉(zhuǎn)交易支付給交易參與者的一種與收入相關(guān)的從量補貼。

貴州土地流轉(zhuǎn)補貼政策中針對流出方的補貼政策較少且補貼額度較小，暫且忽略不計，因補貼政策主要針對土地流入方，則實施土地流轉(zhuǎn)補貼政策后，土地需求曲線向右移動。如圖1所示，假定供給曲線S不變，實施補貼政策前，土地需求曲線D0，均衡點E，當政府補貼流入方AE金額時，土地需求曲線向右移動到D1位置，土地流轉(zhuǎn)市場均衡點變?yōu)镋1。

（一）價格效應(yīng)

如圖1所示，實施土地流轉(zhuǎn)補貼政策之前，土地市場土地達到均衡時的交易價格為P0，政府補貼資金AE后，土地流入方所愿意接受的市場價格增加，需求曲線向右移動，土地交易市場達到新的均衡點，形成新的市場交易價格P1，土地流轉(zhuǎn)價格上升了P0P1。補貼政策對最終土地流轉(zhuǎn)價格的提升程度由供給需求曲線雙方的價格彈性影響，當供給需求曲線都較為平坦時，土地流轉(zhuǎn)補貼政策對最終的土地流轉(zhuǎn)價格影響較小，對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的影響較大。

（二）規(guī)模效應(yīng)

價格增加后，顯而易見，能達成交易的土地面積得到增加，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模由Q0增加到Q1。但是在現(xiàn)實中，我們還需要注意一個問題，即目前的土地流轉(zhuǎn)政策主要針對大規(guī)模流轉(zhuǎn)且流轉(zhuǎn)期限較長的流入方，圖中分析只表明大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)面積將會增加，但是市場中存在的一些小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)者既得不到價格補貼，又面臨著因大規(guī)模流轉(zhuǎn)而提高的土地交易價格，部分小規(guī)模流轉(zhuǎn)者將會被“擠出”市場?？傮w而言，小規(guī)模流轉(zhuǎn)者在土地流轉(zhuǎn)市場中的比重較小，在補貼政策刺激下，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模總量仍會增加。

（三）分配效應(yīng)

圖中，政府給流入方的補貼為AE，在新的均衡點上，土地交易價格為P1，較原來的均衡價格，土地流出方每單位面積土地收入增加P0P1，則流入方享受到的補貼為AE減去P0P1，即AC部分。所以，政府提供的土地流轉(zhuǎn)補貼雖然是提供給流入方，但最終會在土地流出方和流入方直間進行一個分配，流入方與流出方分別對價格的需求彈性決定了二者之間的分配比例。

四、貴州省實施土地流轉(zhuǎn)補貼政策社會效應(yīng)

（一）促進農(nóng)村勞動力有效轉(zhuǎn)移，幫助農(nóng)民致富

貴州省農(nóng)村勞動力外出務(wù)工人數(shù)比例一直較高。根據(jù)貴州省人力資源社會保障部數(shù)據(jù)看，截止到2015年6月底，貴州省在外務(wù)工人數(shù)占全部勞動力人數(shù)的50%。一半的農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，帶來的后果就是大量農(nóng)村土地荒置，村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展缺乏帶動力。通過土地流轉(zhuǎn)，一方面，土地資源也能得到有效利用，有利于將一些多余或者低效率的勞動力轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造價值，同時外出務(wù)工的農(nóng)民可以獲得更多的租金收入；另一方面，土地的集中規(guī)?；?jīng)營可以創(chuàng)造本地的支柱農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，既能帶動本地經(jīng)營效益，同時也能為本地農(nóng)民創(chuàng)造了更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會，可以幫助觀念進步的農(nóng)民掌握更多的技術(shù)，并通過產(chǎn)業(yè)基地、專業(yè)合作社等平臺與市場更加接軌，最終實現(xiàn)農(nóng)民自己致富并帶動村集體共同致富。

（二）加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動城鎮(zhèn)化進程

從貴州省目前出臺的土地流轉(zhuǎn)補貼政策來看，貴州省的土地流轉(zhuǎn)補貼政策在制定時會確立建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地的目標，例如赤水市通過補貼政策，對投資種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)或花卉、苗木、精品果園等產(chǎn)的土地流轉(zhuǎn)進行補貼，推動了赤水市石斛、烏骨雞、竹、肉兔、花卉苗木、經(jīng)果林、筍用林等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)。遵義市2014年的補貼政策則較好的刺激了鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過政策支持，截止2015年6月，遵義市完成優(yōu)質(zhì)核桃種植11.144萬畝，人工種草31728畝，建成圈舍42948平方米，投放畜禽2.8萬個羊單位；完成精品水果種植9560畝；完成蔬菜產(chǎn)業(yè)帶10590畝；建設(shè)中藥材基地3萬畝、脫毒馬鈴薯示范基地1.4萬畝、新建改造油茶林2萬畝等項目建設(shè)進展順利。{2}在土地流轉(zhuǎn)補貼政策的推動下，貴州省成立了多個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，培育了多項優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)也更加合理，規(guī)?；慕?jīng)營有效提升了貴州農(nóng)業(yè)的市場競爭力。

（三）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

土地流轉(zhuǎn)補貼政策有效地推動了龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶的形成。國家一號文件多次鼓勵發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以突破傳統(tǒng)家庭經(jīng)營方式下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)瓶頸，土地的集中化、規(guī)模化是其中最重要和基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，土地流轉(zhuǎn)補貼政策則在具體實現(xiàn)上提供了直接的有效地財政刺激，很大效率的推動了貴州新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新。通過2015年4月在貴州省安順市下九溪村專業(yè)合作社的調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，專業(yè)合作社在投入生產(chǎn)、種植規(guī)劃以及產(chǎn)品銷售等方面，擁有更多的競爭優(yōu)勢。而貴州省近年來大力建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前已建、在建或已達成合作協(xié)議擬建的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營重點龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社113個。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織有效地重組了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，提高了土地產(chǎn)出率和資源利用率，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，對貴州省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了很大的推動作用。

五、結(jié)語

貴州省的土地流轉(zhuǎn)補貼政策有效地推動了土地流轉(zhuǎn)效率，促進了貴州省的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，加快了貴州省產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，給貴州省的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民自身福利都帶來了很大的經(jīng)濟效益和社會效益。但是，貴州省的土地流轉(zhuǎn)補貼政策還不夠完善，首先，貴州省的土地流轉(zhuǎn)補貼政策尚未大范圍普及，只部分地區(qū)根據(jù)本地的發(fā)展需要出來了相關(guān)規(guī)定，容易造成各地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的不均衡發(fā)展；其次，貴州省的土地流轉(zhuǎn)補貼政策針對對象較為狹窄，基本上都是針對大規(guī)模的長期流轉(zhuǎn)，且對流轉(zhuǎn)土地的生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)容有嚴格的限制，在一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)補貼政策的實施效果；最后，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)補貼政策對土地流轉(zhuǎn)行為未進行約束，容易導(dǎo)致經(jīng)營主體盲目流轉(zhuǎn)土地，形成低效率的大規(guī)模經(jīng)營，有悖于土地流轉(zhuǎn)補貼政策實施的初衷。因此，貴州省的土地流轉(zhuǎn)補貼政策在推動農(nóng)業(yè)改革和創(chuàng)新發(fā)展的道路上還需要逐步探索和完善。

注釋

{1}土流網(wǎng)土地數(shù)據(jù)，http：//www.tuliu.com/data。

{2}樊園芳.遵義市加快扶貧產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，貴州日報。

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基金項目：本文得到貴州大學(xué)文科重大科研項目《土地擴權(quán)與山地農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營方式發(fā)展研究》資助，合同編號GDZT201406.同時獲得貴州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金創(chuàng)新項目資助（項目名稱：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)補貼政策實施分析）。

作者簡介：屈玉琳（1990-），女，河南信陽人，貴州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院國民經(jīng)濟專業(yè)碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟與經(jīng)濟政策研究；熊德斌（1971-），男，貴州遵義人，貴州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師，主要從事計量經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟及統(tǒng)計學(xué)研究。