權(quán)力清單法律性質(zhì)研究

摘 要：權(quán)力清單制度的建構(gòu)是為了實(shí)現(xiàn)政府信息的公開透明，然而隨著該制度的構(gòu)建，出現(xiàn)了權(quán)力清單劃定權(quán)力邊界，“清單之外無權(quán)利”，“依權(quán)力清單行政”，“各部門不得在公布的清單外實(shí)施其他行政審批”等規(guī)定和認(rèn)知，這顯然和依法行政相背離，和行政職權(quán)法定原則背道而馳。因此，有必要對(duì)權(quán)力清單的法律性質(zhì)進(jìn)行研究，通過分析可知，權(quán)力清單為沒有強(qiáng)制約束力的政府主動(dòng)公開的政府信息，其并不具有劃定行政機(jī)關(guān)行政權(quán)行使邊界的作用。同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確，當(dāng)權(quán)力清單上列舉的內(nèi)容和法律規(guī)定的不一致時(shí)以法律為準(zhǔn)，堅(jiān)持行政職權(quán)法定原則，堅(jiān)持依法行政。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；法律性質(zhì)；信息公開；依法行政

在當(dāng)下權(quán)力清單的建構(gòu)過程中，“各部門不得在公布的清單外實(shí)施其他行政審批”、“清單之外無權(quán)利”等規(guī)定和認(rèn)識(shí)不斷涌現(xiàn)，這無疑誤導(dǎo)了公眾，更是迷惑了行政機(jī)關(guān)及其工作人員。對(duì)此，有必要對(duì)權(quán)力清單的法律性質(zhì)進(jìn)行研究。

一、權(quán)力清單功用之爭

（一）實(shí)現(xiàn)政府信息的公開透明

眾所周知，權(quán)力清單的基本功用是實(shí)現(xiàn)政府信息的公開透明。行政權(quán)力來源于法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定，而由于沒有統(tǒng)一的行政法典，行政權(quán)力分散在數(shù)量眾多的法律、法規(guī)、規(guī)章當(dāng)中，導(dǎo)致公眾對(duì)于某個(gè)行政機(jī)關(guān)具有何種行政權(quán)力，以及該權(quán)力是如何運(yùn)行的，行使流程的如何難以達(dá)成完整清晰的認(rèn)識(shí)。通過發(fā)布權(quán)力清單，明晰權(quán)力運(yùn)行的流程，可以保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，在保證其知情權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)公眾對(duì)于行政活動(dòng)的參與度，為公民監(jiān)督行政行為奠定基礎(chǔ)，最終促進(jìn)依法行政。此為建立權(quán)力清單制度的初衷。

（二）劃分行政機(jī)關(guān)行政權(quán)行使的邊界

關(guān)于權(quán)力清單的其他功用，“劃定權(quán)力說”的呼聲最高。所謂“劃定權(quán)力”也就是權(quán)力清單為行政機(jī)關(guān)劃定行政權(quán)力行使的邊界，與隨之而來的“清單之外無權(quán)利”效果相同。但筆者并不贊同此觀點(diǎn)，權(quán)力清單并不能劃定權(quán)力的邊界。行政法上職權(quán)法定的原則要求，行政權(quán)只能來源于法律，行政權(quán)的運(yùn)用必須服從法律，并受法律的約束。行政機(jī)關(guān)是依法行政，而不是“依權(quán)力清單行政”。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的邊界只能由法律界定，無論從何種角度上講權(quán)力清單可以劃定行政權(quán)的邊界的說法也是行不通的。難道說權(quán)力清單屬于法了不成。權(quán)力清單無非是將散落在眾多的法律、法規(guī)、規(guī)章之中的行政權(quán)力進(jìn)行整理列舉，其并未也不應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定的范圍外對(duì)某行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行增加或者減少。也就是說，無論權(quán)力清單列舉或者不列舉，行政權(quán)力就在那里，不增不減；無論權(quán)力清單公布或者不公布，權(quán)力就在那里運(yùn)行，不緊不慢。

二、權(quán)力清單法律性質(zhì)之辯

關(guān)于權(quán)力清單的法律性質(zhì)定位，現(xiàn)學(xué)術(shù)界主要持兩種觀點(diǎn)，一種是權(quán)力清單屬于政府主動(dòng)公開的信息，另一種是權(quán)力清單屬于行政規(guī)范性文件。筆者支持第一種觀點(diǎn)，根據(jù)其字面意思和《十八屆三中全會(huì)決定》對(duì)權(quán)力清單制度的規(guī)定，權(quán)力清單，簡而言之，就是地方各級(jí)政府及其工作部門的權(quán)利列表。分析如下：

行政規(guī)范性文件一般以“通知”、“公告”、“意見”等形式發(fā)布，而一些權(quán)力清單也是以“通知”、“公告”等形式發(fā)布。正是由于二者在形式上具有一定的相同性，權(quán)力清單被誤認(rèn)為行政規(guī)范性文件。但這一理由明顯是不成立的。首先，如果權(quán)力清單的法律性質(zhì)為規(guī)范性文件，那么上文所說的“依權(quán)力清單行政”就變成了“依行政規(guī)范性文件行政”，說好的依法行政呢，這是不免會(huì)產(chǎn)生行政規(guī)范性文件的位階超越了法律，形成“僭越”。其次，通過《政府信息公開條例》可知，行政規(guī)范性文件為政府信息公開的一部分，也就是說行政規(guī)范性文件本省即為需要公開的政府信息，因此，通過行政規(guī)范性文件去公布行政規(guī)范性文件是說不過去的自相矛盾。最后，僅是一部分權(quán)力清單具有了行政規(guī)范性文件的外觀形式，而存在很大一部分權(quán)力清單是不具備這一外觀形式的，其僅是采取網(wǎng)絡(luò)的方式予以公布，顯然不能以偏概全，認(rèn)為權(quán)力清單的法律性質(zhì)為行政規(guī)范性文件。

均衡利弊，權(quán)力清單的法律性質(zhì)能且僅能定位為沒有強(qiáng)制約束力的政府信息。分析如下，首先，如果權(quán)力清單屬于具有強(qiáng)制約束力的“法”，“清單之外無權(quán)力”就會(huì)將真正規(guī)定行政權(quán)力的法律置于不顧，造成行政活動(dòng)的混亂，理由很簡單，每當(dāng)一項(xiàng)行政權(quán)力被寫進(jìn)法律，權(quán)力清單相應(yīng)的就需要制定，或者修改?！耙罊?quán)力清單行政”行政活動(dòng)就需要等待權(quán)力清單的公布，這勢(shì)必延遲法律的生效。此時(shí)權(quán)力清單就變成了真正的法，而法律則變成了“草案”。其次，未將法律規(guī)定的權(quán)力列入權(quán)力清單時(shí)，可能導(dǎo)致公共利益和個(gè)人利益受損。行政權(quán)力的存在目的，就是為了維護(hù)公共利益，如果權(quán)力清單具有強(qiáng)制約束力，清單之外無權(quán)利，就會(huì)出現(xiàn)行政活動(dòng)上的漏洞，造成行政機(jī)關(guān)的作為不能，不作為，最終導(dǎo)致對(duì)公共利益的損害。最后，將法律未規(guī)定的權(quán)權(quán)力列入權(quán)力清單時(shí)，將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)行使行政權(quán)，違反行政職權(quán)法定原則。

三、權(quán)力清單制度的完善建議

首先明確，權(quán)力清單的法律性質(zhì)為沒有強(qiáng)制約束力的政府主動(dòng)公布的政府信息。其次規(guī)定，當(dāng)權(quán)力清單上列舉的內(nèi)容和法律、法規(guī)、規(guī)章不一致時(shí)以法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定為準(zhǔn)。

之所以構(gòu)建政府信息公開制度是為了使公眾明晰行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力及其運(yùn)行過程，同時(shí)鞭策行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，因此將散落在眾多法律中的行政權(quán)力進(jìn)行整理列舉予以公布。而不是二次立法，讓行政機(jī)關(guān)依權(quán)力清單行政。法治要求政府權(quán)力必須以一種可知的、可預(yù)測的方式行使，必須堅(jiān)持依法行政，不能動(dòng)搖，決不能因?yàn)闄?quán)力權(quán)力清單的違法擴(kuò)大范圍或者遺漏而發(fā)生超越行政權(quán)力行政，或者行政作為不能。堅(jiān)持行政職權(quán)法定，當(dāng)權(quán)力清單上列舉的內(nèi)容和法律、法規(guī)、規(guī)章不一致時(shí)以一定以法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定為準(zhǔn)，法是行政權(quán)力的唯一來源。

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作者簡介：

王姣，女，（1992.02～）遼寧阜新人遼寧大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。