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    淺析漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)

    2016-12-15 11:15:41李健寧劉海廷
    法制與社會 2016年33期
    關(guān)鍵詞:法律性質(zhì)漁船

    李健寧 劉海廷

    摘 要 漁船檢驗機構(gòu)的設(shè)立是為保障船上相關(guān)人員的人身安全、財產(chǎn)安全及漁船行駛時相鄰海域的環(huán)境資源安全。自我國改革開放以來,我國漁船數(shù)量快速增加。至2012年,我國漁船總數(shù)已占世界漁船的四分之一,成為世界漁船大國。除此之外,由于漁船檢驗不同于對其他產(chǎn)品檢驗的這一特殊性,更使得明確我國漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)尤為重要。本文分析了漁船檢驗機構(gòu)的發(fā)展、涵義及在其檢驗的形式、方法,將我國漁船檢驗機構(gòu)與國際上其他國家進(jìn)行對比,分析漁船檢驗機構(gòu)應(yīng)處于怎樣的法律性質(zhì),從而確定我國漁船檢驗機構(gòu)是對漁船進(jìn)行相關(guān)行政許可的監(jiān)督管理部門這一法律性質(zhì)。

    關(guān)鍵詞 漁船 檢驗機構(gòu) 法律性質(zhì)

    作者簡介:李健寧,大連海洋大學(xué)法學(xué)院碩士研究生在讀;劉海廷,大連海洋大學(xué)法學(xué)院(海警學(xué)院)黨總支書記、教授。

    中圖分類號:D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.330

    目前,我國引用的是國際上漁船檢驗的監(jiān)管方式,我國的漁船檢驗機構(gòu)屬于漁船技術(shù)監(jiān)督部門,對于被檢驗的漁船,漁船檢驗機構(gòu)有許可其相關(guān)資格的權(quán)利,同時,對于漁船的檢驗,檢驗機構(gòu)對漁船僅有技術(shù)監(jiān)督的義務(wù),由此,在我國,對于漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)應(yīng)歸述為是對漁船進(jìn)行相關(guān)行政許可的監(jiān)督管理部門。但在實際執(zhí)法中,由于對漁船檢驗過多的干涉,我國漁船檢驗機構(gòu)承擔(dān)的義務(wù)已不屬于單純的監(jiān)督,而是成為了保障漁船檢驗的主要機構(gòu),致使我國對漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)模糊不清,導(dǎo)致出現(xiàn)對檢驗結(jié)果歸責(zé)存在問題、無法保障漁船檢驗的根本目的情形時常發(fā)生,使檢驗機構(gòu)在保障漁船安全行駛過程中增加了難度。所以,漁船檢驗機構(gòu)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任、漁船檢驗機構(gòu)應(yīng)該有怎樣的定位、承擔(dān)什么樣的權(quán)利義務(wù)成為熱議的話題。

    一、漁船檢驗機構(gòu)的內(nèi)涵

    漁船檢驗機構(gòu)是根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī),對漁船進(jìn)行一系列的檢驗、鑒定,從而確認(rèn)其是否符合適航的標(biāo)準(zhǔn),隱性的保障船上人員的人身安全、船上的財產(chǎn)安全及船行駛時相鄰海域的環(huán)境資源安全。根據(jù)漁船檢驗機構(gòu)檢驗客體的不同,漁船檢驗還包括廣義的漁船檢驗和狹義的漁船檢驗。相對于狹義的漁船檢驗,廣義的漁船檢驗的檢驗內(nèi)容范圍相對較大,不但包括法律法規(guī)中涵蓋的對象,還包括對漁船的編制、對檢驗人員的資格認(rèn)定以及根據(jù)相關(guān)國際公約和條例所規(guī)定的其他檢驗。

    二、漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)

    (一)國際上漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)

    為了貫徹漁業(yè)船舶檢驗制度,世界各國制定了一系列的國際條約,如《1974年國際海上人命安全公約》、《1993國際載重線公約》等等 。在國際上,對于漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)主要是由國際海事組織(IMO)及相關(guān)國際公約規(guī)定的?!堵?lián)合國海洋法公約》中明確規(guī)定了船旗國的義務(wù),即每個國家的漁船檢驗機構(gòu)都有權(quán)對其漁船進(jìn)行相關(guān)的資格認(rèn)定及管理。同時,在《國際漁船安全公約1993托雷莫利諾斯協(xié)定書》中規(guī)定了漁船檢驗機構(gòu)對漁船的檢驗至少應(yīng)包括以下檢驗,即初次檢驗、換證檢驗及期間檢驗。國際上,基本上將漁船檢驗的初次檢驗規(guī)定為法定檢驗,例如,在美國,將沒有進(jìn)行檢驗的漁船也稱之為IUU漁船,對于IUU漁船的消極檢驗,發(fā)生嚴(yán)重情形的甚至將追究船主的刑事責(zé)任 。

    對于國際漁船檢驗的發(fā)展,由于歐洲的漁船檢驗發(fā)展較為靠前,因此,國際上采用的大部分規(guī)定是以歐洲的漁船檢驗機構(gòu)作為發(fā)展原型,將公益性、自主性體現(xiàn)在公約中,其中對國際漁船檢驗的發(fā)展影響最深的就是以圍繞英國的船級社的發(fā)展而產(chǎn)生的相關(guān)制度。從相關(guān)公約的約定中,國際上將漁船檢驗機構(gòu)作為一種資格認(rèn)定的行政部門,即對于漁船的檢驗以一種相關(guān)材料(如漁船的設(shè)計圖紙,相關(guān)技術(shù)材料等)以“確認(rèn)”的方式來判斷相應(yīng)的漁船是否適航,這種“確認(rèn)”制度,建立在以政府管理為輔,以相關(guān)社會機構(gòu)作為檢驗的主力的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展完善,充分體現(xiàn)了對漁船檢驗的自主性,將漁船檢驗機構(gòu)的相應(yīng)檢驗行為作為一種更傾向于監(jiān)督的法律活動,而不是以一種負(fù)責(zé)安全的主要手段的形式出現(xiàn),因此,對于檢驗之后的責(zé)任也僅僅是對檢驗機構(gòu)有過錯的情形進(jìn)行追責(zé),對于船廠等有著更為明確的追責(zé)制度。

    在國際上,漁船檢驗機構(gòu)以“確認(rèn)”的監(jiān)管方式對漁船進(jìn)行檢驗并給予相關(guān)資格的權(quán)利,并在檢驗過程中,存在對漁船安全有監(jiān)督的義務(wù)。因此,根據(jù)相關(guān)公約及材料,在國際上,與其他的檢驗部門相比較,漁船檢驗機構(gòu)屬于對相關(guān)資格進(jìn)行審查確認(rèn)的監(jiān)督型行政部門。

    (二)我國漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)

    在我國,漁船檢驗機構(gòu)在相關(guān)法律中被界定?!稘O業(yè)法》第十八條規(guī)定,只有經(jīng)過有關(guān)漁船檢驗機構(gòu)鑒定合格之后,漁船才有權(quán)下水完成相關(guān)活動,實際辦法由漁業(yè)行政主管部門規(guī)定 。《海上安全交通法》規(guī)定,海上航行的船只的重要設(shè)備,需經(jīng)檢驗部門簽發(fā)相關(guān)證明文件?!洞昂秃I显O(shè)施檢驗條例》,規(guī)定除了國際的其他輔助船只外,檢驗均受漁業(yè)行政主管部門的規(guī)定。《漁業(yè)船舶監(jiān)督檢驗管理規(guī)定》,規(guī)定漁船檢驗的主管機構(gòu)為農(nóng)業(yè)部漁船檢驗局。同時,在第四條明確規(guī)定,經(jīng)農(nóng)業(yè)部和省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),省、自治區(qū)、直轄市漁業(yè)主管部門設(shè)置的漁船檢驗機構(gòu)主要負(fù)責(zé)漁業(yè)船舶監(jiān)督和檢驗的實際操作。其次,在國家機關(guān)機構(gòu)的變更中,國務(wù)院再次確定漁業(yè)船舶檢驗局的職能,即作為國家的行政部門,對我國漁船檢驗起到實際檢驗和對檢驗結(jié)果復(fù)查監(jiān)督。漁船法定檢驗是國家對漁船實施管理的第一環(huán)節(jié) 。

    在這些法律法規(guī)中,對我國漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)的界定主要體現(xiàn)出兩點。第一,漁船檢驗中把檢驗的最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為法定檢驗,即把對漁船的檢驗規(guī)定為強制性檢驗,未經(jīng)檢驗的船只將不能下水作業(yè),體現(xiàn)出我國漁船檢驗的必要性。第二,明確漁業(yè)船舶檢驗局的地位。首先,強調(diào)漁業(yè)船舶檢驗局是我國的行政機關(guān)。其次,明確檢驗局是我國漁船檢驗的主管機關(guān),有權(quán)對漁船檢驗進(jìn)行管控活動。最終,再一次將漁船檢驗局的權(quán)力做一定的明確劃分,即負(fù)責(zé)漁船的實際檢驗和漁船檢驗后的結(jié)果監(jiān)督與結(jié)果的復(fù)查。國內(nèi)的漁船檢驗業(yè)務(wù)由主管機關(guān)授權(quán),所在地驗船部門按主管機關(guān)的授權(quán)范圍受理申報 。

    對于我國漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì),是對于某相關(guān)資格進(jìn)行認(rèn)定的行政部門,以確認(rèn)相關(guān)資格的方式,保障漁船相關(guān)的權(quán)利,但與此同時,漁船檢驗機構(gòu)也是進(jìn)行全部檢驗并承擔(dān)全部責(zé)任的行政部門。這是由于檢驗活動中其他社會組織(如造船廠、船級社等)的能動性較小,在檢驗活動中也處于比較消極的地位,導(dǎo)致我國的漁船檢驗機構(gòu)不同于國際上漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)。在我國,漁船檢驗機構(gòu)成為整個漁船檢驗法律活動中的主要力量,其承擔(dān)的責(zé)任的規(guī)定如同行政法中的“有權(quán)必有責(zé)”,對于整個漁船檢驗的活動承擔(dān)著較大的責(zé)任。同時,較大責(zé)任也使驗船師的風(fēng)險也大大增加,有的甚至可能構(gòu)成刑事犯罪。

    綜上,我國的漁船檢驗機構(gòu)屬于漁船技術(shù)監(jiān)督部門,對于檢驗的漁船,檢驗機構(gòu)有許可其相關(guān)資格的權(quán)利,同時,對于漁船的檢驗,檢驗機構(gòu)對漁船僅有技術(shù)監(jiān)督的義務(wù),所以,在我國,對于漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)可綜合為是對漁船進(jìn)行相關(guān)行政許可的監(jiān)督管理部門。但在實際執(zhí)法中,由于對漁船檢驗過多的干涉,我國漁船檢驗機構(gòu)承擔(dān)的義務(wù)已不屬于單純的監(jiān)督,而是成為了保障漁船檢驗的主要機構(gòu),致使我國對漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)模糊不清,導(dǎo)致出現(xiàn)對檢驗結(jié)果歸責(zé)存在問題、無法保障漁船檢驗的根本目的情形時常發(fā)生,使檢驗機構(gòu)在保障漁船安全行駛過程中增加了難度。

    (三)德國漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)

    德國的漁船檢驗工作以嚴(yán)謹(jǐn)、高效作為發(fā)展理念,19世紀(jì)中期,德國頒布《海商法》,并將漁船檢驗的權(quán)利大部分交給了船級社,經(jīng)歷的長時間的發(fā)展,德國漁船檢驗體系十分完善,成為漁船檢驗強國。德國將整個船舶管理分為海洋和內(nèi)河兩部分,對于海上漁船的檢驗主要是由德國海洋事務(wù)管理協(xié)會主要負(fù)責(zé)(SBG)。SBG是政府的管理機構(gòu),對于漁船的檢驗,SBG雖然作為檢驗的主體,但為了確保檢驗的專業(yè)及高效性,經(jīng)交通部的指導(dǎo),將部分的權(quán)利委托德國的船級社(GL)實施。

    GL總部對國內(nèi)船舶檢驗分為服務(wù)和船舶檢驗兩塊業(yè)務(wù),對于漁船的審查規(guī)則,基本一年修改一次,其中,對于漁船的檢驗極為嚴(yán)格。在德國,漁船的檢驗主要由圖紙檢驗和實質(zhì)檢驗構(gòu)成,對于圖紙在嚴(yán)格而檢驗后,船級社將派出驗船師,對漁船進(jìn)行檢驗。德國的漁船檢驗不僅僅是對漁船資格的審查,更多的是以資格審查為基礎(chǔ),再對漁船進(jìn)行檢驗,所以,德國漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)不僅僅是以“確認(rèn)”的方式保障漁船安全的資格審查部門。

    在德國,對于漁船的檢驗,檢驗機構(gòu)雖然屬行政部門,但對檢驗僅僅起到監(jiān)督的作用,聯(lián)邦政府對漁船的管理不僅依賴于檢驗機構(gòu),政府對船廠的嚴(yán)格把關(guān)也成為德國漁船檢驗的一大特色。對于船廠的嚴(yán)格管理,致使船廠對于造船嚴(yán)格的按照法律法規(guī)執(zhí)行,以確保不會負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任,大大減少了因船廠產(chǎn)生的違法造船的現(xiàn)象,從根本上保證了漁船的安全。此時,漁船檢驗機構(gòu)承擔(dān)的只是監(jiān)督的責(zé)任,明確的規(guī)劃使?jié)O船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)得以保障。

    德國漁船檢驗機構(gòu)對于漁船有較為嚴(yán)格的審查,其中包括了以“確認(rèn)”方式資格審查,同時也包含對漁船實際操作的審查。雖然其執(zhí)法不僅是起到監(jiān)督的作用,但其檢驗機構(gòu)的義務(wù)僅僅是對其漁船安全進(jìn)行監(jiān)督。所以,德國漁船檢驗機構(gòu)雖然是檢驗監(jiān)督技術(shù)部門,但其在檢驗中是對漁船安全其主要作用的行政部門。

    三、因漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)認(rèn)識模糊而產(chǎn)生的問題

    目前,我國引用的是國際上對漁船檢驗的監(jiān)管方式,我國的漁船檢驗機構(gòu)屬于漁船技術(shù)監(jiān)督部門,對于被檢驗的漁船,漁船檢驗機構(gòu)有許可其相關(guān)資格的權(quán)利,同時,對于漁船的檢驗,檢驗機構(gòu)對漁船僅有技術(shù)監(jiān)督的義務(wù),由此,在我國,對于漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)應(yīng)歸述為是對漁船進(jìn)行相關(guān)行政許可的監(jiān)督管理部門。但在實際執(zhí)法中,由于對漁船檢驗還涵蓋了漁船的實際檢驗,我國漁船檢驗機構(gòu)承擔(dān)的義務(wù)已不屬于單純的監(jiān)督,而是成為了保障漁船檢驗的主要行政部門,致使我國對漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)模糊不清,導(dǎo)致出現(xiàn)對檢驗結(jié)果的歸責(zé)及整體的檢驗體系出現(xiàn)問題。

    (一)在責(zé)任的分配的方面

    我國的漁業(yè)法中明確規(guī)定,漁船檢驗機構(gòu)屬行政部門,漁船檢驗由受理檢驗申請的漁船檢驗機構(gòu)組織檢驗,同時,因驗船師檢驗存在問題而造成損害的,由驗船師承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但實際中,在我國,漁船檢驗機構(gòu)的作用雖然偏向于資格審查監(jiān)督,但由于其法律性質(zhì)的模糊,往往對檢驗結(jié)果負(fù)主要責(zé)任,甚至在一些實際的案例中,有很多將其他責(zé)任(如因船廠的過錯、驗船師的過錯等)歸于我國地方漁船檢驗機構(gòu),使負(fù)責(zé)資格審查的而行政部門承擔(dān)起整個漁船安全的責(zé)任。責(zé)任的分配不均,不但使?jié)O船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)與規(guī)定的相沖突,同時也大大縮減了我國其他機構(gòu)的能動性(如船廠及我國船級社等社會組織),同時也增加了我國漁船檢驗機構(gòu)的工作難度與檢驗壓力。

    (二)在整個漁船檢驗體系的方面

    我國對于漁船安全的防范主要依賴于漁船檢驗機構(gòu),主要由檢驗及復(fù)查的檢驗?zāi)J絹肀U蠞O船適航,但從法律性質(zhì)上,漁船檢驗機構(gòu)僅僅是一個資格審查機構(gòu),其本質(zhì)應(yīng)是對船廠的到監(jiān)督的作用。但漁船的安全過度依賴于我國的漁船檢驗機構(gòu),用國際上的檢驗方式支撐我國漁船檢驗的法律活動,將具有我國特色的漁船檢驗與其他檢驗過度混合,使我國漁船檢驗機構(gòu)法律性質(zhì)定位不清,阻礙了我國漁船檢驗的發(fā)展。

    四、對我國漁船檢驗機構(gòu)法律性質(zhì)產(chǎn)生的思考

    分析上述因漁船檢驗機構(gòu)定位不清而存在的問題,為了保障漁船的安全、完善我國漁船檢驗體系,可以借鑒于其他國家的處理方法,主要有以下兩種對策:

    (一)明確我國漁船檢驗的追責(zé)制,同時解決其他客觀因素存在的問題

    對于我國追責(zé)制,主要由漁船檢驗機構(gòu)、船廠、驗船師三部分構(gòu)成,依據(jù)我國發(fā)展的綜合現(xiàn)狀,還不能夠?qū)O船檢驗的責(zé)任全部追究到各主體中,對于漁船檢驗機構(gòu),現(xiàn)階段還是要將部分責(zé)任歸于檢驗機構(gòu),但可以先通過明確我國漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì),即僅對檢驗內(nèi)容以資格審查的形式完成漁船檢驗,來制定相關(guān)的追責(zé)制度,細(xì)分至將責(zé)任落實到個人 。同時,我國制度現(xiàn)階段不能實施明確的追責(zé)制度主要是由于驗船師人數(shù)有限、船廠發(fā)展不完善等客觀因素導(dǎo)致,只有加強客觀因素的發(fā)展(如完善我國驗船師的選拔任職制度、對船廠造船設(shè)定更為嚴(yán)厲的責(zé)任制度),才能為我國相關(guān)制度的實施提供條件基礎(chǔ),客觀因素與明確檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)相輔相成。同時,為了保障漁民的相關(guān)利益,可以借鑒于我國民法追責(zé)的相關(guān)制度,保障漁民相應(yīng)權(quán)利,可以先將責(zé)任歸于檢驗機構(gòu),而后再與相關(guān)責(zé)任人或相關(guān)機構(gòu)進(jìn)行劃分,以保證漁民基本權(quán)利的實施,達(dá)到漁船檢驗機構(gòu)設(shè)立的根本目的。

    (二)發(fā)展船級社等社會組織,來平衡我國漁船檢驗機構(gòu)的法律地位

    我國漁船檢驗機構(gòu)地位的模糊,其原因是由于船檢機構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任及主體權(quán)力過大,檢驗方式的相對簡便支撐不起整個檢驗系統(tǒng)。對此,我國可以采用歐洲國家對船級社的管理方式,將實有部分權(quán)力轉(zhuǎn)交給船級社,對其它的檢驗行為予以支持,以其他業(yè)務(wù)作為船級社的發(fā)展支撐,并在讓其自由發(fā)展的同時加以監(jiān)督。例如,美國海岸警衛(wèi)隊在美國的商業(yè)船只的安全監(jiān)管,由一些聯(lián)邦機構(gòu)和其他社會機構(gòu)組成整個檢驗體系,以此來穩(wěn)定美國檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)。

    除此之外,在明確了我國漁船檢驗機構(gòu)法律性質(zhì)之后,與國際上其他國家漁船檢驗機構(gòu)相對比,有以下兩種關(guān)于漁船檢驗機構(gòu)法律性質(zhì)的思考。

    一是漁船檢驗機構(gòu)在檢驗中應(yīng)處于什么作用,以怎樣的監(jiān)管方式檢驗漁船。漁船檢驗機構(gòu)的監(jiān)管方式以“確認(rèn)”檢驗漁船,現(xiàn)階段我國的監(jiān)管方式傾向于對圖紙及相關(guān)技術(shù)的審查,但實質(zhì)中,依據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,對于漁船檢驗我國不僅負(fù)責(zé)對漁船的實際操作檢驗,還負(fù)責(zé)于對檢驗結(jié)果的監(jiān)督。在檢驗中,“確認(rèn)”資格審查與我國規(guī)定的檢驗方式存在沖突,對此,可以借鑒于德國漁船檢驗的方式方法,在進(jìn)行相關(guān)資格確認(rèn)之后,在法律法規(guī)中部分明確漁船檢驗機構(gòu)檢驗的相關(guān)內(nèi)容,以保障漁船檢驗機構(gòu)的法律性質(zhì)。由于我國過度依賴于漁船檢驗機構(gòu),確認(rèn)的監(jiān)管方式不足以支撐我國漁船檢驗,所以通過明確適量的增加檢驗內(nèi)容,能更好的保障漁船的安全。

    二是漁船檢驗機構(gòu)應(yīng)該處于什么樣的地位,我國是否應(yīng)借鑒國外,將漁船檢驗機構(gòu)市場化,改變其法律性質(zhì)。在我國,漁船檢驗的法定檢驗是一種強制性檢驗,檢驗多為一種行政行為,我國的檢驗機構(gòu)隸屬于相應(yīng)的政府部門,比較與市場的買賣行為具有限制性,船東與檢驗機構(gòu)更談不上雙向選擇,政府在檢驗過程中更是一種主導(dǎo)的地位。但隨著我國法治社會的發(fā)展,“簡政放權(quán)”成為各方面熱議的話題,市場化是公民自主選擇的結(jié)果,同時在某些方面也體現(xiàn)出對人權(quán)的保障,因此,對漁船檢驗機構(gòu)是否實行市場化,成為漁船檢驗體系中的一大思考。

    漁船檢驗機構(gòu)設(shè)立的根本目的是為了保障漁船的安全行駛,客觀上看,漁船檢驗機構(gòu)的市場化更能夠達(dá)成這一目的。市場化最大的特色就是可以促進(jìn)同行業(yè)的良性競爭,而這種競爭能夠在短時間內(nèi)提升技術(shù)含量,并大大促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在市場化下成長的漁船檢驗,能在利益的驅(qū)動下,保障漁船檢驗的準(zhǔn)確性,并能加快完善漁船檢驗機構(gòu)體系。除此之外,我國漁船檢驗機構(gòu)常常出現(xiàn)權(quán)力濫用的現(xiàn)象,其根本是國家太依賴于我國的漁船檢驗機構(gòu),檢驗機構(gòu)享有其過高的權(quán)利,檢驗機構(gòu)不僅負(fù)責(zé)檢驗還負(fù)責(zé)監(jiān)督,對于這一情形,通過市場化將權(quán)力下放,更能有效的防止濫用,更加利于我國漁船檢驗體系的發(fā)展。

    注釋:

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