新型城鎮(zhèn)化過程中農業(yè)轉移人口市民化問題研究

劉芳芳 尚明瑞 王建兵

摘 要：城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，其關鍵是農業(yè)轉移人口的市民化。我國農業(yè)轉移人口市民化具有農民—農民工—市民過渡的特殊性，市民化不僅是農業(yè)轉移人口職業(yè)、身份、地域的改變，更關系到農業(yè)轉移人口能否均等享有城市社會公共服務。文章通過文獻研究，分析總結了城鎮(zhèn)化過程中影響農業(yè)轉移人口市民化進程的主要因素，從戶籍制度改革、農村土地制度改革、城鎮(zhèn)接納能力、多元化的成本分擔機制及農業(yè)轉移人口職業(yè)技能培訓等方面提出了建議。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化;農業(yè)轉移人口;市民化

中圖分類號：F299.2 ? ? 文獻標識碼：A ? ?文章編號：1004-1494（2015）04-0056-05

一、問題的提出

黨的十八大報告提出要從中國國情出發(fā)，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。2013年7月9日，國務院總理李克強在廣西主持召開部分省區(qū)經濟形勢座談會并作重要講話，他強調新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出要有序推進農業(yè)轉移人口市民化。城鎮(zhèn)化的主體是人，關鍵是農業(yè)轉移人口的市民化。從發(fā)展模式看，我國農業(yè)轉移人口市民化經歷了農民—農民工—市民的二次轉換[1]，具有與全球市民化進程不同的非農化與市民化相互分離，個體遷移與家庭成員整體遷移相互分離，并以非永久鄉(xiāng)城遷移為主要表現(xiàn)形式的非典型特征[2]。2013年，中國城鎮(zhèn)化率達到53.7%，按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)化率僅為35.7%，這就表示我國城鎮(zhèn)化過程中還有18%的農業(yè)轉移人口游離于城市邊緣，在農業(yè)和非農業(yè)之間徘徊，在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間候鳥式流動。農業(yè)轉移人口市民化是擴大內需、促進城鎮(zhèn)健康發(fā)展、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要力量，也是推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設的核心任務。

城鎮(zhèn)化指農村人口向城鎮(zhèn)轉移，第二產業(yè)、第三產業(yè)向城市聚集，城市人口不斷增多、規(guī)模不斷擴大的過程，其核心是人口就業(yè)結構、經濟產業(yè)結構的轉化過程及城鄉(xiāng)空間社區(qū)結構的變遷過程[3]。程業(yè)炳等認為農業(yè)轉移人口是擁有農業(yè)戶口但離開土地從事非農經濟活動的雇傭勞動者[4]，廣義上包括農村轉移到城鎮(zhèn)、從農業(yè)轉移到非農業(yè)的人口，狹義上是對“農民工”概念的替代[5]。從動機和勞動要素稟賦看，蔡澤昊認為農業(yè)轉移人口既包括在城市穩(wěn)定就業(yè)或生活的農村戶籍人口，也包括農閑季節(jié)進城務工或消費的農村戶籍人口，還有處于跨省跨區(qū)域流動沒有確定工作、生活地點的農村戶籍人口[6]。張學浪[7]、趙鐵鎖[8]等認為農業(yè)轉移人口市民化的內涵指農業(yè)轉移人口收入來源、居住方式及身份發(fā)生轉變，且能平等享受城鎮(zhèn)居民各項公共服務。李代信等認為農業(yè)轉移人口市民化實現(xiàn)了農民角色轉變及自身生活習慣、思維方式、生存方式和身份認同等方面的時代性轉變[9]。可以看出，市民化使農業(yè)轉移人口實現(xiàn)了職業(yè)、角色、自身素質、意識形態(tài)和行為習慣四方面的轉變。從市民化路徑來看，我國農民市民化可分為主動市民化和被動市民化[10]。主動市民化指農民自愿進入城市生活、就業(yè)并逐漸融入城市環(huán)境的過程;被動市民化指城鎮(zhèn)化發(fā)展中，因土地征收使以農業(yè)為主的農民失去了農村土地的集體所有權，從而被動、直接地轉化為城鎮(zhèn)居民的過程。無論哪種路徑，市民化的最終目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在公共服務、受教育機會、就業(yè)領域、住房保障等方面的公平和統(tǒng)一，促進社會主義市場經濟的和諧發(fā)展。

二、影響農業(yè)轉移人口市民化的制約因素分析

改革開放以來，我國農村勞動人口轉移經歷了“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”的轉移模式，該模式雖實現(xiàn)了農業(yè)轉移人口職業(yè)和地域的轉變，卻并沒有真正意義上成為“市民”。農業(yè)轉移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的核心要求，同時也是破除城鄉(xiāng)二元結構，均衡配置城鄉(xiāng)公共服務資源，推動城鄉(xiāng)一體化的重要途徑。目前學術界對影響農業(yè)轉移人口市民化的研究主要有：姚玫玫認為農業(yè)轉移人口市民化過程中政策制度改革落后于農業(yè)轉移人口市民化速度、農業(yè)轉移人口自身素質滯后于農業(yè)轉移人口市民化需要、城市接納環(huán)境跟不上農業(yè)轉移人口市民化程度[11]。徐世江認為農業(yè)轉移人口市民化意愿與市民化能力相矛盾、地方政府城市化動力與農業(yè)轉移人口市民化需求相矛盾以及農業(yè)轉移人口市民化的社會收益與社會成本分擔相矛盾[2]。胡平、楊羽宇認為戶籍制度、城市公共文化服務缺乏、農民工個人素質、高昂的城市成本等制約著市民化進程[12]。杜宇，劉俊昌從制度論、成本論、融合論及素質論四方面解釋了農民工難以市民化的困境，指出城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展差異造成了農業(yè)轉移人口市民化成本分擔能力及就地融入困難[13]。總體來說，影響農業(yè)轉移人口市民化滯后的因素主要包括長期形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度、以集體所有制為主體的農村土地制度、城鎮(zhèn)接納能力、經濟成本及自身素質幾個方面，具體表現(xiàn)為：

（一）制度約束

1. 城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“城鄉(xiāng)二元結構是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙?！睆堅洛葘W者認為戶籍制度是推進農業(yè)轉移人口市民化面臨的最大制度困境[14]。從路徑依賴理論視角看，我國戶籍制度的漸進式改革造成了城鄉(xiāng)二元分割的大格局，雖多次進行了戶籍改革，但都以成本最小路徑強化了新戶籍制度沿襲城鄉(xiāng)二元戶籍制度這種路徑依賴，且長期附著于戶籍制度的公共服務及社會福利有穩(wěn)定的既得利益階層，固化了戶籍制度對二元戶籍制度的路徑依賴[15]。當前我國戶籍制度存在的一個最基本的問題是戶口的價值化或等級化，主要表現(xiàn)為隱藏在二元戶籍制度背后的城鄉(xiāng)居民在平等享受城市公共服務、子女教育、住房及社會保障制度的權利不同及城鄉(xiāng)之間、城市之間區(qū)域發(fā)展不均衡造成的社會空間的等級化[16]。主要變現(xiàn)為：一是城市戶口與農村戶口社會保障體系覆蓋水平不同，如農村社會保險并不包含工傷、失業(yè)和生育的險種，有研究表明，戶口本上過去曾有67種城鄉(xiāng)居民不平等待遇[17]。二是公共服務享受權益不同。農業(yè)轉移人口在享受基本公共服務權益方面，僅為城鎮(zhèn)居民的45.2%，在經濟生活方面僅為城鎮(zhèn)居民平均水平的一半[8]。三是子女教育受阻，根據新修訂的《義務教育法》，適齡兒童、少年就學仍然以戶籍所在地為主，由戶籍所在地人民政府承擔義務教育的主要責任[6]。

2. 以集體所有制為主體的農村土地制度。我國城鄉(xiāng)土地明顯表現(xiàn)出了“同地不同價、同地不同權”差異，具體來說，一是城鄉(xiāng)土地征地補償標準不同。城市居民征地補償標準參照同期二級土地市場的價格，農民補償金額按土地平均年產值計算。二是所屬權不同。城市土地可抵押、上市交易，而我國農村土地實行集體所有制或勞動群眾集體所有。依據《土地管理法》、《民法通則》規(guī)定：農村土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓，也不得用于非農業(yè)建設，土地使用權流轉一般只限本集體內部成員之間進行[18]。固化的農村土地承包制度和宅基地制度，致使農村土地流轉受限，土地退出意愿不高，使農民無法安心脫離農村土地到城鎮(zhèn)生活，從而很難實現(xiàn)完全的市民化。

（二）城鎮(zhèn)接納能力不足

我國農業(yè)轉移人口跨區(qū)域流動性強，且城市落戶、產業(yè)集群、人口流動三者相互矛盾。表現(xiàn)在大城市產業(yè)集聚強，落戶難，但人口流動強;中小城市產業(yè)發(fā)展較緩慢，落戶政策寬松，但人口流動性弱。接納能力不足具體表現(xiàn)為兩個方面：一是城市政府支持不夠。目前尚未形成相應的跨區(qū)域利益協(xié)調機制，即人口增加和城市建設用地指標、市民化轉移支付資金沒有掛鉤，流入地政府利益受損。同時在有限的資源承載力范圍內，農業(yè)轉移人口進入城市造成資源環(huán)境承載力弱化，城市出行成本增加、住房緊張等“城市病”問題，政府不愿接納。二是城市居民觀念排斥。長期形成的“城市優(yōu)于農村”思想觀念造成城市居民對農業(yè)轉移人口行為、言語上的排斥及歧視，不能客觀認可農業(yè)轉移人口對城市發(fā)展的貢獻。

（三）高昂的市民化成本

受財政能力及體制約束，我國的城鎮(zhèn)化偏差較大，福利公平供給受限，不僅加大了城鄉(xiāng)二元結構內部矛盾，也是市民化的實質障礙。農業(yè)轉移人口市民化的成本，主要是指將已在城市居住的農民工納入城市公共服務體系，保證他們有活干、有學上、有房住、有保障，并按照現(xiàn)行政策由政府支付的那部分新增財政資金[19]?？傮w上，市民化成本由社會保障成本、隨遷家庭成員發(fā)展成本、安居成本、私人增加的生活成本和城市基礎設施建設增加成本共同構成[20]。要保障農業(yè)轉移人口和市民享有同樣的醫(yī)療、教育、住房等保障，地方政府面臨著巨大財政壓力。主要原因有：一是地方財政收入與市民化成本相比存在財政缺口，難以負擔農民工家庭公共成本。二是地方政府財權、事權不匹配。一方面，強制性收入（如稅收）分配處于弱勢，另一方面，財權與收入決定權相隔離[21]，這就導致地方政府資金不足，又缺乏穩(wěn)定的與人口增加相對應的資金來源渠道，同時，轉移支付制度并未考慮流動人口，對應的城市公共服務以戶籍人口為主，不愿接納農業(yè)轉移人口。三是政府資金投入心理偏好。地方政府官員更偏向于將資金投入到能帶動GDP增長、提高政績又利于晉升的交通、通訊和能源等生產性基礎設施項目，對與市民化水平密切相關的社會公平和社會保障重視程度不高[22]。

（四）農業(yè)轉移人口自身素質約束

農業(yè)轉移人口自身素質是我國農業(yè)轉移人口市民化的根本。在產業(yè)升級及國家經濟轉型背景下，農業(yè)轉移人口文化素質積累不足與高素質的勞動力需求之間的矛盾突出，主要表現(xiàn)為：一是思想意識落后。受幾千年的傳統(tǒng)文明及宗法禮制約束，我國農業(yè)轉移人口講禮俗、重人情、愛自由，競爭意識不強。二是受教育程度低。2013年全國農民工總量26894萬人，初中文化教育程度為主，接受過技能培訓的農民工占32.7%（以21歲—30歲農民工為主），83.5%的農民工為受雇就業(yè)，16.5%的農民工為自營就業(yè)。從數(shù)據看，農民工接受教育程度普遍不高，經濟收入水平低，這與快節(jié)奏、高成本的城市生活相矛盾。三是資本投資意愿不足。其一，農業(yè)轉移人口受行業(yè)、地區(qū)的頻繁流動，就業(yè)多不穩(wěn)定，一方面，自身人力資本投資意愿不高，處于先天積累和后天教育不足狀態(tài);另一方面，政府及用工單位對其職業(yè)技術技能培訓缺乏監(jiān)督與激勵，導致農業(yè)轉移人口人力資本增量緩慢，就業(yè)能力提升受阻。其二，社會資本積累不夠。長期分散農業(yè)經營造成了農業(yè)轉移人口社會關系簡單，多以親戚、朋友、鄰居為主;進入城市后，居住環(huán)境與市民不同，與市民接觸機會少，社區(qū)文化活動參與力度小，這些都導致了農業(yè)轉移人口社會資本的嚴重缺失。

三、城鎮(zhèn)化進程中農村轉移人口市民化的路徑選擇

農業(yè)轉移人口市民化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，有序推進市民化必須堅持以人為本，以市場為導向，增強城市人口積聚功能，逐步實現(xiàn)農業(yè)轉移人口公平享有城市基本公共服務，真正融入城市。針對目前我國農業(yè)轉移人口市民化存在的問題，學者們提出了大量探索性的對策建議。李日春[23]等學者提出要打破城鄉(xiāng)二元管理體制，實行戶籍制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務均等化。趙繼穎認為要在經濟、文化和心理一體化的基礎之上實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，為農業(yè)轉移人口進入城市生活就業(yè)營造美好的社會人文環(huán)境，增強農業(yè)轉移人口市民化意愿及城市認同感[24]。呂煒及其課題組成員認為推進市民化要破除財政分權體制的根本性約束并完善政績考核體系指標，提升地方政府推進市民化的意愿[22]。

（一）創(chuàng)新制度改革，確保農業(yè)轉移人口權益

1. 加快戶籍制度改革。彭希哲指出我國的戶籍制度改革大致有兩種路徑：一是打破同一地域戶籍二元結構，取消農業(yè)、非農業(yè)戶口，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民為市民。二是準入制機制[25]。在戶籍制度改革策略上，趙鐵鎖、殷一搏認為有序推動農業(yè)轉移人口市民化就要摒除以戶籍作為可享有城市基本公共服務的條件[8]，打破戶籍背后的利益分配格局，剝離戶籍背后的社會福利供給，徹底清除與戶籍掛鉤的個人權利，逐步實現(xiàn)面向城市常住居民的城市基本公共服務全覆蓋。沈曉鐘認為戶籍制度改革應逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度[26]。因此，戶籍制度改革的重點應還原戶籍的人口流動管理功能，消除其成為人口遷移的制度壁壘。一要創(chuàng)新人口管理。要建立統(tǒng)一的戶籍登記制度，取消農業(yè)和非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，進而消除戶口歧視，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能;全面落實居住證制度，取消居住證收費，健全人口信息管理系統(tǒng)，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。二要進一步調整戶口遷移政策。要綜合考慮不同類型城市的承載能力及經濟發(fā)展狀況，嚴格落實特大城市連續(xù)居住年限、參加社會城鎮(zhèn)保險年限及積分落戶的政策，進一步控制人口規(guī)模、合理確定大城市落戶條件、有序放開中等城市落戶限制、全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，優(yōu)先解決進城時間長、就業(yè)能力強，可以適應城鎮(zhèn)產業(yè)轉型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題，為農業(yè)轉移人口融入城市提供機會，同時要綜合考慮農業(yè)轉移人口市民化意愿及能力差異，并引導不同類型的農民工到不同類型的城市（鎮(zhèn)）安家落戶[27]。

2. 創(chuàng)新農村土地制度。土地不僅是生活保障，更關系著農民養(yǎng)老保障。農村土地產權改革的關鍵是土地、人口集中問題[3]。一是分離土地承包權和經營權，加強土地流轉，促進農村土地的規(guī)?；洜I，強化農民土地退出意愿。二是允許農民帶著財產進入城市，通過農村承包地和應享有的集體資產入股等形式暫時保留農業(yè)轉移人口農村土地權益，確保其具備市民化經濟基礎。三是實現(xiàn)人口集中居住，減少宅基地建設用地，允許農民建設用地進行市場交易，即通過法律保障農村集體建設用地和國有建設用地同價同權，確保農業(yè)轉移人口市民化經濟支持，充分利用農業(yè)轉移人口資源稟賦差異，逐步實現(xiàn)市民化。四是創(chuàng)新建設用地管理制度，改變我國現(xiàn)行建設用地指標“一刀切”的行政管理方式，建立農業(yè)轉移人口和土地指標跨地區(qū)再配置，保障農業(yè)轉移人口利益不受損害。

（二）提高城鎮(zhèn)接納能力，增強農業(yè)轉移人口城市認同感

滕瀚等認為環(huán)境心理對農業(yè)轉移人口生活方式和生活文化的城鎮(zhèn)化有重要作用，場所聯(lián)結和場所依戀是影響農業(yè)轉移人口融入城鎮(zhèn)及其城鎮(zhèn)生活幸福感的關鍵[28]。促進農業(yè)轉移人口市民化，一方面，要增強農業(yè)轉移人口與市民的相互認同和接受;另一方面，要加強農業(yè)轉移人口與市民思想、理念、情感等方面的交互，促進在文化意識、生活模式等方面雙向接納與認可，推動農業(yè)轉移人口逐步獲得身份認可、情感支持、文化趨同與社會融合[11]。具體來說：政府層面，中央政府應盡快建立跨區(qū)域利益協(xié)調機制，確保流入地政府人口、建設用地，市民化轉移支付資金同步，并將市民化程度納入地方政府考核指標，督促并激發(fā)地方政府加快市民化建設的決心。地方政府一要認可并宣傳農業(yè)轉移人口為城市所做的貢獻，消除偏見，并為農民工市民化創(chuàng)造良好氛圍。二要加快城市基礎設施建設，減少“城市病”問題。城市居民要改變自身觀念，消除對農業(yè)轉移人口的文化、言行等歧視，引導他們參與社區(qū)組織活動，快速融入城市社區(qū)環(huán)境。

（三）創(chuàng)建多元化成本分擔機制，強化農業(yè)轉移人口市民化意愿

杜宇認為農民工市民化的社會成本限制了農民工自覺主動參與市民化的熱情，阻礙著市民化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程，而農業(yè)轉移人口的主觀感受及經濟地位決定了市民化的主動性和可能性[13]。傅東平等指出龐大的市民化成本應由政府、企業(yè)及個人共同承擔[20]。俞雅乖指出要建立輸入地與輸出地政府的財政成本分擔機制[29]。要解決農業(yè)轉移人口市民化成本問題，一要處理好中央政府和地方政府財政關系，深化財稅體制改革，提高地方政府的成本分擔能力。鑒于我國農業(yè)轉移人口流入地區(qū)經濟發(fā)展水平不同，一方面，中央財政要加大地方政府的財政支持力度;另一方面，要根據流入地經濟發(fā)展水平情況設立差異化的補助標準，以平衡各地區(qū)實際負擔水平。同時，要解決地方政府收入與支出不匹配問題，即對收入來源和支出責任進行財稅體制改革，減少地方政府支出責任，增加稅收來源，統(tǒng)一事權和財權，提高地方政府分擔成本能力，確保地方政府分擔市民化成本意愿及決心。二要構建以地方政府為主體的多元主體成本分擔機制。政府層面，各級政府應承擔不同的市民化成本。省級政府應通過財政轉移支付分擔農業(yè)轉移人口跨省區(qū)、跨市縣流動的基本公共服務、社會保障和保障房建設成本，即在保障本省市民化成本基礎上，應協(xié)同分擔部分流入地政府市民化成本;市縣政府應分擔農村人口就地轉移市民化成本，保障基本公共服務支出。企業(yè)層面，企業(yè)要主動分擔農業(yè)轉移人口的勞動保障、技能培訓、住房補助或參與公租房建設等市民化成本，盡可能提高農業(yè)轉移人口工資待遇，并為農業(yè)轉移人口繳納五險一金，實現(xiàn)“同工同酬、同工同權”的平等局面。個人層面，農業(yè)轉移人口經濟能力有限，成本分擔能力較弱，應承擔個人的遷移成本及城鎮(zhèn)生活成本。三要建立綜合性官員考核制度。綜合性官員考核制度不僅能反映政府行為的價值取向，強化政府責任，并能激勵政府官員重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況，為農業(yè)轉移人口市民化提供可靠保證。

（四）提高農業(yè)轉移人口自身素質與就業(yè)能力

農業(yè)轉移人口市民化受阻一方面歸結于城鄉(xiāng)二元體制的歷史性弊端，同時，其思想意識、行為習慣及生存技能從根本上決定了市民化進程的推進。結合目前我國農業(yè)轉移人口的現(xiàn)狀，要提高農業(yè)轉移人口自身素質，一要從思想觀念出發(fā)，通過開展城市生活基本常識教育，逐漸改變長期形成的農村生活方式及價值觀，提升自身修養(yǎng)，增加城市認同感，盡快融入城市生活環(huán)境。二要引導農民與市民的雙向接受，引導農民主動向市民學習，市民在思想意識真正接納。三是政府應聯(lián)合教育培訓機構加強農業(yè)轉移人口職業(yè)技能培訓，根據市場需求定期開展職業(yè)培訓班，引導并鼓勵農業(yè)轉移人口積極參加培訓，掌握職業(yè)技能，也可通過相關的技能鑒定，避免部分人省錢走過場行為，確保其穩(wěn)定就業(yè)，有經濟能力在城市定居。

城鎮(zhèn)化進程中，農業(yè)轉移人口市民化的關鍵是確保農業(yè)轉移人口有獲取經濟收入的就業(yè)能力。由于我國長期形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度、以集體所有制為主的農村土地制度及農業(yè)轉移人口經濟能力與自身素質過低，致使我國農業(yè)轉移人口市民化戰(zhàn)線長，問題多。在探索快速推進市民化路徑過程中，既要從制度性障礙入手，消除戶口歧視，確保城鄉(xiāng)公共服務一體化，同時要聯(lián)合全社會力量，給予農業(yè)轉移人口資金、技能、文化政治生活等方面的大力支持，逐步提高農業(yè)轉移人口就業(yè)質量及生活保障，增強其市民化意愿，進一步推進市民化轉變步伐。

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責任編輯 莫仲寧