廣西民族自治縣自治條例的立法困境與解決路徑

黃仲盈

摘 要：自治縣自治條例的貫徹落實(shí)在很大程度上促進(jìn)了民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)各方面的順利發(fā)展，但是，由于現(xiàn)實(shí)條件和立法限制等原因，也面臨著諸多問題。文章以廣西隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)民族自治縣為例，認(rèn)為當(dāng)前自治縣自治條例的貫徹落實(shí)存在著結(jié)構(gòu)和內(nèi)容重復(fù)單一、修訂過程流于形式、法律權(quán)威虛空低效、執(zhí)法部門含糊不清等立法困境。根本原因主要有將賦權(quán)視為優(yōu)惠、推行自上而下的立法、自治區(qū)自治條例缺位、立法內(nèi)容趨向雷同等。最后指出，必須堅(jiān)持和維護(hù)黨和國家的民族政策，鞏固和完善民族區(qū)域自治制度，建立健全民族法制體系，堅(jiān)決貫徹落實(shí)自治縣自治條例，促進(jìn)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化及其社會(huì)的全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：廣西;民族;自治條例;立法;解決路徑

中圖分類號(hào)：D912.15 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? 文章編號(hào)：1004-1494（2015）04-0116-07

自20世紀(jì)80年代中期起至2014年，廣西12個(gè)民族自治縣都制定并頒布了自治縣自治條例，且都經(jīng)歷了第一輪自治縣自治條例的修訂，絕大部分正在進(jìn)行第二輪的修訂，其中，隆林、富川、羅城和巴馬等4個(gè)自治縣自治條例已通過廣西壯族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議并頒布實(shí)施。應(yīng)該說，自治縣自治條例確實(shí)對(duì)促進(jìn)民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)等各方面的發(fā)展起到了巨大的作用，但也面臨著諸多的問題，應(yīng)該予以重視。

一、民族自治縣自治條例的立法困境

民族自治縣自治條例的制定，體現(xiàn)了黨和國家實(shí)施民族平等政策、民族區(qū)域自治制度的正確性和優(yōu)越性，也極大地促進(jìn)了民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)各方面的發(fā)展，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，鞏固了民族團(tuán)結(jié)。但是，由于實(shí)際情況及立法本身存在的局限性，當(dāng)前自治縣自治條例也陷入了立法困境之中，出現(xiàn)了諸多的問題。

（一）結(jié)構(gòu)和內(nèi)容重復(fù)單一

從廣西12個(gè)自治縣自治條例的具體結(jié)構(gòu)來看，雖然各個(gè)自治縣的章節(jié)有所不同，有6章、8章、9章等，但總體上可以整合為6章，即第一章：總則;第二章：自治機(jī)關(guān);第三章：人民法院和人民檢察院;第四章：自治權(quán);第五章：民族關(guān)系;第六章：附則。之所以有的縣份出現(xiàn)8、9章，實(shí)際上只是將第四章“自治權(quán)”細(xì)分為經(jīng)濟(jì)、財(cái)政與金融、教育與科技、文化與衛(wèi)生等章節(jié)，在內(nèi)容上并無異。在法條數(shù)上，各縣自治條例也同樣顯示出一種趨同性，即條數(shù)相當(dāng)，如融水52條、三江48條、龍勝54條、恭城58條、隆林53條、富川58條、都安52條、羅城56條、巴馬55條、環(huán)江56條、大化52條、金秀54條。雖然，法條數(shù)最少的三江侗族自治縣與法條數(shù)最多的恭城瑤族自治縣、富川瑤族自治縣相比相差了10條之多，但是其所闡釋的內(nèi)容基本一致。以隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)自治縣的自治條例為例，由于其要求的“自治權(quán)”趨向于一致，如果不標(biāo)出具體的縣份，任選其中一縣的自治條例都可以套用到其他3個(gè)縣的自治條例上，個(gè)中的原因就是因?yàn)楦骺h所要求的“自治權(quán)”缺乏地方特色，趨于泛化、同一化，這就使得各縣的自治條例針對(duì)性不強(qiáng)，重復(fù)而單一的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容在法的效用上已經(jīng)在很大的程度上失去了其權(quán)威性。

各縣自治條例的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容之所以趨同，一個(gè)最根本的原因就是，它們均以《民族區(qū)域自治法》的結(jié)構(gòu)體例為藍(lán)本進(jìn)行設(shè)置?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的結(jié)構(gòu)體例為：序言;第一章：總則;第二章：民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成;第三章：自治機(jī)關(guān)的自治權(quán);第四章：民族自治地方的人民法院和人民檢察院;第五章：民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系;第六章：上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé);第七章：附則。比對(duì)之下，《民族區(qū)域自治法》中的結(jié)構(gòu)和體例除了第六章“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”沒有出現(xiàn)在各自治縣自治條例的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容中外，其他各章均原封不動(dòng)地被自治縣自治條例所模仿乃至照搬。作為下位法，遵照上位法的精神和原則制定相關(guān)的法條項(xiàng)目，這本是立法的基礎(chǔ)，但是，由于遵照得過于“徹底”，甚至將上位法的一些條款內(nèi)容直接“粘貼復(fù)制”，這不僅導(dǎo)致了各自治縣自治條例缺乏“個(gè)性”，而且也導(dǎo)致了在實(shí)際的執(zhí)行落實(shí)過程中顯得底氣不足，出現(xiàn)了所謂的執(zhí)行力度弱的尷尬局面。最為關(guān)鍵的是，各自治縣自治條例在制定過程中均有意無意地避開了對(duì)“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”的相關(guān)規(guī)定，這或許體現(xiàn)了我國體制內(nèi)“下不犯上”的無奈之舉，但也集中體現(xiàn)了自治縣自治條例立法所遭遇的尷尬局面。

（二）修訂過程流于形式

以隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)民族自治縣為例，從章節(jié)上看，1990年版的《隆林各族自治縣自治條例》共有7章，分別為總則、自治縣的自治機(jī)關(guān)、自治縣的人民法院和人民檢察院、自治縣干部隊(duì)伍建設(shè)、自治縣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)政管理、自治縣的教育科技和文化衛(wèi)生建設(shè)、附則;1998年版的則修改成6章，除了保留總則、自治縣的人民法院和人民檢察院、附則等3章外，自治縣的自治機(jī)關(guān)改為自治縣自治機(jī)關(guān)的組織，自治縣干部隊(duì)伍建設(shè)、自治縣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)政管理、自治縣的教育科技和文化衛(wèi)生建設(shè)等3章整合成了自治縣自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)1章，并增加了民族關(guān)系1章。1989年版的《都安瑤族自治縣自治條例》共有8章，分別為總則、自治機(jī)關(guān)、干部工人和專業(yè)人才管理、人民法院和人民檢察院、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、財(cái)政與金融、教育科技和文化衛(wèi)生、附則;2002年版的在章節(jié)上沒有改變。1991年版的《大化瑤族自治縣自治條例》共8章，分別為總則，自治縣的自治機(jī)關(guān)，自治縣人民法院和人民檢察院，自治縣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，自治縣的財(cái)政與金融，自治縣的教育、科技、文化與衛(wèi)生，自治縣的民族關(guān)系，附則;1999版的則修改成6章，分別為總則、自治機(jī)關(guān)的組織、自治縣人民法院和人民檢察院、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)、民族關(guān)系、附則，其調(diào)整的章節(jié)與隆林縣一致。1990年版的《巴馬瑤族自治縣自治條例》共有8章，分別為總則、自治縣的自治機(jī)關(guān)、自治縣的人民法院和人民檢察院、自治縣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、自治縣的財(cái)政與金融、自治縣的教育科技和文化衛(wèi)生、自治縣的民族關(guān)系、附則;2002版的章節(jié)同樣與前版一致。

進(jìn)行自治縣自治條例的修訂，主要是基于改革開放的深入和現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，原有的自治縣自治條例有些規(guī)定已不適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的要求，不能充分體現(xiàn)自治縣的實(shí)際情況和促進(jìn)自治縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，因此，亟需對(duì)原有的自治縣自治條例進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和補(bǔ)充完善，使之更好地為民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展服務(wù)，促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展。但是，從第一次修訂的內(nèi)容來看，大多自治縣自治條例都是在原有的條款和內(nèi)容上進(jìn)行修補(bǔ)，而且，所謂的修補(bǔ)，多數(shù)也只是針對(duì)個(gè)別字句進(jìn)行修改，或者是對(duì)原有的章節(jié)和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，從而缺乏實(shí)質(zhì)性的乃至可操作性的內(nèi)容。這樣，修訂成稿后的自治條例，在一定的程度上偏離了“適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的要求”的初衷，而是變成了“適應(yīng)新世紀(jì)新時(shí)代的閱讀習(xí)慣”的意向了。如大化瑤族自治縣修訂的版本與1991年的原始版本相比，修訂版無論是在條款或者是內(nèi)容上都沒有多大突破，只不過是對(duì)前者進(jìn)行內(nèi)容的刪減和相關(guān)條款的調(diào)整，一些新增的條款，多數(shù)也只是作為一種原則性的補(bǔ)充，缺乏實(shí)際的或者可操作性的內(nèi)容，其他涉及到經(jīng)濟(jì)建設(shè)或財(cái)政金融的新增條款，也多是籠統(tǒng)或者是原則性的闡釋，地方特色和民族特色沒有得到應(yīng)有的凸顯。

（三）法律權(quán)威難以樹立

當(dāng)前，自治縣自治條例的制定主要依據(jù)是《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，具體有如《民族區(qū)域自治法》第七十三條第二款規(guī)定：“自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定實(shí)施本法的具體方法?！贝颂幍摹熬唧w方法”，實(shí)際上就是指民族區(qū)域自治條例。但由于自治區(qū)自治條例尚未出臺(tái)，使得貫徹落實(shí)自治縣自治條例只能繞過自治區(qū)自治條例這一環(huán)節(jié)，與《民族區(qū)域自治法》直接對(duì)接，缺乏具體的指導(dǎo)意見，出現(xiàn)了權(quán)力的真空。而且，由于《民族區(qū)域自治法》在貫徹落實(shí)國家優(yōu)惠政策的條款上，強(qiáng)調(diào)宏觀缺少微觀，重原則而輕細(xì)末，在表述上大都是“加大”“傾斜”“加快”等含糊字眼，沒有硬性的指標(biāo)約束，導(dǎo)致了很多優(yōu)惠政策在地方落實(shí)上往往遵循一種視情況而定的狀態(tài)，失去了現(xiàn)實(shí)意義。如在地方配套資金上，《民族區(qū)域自治法》雖然有減少乃至減免的條款要求，但由于只是原則性的說明，這就導(dǎo)致了中央相關(guān)部委和上級(jí)部門在民族地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃時(shí)，往往都要求地方財(cái)政配套資金，而地方上財(cái)政自給率比較低，多數(shù)情況下只能保正常的行政運(yùn)轉(zhuǎn)，根本無力配套，這就使得很多建設(shè)項(xiàng)目往往得不到及時(shí)安排乃至擱淺。在自治區(qū)層面上，關(guān)于新建建設(shè)用地有償使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、育林基金收取及分成、排污費(fèi)收取及分成等關(guān)鍵性的問題，自治區(qū)有關(guān)職能部門也很少放權(quán)，這也使得自治地方很難受到國家賦予自治地方的相關(guān)優(yōu)惠政策。

自治縣自治條例是根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)精神和內(nèi)容來制定的，而民族區(qū)域自治法的原則則來自于國家《憲法》，即是說，自治縣自治條例是國家《憲法》精神和原則的延伸，經(jīng)過自治區(qū)人大審定并頒發(fā)實(shí)施的自治縣自治條例，在很大的程度上具有憲法及法律效應(yīng)，如果不執(zhí)行，可以視為違憲，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，在隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)民族自治縣的調(diào)查訪談過程中，政策執(zhí)行力度弱一直是最突出的問題。其他諸如自治地方庫區(qū)移民口糧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)多年未變、生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等也與民族法制的缺位有很大的關(guān)系，從而架空了自治縣自治條例的法律效力。

（四）執(zhí)法部門含糊不清

自治縣自治條例的內(nèi)容非常廣泛，涉及了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融、教育、科技、衛(wèi)生等各個(gè)方面，所涉及的對(duì)象也幾乎囊括了自治縣所有的行政部門，這就要求必須有一個(gè)綜合的、高效的乃至強(qiáng)有力的執(zhí)法部門或者組織。而這恰恰是自治縣自治條例貫徹落實(shí)過程中的軟肋。自治縣自治條例是由自治縣人大常委會(huì)組織制定的，并且也經(jīng)過了一系列的法定程序，如組建自治條例起草委員會(huì)（小組）、參觀考察、召開座談會(huì)、征求意見、制定修訂、呈遞審核、頒布實(shí)施等，可以說具備了法律的效力。一個(gè)關(guān)鍵的事實(shí)是，縱觀各個(gè)自治縣自治條例，在自治機(jī)關(guān)、組織原則、人民法院和檢察院、自治權(quán)等方面可以說是比較全面而細(xì)致的，但卻沒有一項(xiàng)條款規(guī)定由誰來組織實(shí)施的問題，這就使得自治縣自治條例的貫徹落實(shí)陷入了一種真空的狀態(tài)。即使遵循誰制定誰負(fù)責(zé)的原則，自治縣自治條例的制定者——自治縣人大常委會(huì)由于其性質(zhì)，實(shí)際上也只能起到一種監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，缺乏強(qiáng)制力和處罰權(quán)。在監(jiān)督立法和執(zhí)法上，各自治縣人大常委會(huì)每年都對(duì)全縣貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》以及相關(guān)法制進(jìn)行了執(zhí)法檢查，并針對(duì)存在的相關(guān)問題進(jìn)行了總結(jié)和歸納，但年年監(jiān)督檢查，年年存在著相同的問題，這不能不說明人大常委會(huì)在執(zhí)法檢查上的“心有余而力不足”。

實(shí)際上，這也可以沿溯至制定自治縣自治條例的基礎(chǔ)——《民族區(qū)域自治法》上來探尋其中的原因所在。從《民族區(qū)域自治法》的章節(jié)結(jié)構(gòu)來看，無論是序言，還是第一章、第二章、第三章、第四章、第五章、第六章，乃至最后的附則一章，都沒有明確規(guī)定相關(guān)民族法制建設(shè)的執(zhí)法部門及其執(zhí)法權(quán)應(yīng)該歸屬于誰，究竟由誰來負(fù)責(zé)監(jiān)督其中的立法、執(zhí)法，實(shí)行其中的處罰權(quán)，這些都沒有體現(xiàn)在具體的章節(jié)條款中，這就使得自治縣自治條例在制定的過程中陷入了一種尷尬的局面，造成了一種“無法可依”的狀態(tài)。當(dāng)然，這還是得回歸到前面的話題——自治區(qū)自治條例的制定上來。應(yīng)該說，制定自治區(qū)自治條例，就是貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》的具體實(shí)施辦法，也是自治縣自治條例的最直接的上位法，但由于自治區(qū)自治條例沒有能夠出臺(tái)，這就造成了自治縣自治條例在貫徹落實(shí)的過程中，在組織和責(zé)任上出現(xiàn)了相互推諉扯皮的現(xiàn)象，即是通常所說的不作為，極大地降低了自治縣自治條例的法律權(quán)威性。

二、存在立法困境的原因分析

民族立法難，立法后實(shí)施更難，這是我國民族法制及法治建設(shè)所面臨的普遍現(xiàn)象。體現(xiàn)在自治縣自治條例上，在立法上，由于其涉及的區(qū)域范圍只是局限于縣境內(nèi)，因此制定的過程遇到的阻力相對(duì)較小，但是，具體到實(shí)施層面上，由于存在著下級(jí)與上級(jí)、地方與中央爭(zhēng)權(quán)乃至分權(quán)的問題，這就使得貫徹落實(shí)自治縣自治條例舉步維艱。

（一）將賦權(quán)視為優(yōu)惠

將法律賦權(quán)視為政策優(yōu)惠，這是當(dāng)前自治縣自治條例執(zhí)行難、被虛化的關(guān)鍵性因素之一。由于將賦權(quán)視為優(yōu)惠，那么相關(guān)部門或者是一些利益公司在權(quán)衡一些國家法律賦予自治地方但又涉及本部門和或本公司利益的自治權(quán)利上，存在著一種可有可無的曖昧態(tài)度，以至于導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中自治縣自治條例的無作為。

《中華人民共和國憲法》是國家的根本大法，規(guī)定擁有最高的法律效力，其權(quán)威性是不容置疑的?！稇椃ā返谝徽碌?條就明確指出：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)?！边@就決定了自治縣自治條例中相關(guān)自治權(quán)訴求的法律效力。作為實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，《民族區(qū)域自治法》就明確規(guī)定了必須要切實(shí)保障民族自治地方根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律和政策，并對(duì)民族自治地方自主管理和發(fā)展本地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育以及社會(huì)等各方面的自治權(quán)作了較為詳細(xì)的規(guī)定。這也說明了自治縣自治條例中相關(guān)促進(jìn)和發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的條款內(nèi)容是有法可依的。《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)《民族區(qū)域自治法》以及相關(guān)法律、法規(guī)和民族政策的宣傳教育，依法制定具體措施，保護(hù)少數(shù)民族的合法權(quán)益。這更增強(qiáng)了自治縣自治條例貫徹落實(shí)的實(shí)效性。

應(yīng)該說，無論是《中華人民共和國憲法》和《民族區(qū)域自治法》，還是《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，都規(guī)定了自治縣自治條例中的相關(guān)自治權(quán)具有法定的法律效力，即是說，自治縣自治條例中所規(guī)定的自治權(quán)，均是遵循和按照國家憲法法律的相關(guān)規(guī)定所制定的，具有強(qiáng)制性和不可違背性，一旦制定并經(jīng)自治區(qū)人大常委會(huì)審定頒布實(shí)施，就應(yīng)該強(qiáng)制實(shí)行。但是，由于現(xiàn)階段我國法律體系還存在著不完善性，同時(shí)由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，一些行政部門、央企乃至公司將國家憲法法律賦予民族自治地方的自治權(quán)利視為一種政策上的優(yōu)惠制度，認(rèn)為這是國家“照顧”“傾斜”自治地方的政策，沒有法律效力，存在著可商量、可推敲的余地，因此在執(zhí)行的過程中多帶有俯視的姿態(tài)，可執(zhí)行可不執(zhí)行也成為了決策的出發(fā)點(diǎn)，自治縣自治條例的法律效力自然被削弱乃至被忽視。而且，由于國家憲法法律中并沒有相關(guān)貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的懲戒性條款和規(guī)定，這也導(dǎo)致了一些部門、單位和組織即使在違憲的情況下也能“逍遙法外”，從而也使得貫徹落實(shí)自治縣自治條例成為一紙空文。

（二）推行自下而上的立法

縱觀當(dāng)前各自治縣自治條例的制定過程，均采取了自下而上的方式，即由各自治縣起草文稿后報(bào)自治區(qū)人大常委會(huì)征求意見。根據(jù)當(dāng)前自治縣自治條例貫徹落實(shí)的情況來看，此種做法并沒有取得預(yù)期的效果。

先從自治區(qū)自治條例的制定來探究原因。實(shí)際上，由于經(jīng)過了19稿還沒有能夠通過，目前，廣西在制定自治區(qū)自治條例的態(tài)度上積極性已經(jīng)不太高，一方面，我國在處理中央與地方的關(guān)系時(shí)，主要依靠的是政策的調(diào)整，而不是依靠法律的調(diào)整[1]，相對(duì)于法律調(diào)整的條條框框而言，政策調(diào)整具有靈活性、可變性等特點(diǎn)，且目前民族地區(qū)普遍享有了許多的優(yōu)惠政策，自治區(qū)自治條例的制定不僅顯得麻煩，同時(shí)顯得有些雞肋;另一方面，在立法程序上，自治區(qū)自治條例必須經(jīng)過全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，而地方性法規(guī)只需通過自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，這樣，自治區(qū)更多的是熱衷于制定地方性的法規(guī)，自治區(qū)自治條例的制定已經(jīng)處于一種次要的地位。由是觀之，自治縣自治條例的制定同樣面臨著以上的情況。而且，因?yàn)樯衔环ㄗ灾螀^(qū)自治條例不能出臺(tái)，從而也導(dǎo)致了自治縣自治條例制定和修訂的消極性。

應(yīng)該說，20世紀(jì)80年代的自治縣自治條例的制定，各自治縣還是傾注了極大的熱情的，因?yàn)檫@充分體現(xiàn)出了民族平等政策以及民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性。但是隨著預(yù)期與現(xiàn)實(shí)的巨大落差，各自治縣自治條例的修訂工作也處于一種應(yīng)付式的狀態(tài)。當(dāng)前，自治縣自治條例的修訂工作所采取的都是自下而上的方式，即響應(yīng)國家和自治區(qū)的號(hào)召，組織相關(guān)人員組成修訂領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行調(diào)研，召開座談會(huì)，征求意見，撰寫文稿等，一切都顯得有條不紊。但實(shí)際上，多數(shù)自治縣自治條例的制定都只是對(duì)原版的修補(bǔ)，并無實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，這主要有以下原因：一是修訂工作一般只來自于國家或者是自治區(qū)的一紙公文，再無其他的具體指示，鑒于原版很多實(shí)際的訴求都沒有能夠得到兌現(xiàn)，多數(shù)自治縣無意增添新的訴求或者是對(duì)新增添的內(nèi)容不抱奢望;二是自下而上的修訂工作，雖然體現(xiàn)了自治地方的自治權(quán)訴求，但在地方與中央分權(quán)正處于一種膠著的狀態(tài)下，多數(shù)合理訴求呈遞到上級(jí)相關(guān)部門征求意見時(shí)，都會(huì)被否決或者是做模糊的處理;三是各自治縣在修訂自治條例時(shí)多“自力更生”，缺乏上級(jí)乃至相關(guān)權(quán)威或強(qiáng)勢(shì)部門的支持，其所修訂的條款內(nèi)容在很大的程度上也就成為了無源之水和無本之木，更在一定的范圍內(nèi)削弱了民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性。

（三）自治區(qū)自治條例缺位

目前，各自治縣自治條例大多數(shù)處于一種虛設(shè)的狀態(tài)，原因有多種，但歸根結(jié)底是廣西沒有出臺(tái)自治區(qū)自治條例，使得自治縣自治條例缺乏“母法”的保障，從而架空了自治縣自治條例貫徹落實(shí)的根基，削弱了其現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行力度。

總體來看，我國的五大自治區(qū)即廣西壯族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)和西藏自治區(qū)至今尚未出臺(tái)各自的自治區(qū)自治條例，這不能不說是我國民族立法的一大缺憾[2]17。特別是廣西壯族自治區(qū)，從1957年廣西籌備建立壯族自治區(qū)期間起草《廣西壯族自治區(qū)自治條例（草案）》算起，至1993年，歷經(jīng)19稿，至今仍未獲得通過。至于各自治區(qū)自治條例不能通過的原因，專家學(xué)者們主要總結(jié)歸納為中央與地方權(quán)力劃分、報(bào)批制度存在弊端、立法時(shí)機(jī)不成熟等，從而在經(jīng)過一段時(shí)間的努力后，最終將自治條例的制定擱置延后。實(shí)際上，其中最為關(guān)鍵的原因還是制定的自治區(qū)自治條例是否能夠適用于上級(jí)機(jī)關(guān)的問題，這就存在著一個(gè)兩難的選擇：一方面，貫徹落實(shí)自治權(quán)需要規(guī)范上級(jí)機(jī)關(guān)和自治區(qū)自治機(jī)關(guān)兩方面的行為;另一方面，從法理上來說，自治區(qū)自治條例作為下位法又不能規(guī)范上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力和義務(wù)[2]15。這種立法悖論使得自治區(qū)自治條例的制定遲遲未能通過。

自治區(qū)自治條例不能通過對(duì)自治縣自治條例的影響無疑是巨大的。前文已經(jīng)說過，自治區(qū)自治條例作為自治縣自治條例最為直接的上位法，起到對(duì)自治縣自治條例的具體指導(dǎo)作用，意即自治縣自治條例的“母法”，而自治縣自治條例是自治區(qū)自治條例原則和精神的細(xì)化和延續(xù)。但是，由于自治區(qū)自治條例遲遲未能通過實(shí)施，這就使得自治縣自治條例在貫徹落實(shí)中處于一種孤立無援的困境之中，在向上級(jí)部門訴求相關(guān)自治權(quán)時(shí)，一些部門就會(huì)以“無依據(jù)”或者是“無先例”為由搪塞乃至拒絕。在膠著的狀態(tài)下，即使有《中華人民共和國憲法》、《民族區(qū)域自治法》等作為靠山，但由于相關(guān)條款規(guī)定過寬、過泛，也使得自治縣的相關(guān)自治權(quán)訴求“有理”而“無實(shí)”。一個(gè)事實(shí)是，自治縣自治條例的立法同樣存在著自治區(qū)自治條例的立法悖論，如果拿著去上級(jí)機(jī)關(guān)或部門進(jìn)行自治權(quán)的訴求，就會(huì)遇到越權(quán)的問題，自然無結(jié)果;如果上級(jí)機(jī)關(guān)或部門對(duì)自治地方有相關(guān)違背自治縣自治條例的要求時(shí)，根據(jù)下級(jí)服從上級(jí)的原則，自治縣自治條例所制定的相關(guān)條款內(nèi)容也就成了擺設(shè)，無實(shí)際意義。所以，由于沒有自治區(qū)自治條例的保障和支持，自治縣自治條例雖然也能在實(shí)際的貫徹落實(shí)中起到些許作用，但大部分的自治權(quán)還是被屏蔽。

（四）立法內(nèi)容缺乏特殊性

制定自治縣自治條例的初衷，就是為了能夠突出和適應(yīng)本地方的實(shí)際和特點(diǎn)，自主管理本地方的事務(wù)，促進(jìn)本地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。所以，符合地方實(shí)際，突出地方特色，這是制定和修訂自治條例必須掌握的精神和原則。

但從隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)民族自治縣自治條例的整體框架上來看，無論是在行文結(jié)構(gòu)，還是在條款內(nèi)容上，都在套用著同一框架，沿襲著同一章節(jié)內(nèi)容，使人感覺彼此之間似乎相互“抄襲”。當(dāng)然，地方政府會(huì)說這是一種“借鑒”。但“借鑒”只是一種參考，一種比對(duì)，不能將對(duì)方的經(jīng)驗(yàn)做為自己量身定做，更不應(yīng)將對(duì)方的文本剪接或者直接復(fù)制到自己的自治條例中，否則，就會(huì)出現(xiàn)一種現(xiàn)象：先出臺(tái)的那個(gè)自治法規(guī)的質(zhì)量比較好，后面一連串抄它的自治法規(guī)的質(zhì)量都比較好;反之，先出臺(tái)的那個(gè)自治法規(guī)的質(zhì)量比較差，那么后面一連串抄它的自治法規(guī)的質(zhì)量都比較差[3]。這就容易出現(xiàn)一種較為奇怪的現(xiàn)象：在進(jìn)行自治縣自治條例立法調(diào)研過程中，去一個(gè)自治縣，大抵就掌握了所有自治縣自治條例在貫徹落實(shí)中存在的問題。

而以上章節(jié)內(nèi)容的同一性所帶來的一個(gè)嚴(yán)重后果就是：由于沒有本地特色，沒有能夠?yàn)樗^的“自治權(quán)”提供基礎(chǔ)和支撐，導(dǎo)致了在向上級(jí)機(jī)關(guān)和相關(guān)部門訴求自治權(quán)益時(shí)，一些部門就會(huì)以所謂的“無理由”、“無根據(jù)”、“無先例”等托詞疏于應(yīng)付乃至予以回絕，出現(xiàn)了前文所提及的自治縣自治條例執(zhí)行難的問題。實(shí)際上，執(zhí)行難，這是貫徹落實(shí)自治縣自治條例的過程中出現(xiàn)的一個(gè)普遍現(xiàn)象，現(xiàn)有的觀點(diǎn)都聚焦于上級(jí)相關(guān)部門的“漠視法律”和“不作為”，但如果我們進(jìn)一步深究，根源還在于自治縣本身還沒有足夠說服上級(jí)機(jī)關(guān)“放權(quán)”的理由。如隆林、都安、大化、巴馬4個(gè)民族自治縣的自治條例無一例外地都將發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、工業(yè)等融入其中，而要求上級(jí)“放權(quán)”的條件也如出一轍，這就難免讓上級(jí)相關(guān)部門懷疑自治地方的“誠意”，從而做出的許諾也未能盡如自治地方所愿。畢竟，發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、工業(yè)并非自治地方的專利，其他非自治地方也面臨著同樣的問題，以廣而泛的項(xiàng)目和內(nèi)容視為本地方的“自治”，其要求遭到拒絕也在情理之中。所以，規(guī)避同一、凸顯特色應(yīng)該成為自治縣自治條例立法的首要考慮因素。

三、化解立法困境的路徑選擇

制定和修訂自治縣自治條例，主要的目的是充分利用黨和國家的民族平等政策，結(jié)合民族區(qū)域自治制度，促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面的快速發(fā)展，鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族的共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。但是，由于歷史傳統(tǒng)乃至現(xiàn)實(shí)體制等原因，自治縣自治條例在貫徹落實(shí)的過程中還存在著諸多的問題，需要從堅(jiān)持和維護(hù)黨和國家的民族政策、鞏固和完善民族區(qū)域自治制度、促進(jìn)和發(fā)展各民族大團(tuán)結(jié)格局等方面進(jìn)行考慮和調(diào)整。

（一）建立健全民族法制體系

建立健全民族法制體系，主要的目的是為自治縣自治條例的貫徹落實(shí)保駕護(hù)航。

1. 要制定出臺(tái)自治區(qū)民族區(qū)域自治條例，使自治縣自治條例在訴求相關(guān)自治權(quán)時(shí)“師出有門”，有法律的保障。自治區(qū)自治條例遲遲不能出臺(tái)，有多種原因，但不能一味采取回避的態(tài)度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和西部大開發(fā)的形勢(shì)下，自治區(qū)自治條例的制定和貫徹落實(shí)總體來看還處于一種滯后的狀態(tài)，一些已有的規(guī)定難以落實(shí)，而適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新情況需要做出的新規(guī)定又難以出臺(tái)，不但制約了民族自治地方自治權(quán)的行使，而且也使得民族自治地方人民群眾的合理訴求在某些時(shí)候得不到及時(shí)、公正的反應(yīng)，在一定的程度上損害了人民群眾的合法權(quán)益。所以，要貫徹落實(shí)黨和國家的民族政策，要繼續(xù)堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，不斷增強(qiáng)這一制度的生機(jī)和活力，不斷發(fā)揮這一制度的巨大優(yōu)越性，必須認(rèn)真貫徹《民族區(qū)域自治法》，充分保障自治地方依法行使自治權(quán)，保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利，其中的關(guān)鍵就是要制定出臺(tái)自治區(qū)自治條例，通過法的形式來固定和細(xì)分自治地方的自治權(quán)，從而也為自治縣自治條例的貫徹落實(shí)提供“尚方寶劍”。

2. 要因地制宜制定自治縣單行條例。制定自治縣單行條例，實(shí)際上就是對(duì)自治縣自治條例的一種完善和補(bǔ)充，在當(dāng)前自治縣自治條例執(zhí)行難、踐行力度弱的困境下，有的放矢地制定各種自治縣單行條例也不失為一種有益的嘗試。相對(duì)于自治縣自治條例原則性較強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)操作性較弱等缺點(diǎn)，由于自治縣單行條例只是關(guān)于某個(gè)方面、某個(gè)具體問題的特殊規(guī)定，涉及的部門單一或較少，協(xié)調(diào)、溝通起來相對(duì)容易，極大提高了變通法律、行政法規(guī)獲得批準(zhǔn)的可能性，使自治縣的自治權(quán)在某個(gè)方面得到了實(shí)際實(shí)現(xiàn)，而且，其以實(shí)施性規(guī)定為主，數(shù)量沒有限制，具有靈活的現(xiàn)實(shí)操作性和可行性[4]。所以，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，從自治縣的地方發(fā)展實(shí)際出發(fā)，有的放矢地制定出更多符合地方實(shí)際、適應(yīng)民族特點(diǎn)的單行條例，從而形成一個(gè)有機(jī)整體，在一定的程度上替代自治縣自治條例并實(shí)現(xiàn)其主要職能。而且，也可以將制定自治縣單行條例視為在當(dāng)前自治縣自治條例被架空的情況下，各自治縣行使自治權(quán)的主要突破口。

3. 要建立健全各族群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。貫徹落實(shí)自治縣自治條例，最終的目的就是為了維護(hù)民族群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)各民族的共同繁榮發(fā)展，所以，建立健全各族群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，實(shí)際上就是為自治縣在訴求自治權(quán)時(shí)提供群眾基礎(chǔ)和基層支撐。這就需要：在政府層面上，要完善基層民主制度、信息公開制度、信訪制度、立法和決策旁聽制度、公民監(jiān)督制度、社情民意訪談制度、公民訴求回應(yīng)制度等，搭建多種形式的溝通平臺(tái)，及時(shí)了解、處理群眾反映的問題，引導(dǎo)群眾以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求，預(yù)防和及時(shí)化解社會(huì)矛盾;在群眾層面上，要積極培育和壯大少數(shù)民族利益表達(dá)組織，提高少數(shù)民族在社會(huì)利益分割中的話語權(quán)和行動(dòng)力，如組建各種社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、研究學(xué)會(huì)等，提高利益表達(dá)組織骨干人員的公民法律意識(shí)、法治觀念和用法素養(yǎng)，提高溝通協(xié)調(diào)的工作能力，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族與政府之間在民生利益表達(dá)和民生決策上的下情上達(dá)、上下貫通、政通民和[5];在社會(huì)層面上，要充分發(fā)揮廣播、電視、報(bào)紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)等媒體作用，拓寬社情民意表達(dá)渠道，積極收集少數(shù)民族的意見和建議，推動(dòng)少數(shù)民族民生利益表達(dá)的廣泛性、全面性，以及合理合法化。

（二）完善強(qiáng)化國家的法治意識(shí)

當(dāng)前，自治縣自治條例之所以讓人感覺有虛設(shè)之嫌，就在于相關(guān)部門和單位法治意識(shí)的薄弱。

1. 要制定和完善相關(guān)貫徹落實(shí)自治縣自治條例的懲戒性措施。這就需要中央、自治區(qū)、自治縣等三級(jí)聯(lián)動(dòng)。首先，在中央層面，必須充分顯示憲法的權(quán)威性。目前，中央雖然制定了《民族區(qū)域自治條例》，出臺(tái)了《國務(wù)院實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，但在很多內(nèi)容及原則上都過于泛化，缺乏相關(guān)細(xì)化的規(guī)定。最為關(guān)鍵的是，兩者都未對(duì)民族區(qū)域自治法的相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行職權(quán)的劃分，這就導(dǎo)致了在貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的過程中，一旦涉及到問責(zé)問題，相關(guān)當(dāng)事人就會(huì)以“無法”為由，相互推諉。所以，中央應(yīng)該制定貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的細(xì)化規(guī)則，主要對(duì)問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，從而真正體現(xiàn)民族區(qū)域自治法的法律權(quán)威。二是在自治區(qū)層面，必須制定相關(guān)的懲戒性措施，保障自治縣自治條例有法可依。雖然，自治區(qū)自治條例不能出臺(tái)是一大硬傷，但是，自治區(qū)也可以依照《國務(wù)院實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，制定出自治區(qū)實(shí)行《民族區(qū)域自治法》的若干規(guī)定以及相關(guān)的配套措施。這里，由于自治區(qū)作為自治縣的最直接的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，更需要對(duì)相關(guān)規(guī)定和配套措施進(jìn)行細(xì)化，必須細(xì)化到各個(gè)相關(guān)部門的義務(wù)、責(zé)任，對(duì)相關(guān)部門實(shí)行問責(zé)制，這才能夠確實(shí)保障自治縣自治條例的貫徹落實(shí)。三是在自治縣自治層面，必須完善自身的體制建設(shè)，做到在訴求自治權(quán)的過程中有理有據(jù)。這就需要自治縣相關(guān)部門加強(qiáng)法治觀念，增強(qiáng)自身法治修為，做到既能規(guī)范自己，也能夠以此來服人。關(guān)鍵是縣級(jí)相關(guān)部門要建立健全問責(zé)制，對(duì)相關(guān)違反自治縣自治條例的行為要嚴(yán)懲不貸，并進(jìn)行整改，唯此，在向相關(guān)上級(jí)部門訴求自治權(quán)時(shí)，才能正己推人，力求雙贏。

2. 組建相關(guān)執(zhí)法部門和執(zhí)法隊(duì)伍。當(dāng)前，自治縣自治條例之所以存在虛設(shè)、架空的現(xiàn)象，原因之一就在于缺乏相關(guān)的執(zhí)法部門和執(zhí)法隊(duì)伍，這就在很大程度上削弱了自治縣自治條例的法律權(quán)威性。當(dāng)前，自治縣自治條例的貫徹落實(shí)很大程度上在于自治縣人大常委會(huì)的監(jiān)督和督促。由于自治縣人大常委會(huì)的主要工作職能是監(jiān)督和檢查，缺乏具體的執(zhí)法權(quán)，這就使得其在推動(dòng)自治縣自治條例的具體落實(shí)過程中顯得心有余而力不足。所以，要真正使自治縣自治條例落到實(shí)處，組建相關(guān)執(zhí)法部門和執(zhí)法隊(duì)伍勢(shì)在必行。鑒于自治縣自治條例的內(nèi)容涉及面廣泛，這就需要進(jìn)行綜合執(zhí)法，公檢法、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、民族等各部門必須要參與其中，既各司其職，又相互合作。而且，組建的執(zhí)法部門應(yīng)該是獨(dú)立的、具有自主執(zhí)法權(quán)的，而不是一個(gè)臨時(shí)的、雜揉式的機(jī)構(gòu)，根據(jù)其工作性質(zhì)，可以將之歸屬于自治縣人大常委會(huì)的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)民族區(qū)域自治制度和自治縣自治條例的執(zhí)法檢查、督查乃至懲戒等工作，這樣，才能使民族自治地方的自治權(quán)正?；⒁?guī)范化地發(fā)揮其應(yīng)有的效應(yīng)。

3. 強(qiáng)化執(zhí)法的監(jiān)督和檢查工作。這一方面是為了強(qiáng)化自治縣自治條例的法律權(quán)威性，另一方面是為了增強(qiáng)自治縣自治條例的執(zhí)行力度。監(jiān)督和檢查工作應(yīng)該每年都要進(jìn)行，要形成常規(guī)性制度。檢查的對(duì)象要涵蓋縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體等?？梢圆扇?shí)地檢查、匯報(bào)座談、問卷調(diào)查等形式，主要檢查的內(nèi)容要涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各方面，具體的內(nèi)容要監(jiān)督和檢查相關(guān)單位和部門是否制定了相關(guān)貫徹落實(shí)自治縣自治條例的制度和措施、是否在具體的實(shí)踐和工作中貫徹落實(shí)了自治縣自治條例、是否存在著違反自治縣自治條例的規(guī)定和內(nèi)容等問題，等等。而且，監(jiān)督和檢查工作不能浮于表面，要形成調(diào)研報(bào)告，針對(duì)存在的相關(guān)問題進(jìn)行深入分析，并進(jìn)行總結(jié)和整改，對(duì)存在嚴(yán)重違反自治縣自治條例的單位、組織和個(gè)人等要全縣通報(bào)批評(píng)，進(jìn)行相應(yīng)的警戒和處罰，以此來強(qiáng)化自治縣自治條例的法律權(quán)威性。

（三）加大學(xué)習(xí)和宣傳力度

目前，雖然民族區(qū)域自治法已經(jīng)頒布30多年，相關(guān)自治縣自治條例也已經(jīng)制定了30多年，其中還進(jìn)行了兩輪修訂，但還處于一種鮮為人知的狀態(tài)。這就需要進(jìn)行組織學(xué)習(xí)和大力宣傳。

1. 學(xué)習(xí)要堅(jiān)持見實(shí)效而杜絕走形式。當(dāng)前，在職干部學(xué)習(xí)法制法規(guī)走形式的現(xiàn)象并不鮮見，自治縣自治條例的學(xué)習(xí)也存在著同樣的情況。在對(duì)隆林、都安、大化、巴馬的調(diào)研中，4縣宣揚(yáng)和踐行的措施主要集中于以下幾點(diǎn)：第一，自治縣人大印制相關(guān)民族區(qū)域自治制度和自治縣自治條例內(nèi)容的冊(cè)子，分發(fā)到各個(gè)單位和職工手中;第二，將相關(guān)民族區(qū)域自治內(nèi)容融進(jìn)各種干部學(xué)習(xí)和培訓(xùn)活動(dòng)中;第三，在干部提拔和任用考試中專門考有民族區(qū)域自治的內(nèi)容。以上措施看似相當(dāng)完善，但實(shí)際卻收效甚微，主要還是因?yàn)閷W(xué)習(xí)走形式所致。所以，學(xué)習(xí)必須要堅(jiān)持見實(shí)效，特別是除了理論學(xué)習(xí)，還要考核實(shí)踐成績，這成績可以是調(diào)研報(bào)告，也可以是執(zhí)政績效，最終的目的就是要達(dá)到理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐體現(xiàn)理論。

2. 要加大自治縣自治條例的宣傳教育力度。要使民族區(qū)域自治法的宣傳成為一種長效機(jī)制，就需要各級(jí)政府注重民族政策的宣傳，要從機(jī)關(guān)到社會(huì)、從部門到學(xué)校，大張旗鼓地學(xué)習(xí)和宣傳黨的民族政策，增強(qiáng)各族人民的自治意識(shí)，貫徹落實(shí)民族的平等權(quán)利：第一，學(xué)習(xí)民族區(qū)域自治法并非只是在職干部職工的任務(wù)，必須要在中小學(xué)培養(yǎng)民族法治意識(shí)。在中小學(xué)扎實(shí)有效開展民族團(tuán)結(jié)教育活動(dòng)的同時(shí)，將民族區(qū)域自治法相關(guān)精神和內(nèi)容融入其中，在民族自治縣，自治縣自治條例更應(yīng)當(dāng)成為學(xué)生學(xué)習(xí)和了解的內(nèi)容。第二，利用少數(shù)民族傳統(tǒng)節(jié)日開展民族區(qū)域自治法和自治條例的宣傳教育活動(dòng)，宣傳黨的民族政策、民族區(qū)域自治制度和各民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等，使黨和國家的民族政策深入人心。第三，將民族政策和民族法律法規(guī)列為各級(jí)干部培訓(xùn)的內(nèi)容，將民族區(qū)域自治法、自治縣自治條例等列入學(xué)習(xí)及考試范圍，使廣大干部職工進(jìn)一步了解民族區(qū)域自治法，為用好、用足自治法賦予的權(quán)利打下基礎(chǔ)。第四，組織、撰寫、創(chuàng)作、編輯和出版一批相關(guān)民族區(qū)域自治法和自治條例的研究著作、普法書籍、音像、刊物、電影、電視劇和歌曲等，通過耳聞能詳?shù)囊曈X感觸和說教方式，進(jìn)行全方位的宣傳和教育。

3. 要建立起學(xué)習(xí)和宣傳的績效考核制度。沒有規(guī)矩不能成方圓，學(xué)習(xí)和宣傳民族區(qū)域自治法和自治縣自治條例不僅要看過程，還要看結(jié)果，而最終的實(shí)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，必須要建立相關(guān)的績效考核制度來衡量。所以，要建立健全相關(guān)的績效考核制度，制定績效考核綜合指標(biāo)體系，將學(xué)習(xí)的過程和結(jié)果納入到本單位、本部門的日常工作中，使之規(guī)范化、制度化。這就需要有專人負(fù)責(zé)，進(jìn)行專門考核，不僅需要制定學(xué)習(xí)和宣傳的績效目標(biāo)、記錄在職干部職工的績效表現(xiàn)、實(shí)行期終績效考評(píng)，還要總結(jié)績效考核經(jīng)驗(yàn)、實(shí)施獎(jiǎng)懲制度等，這樣才能夠強(qiáng)化民族區(qū)域自治法和自治縣自治條例的法律權(quán)威，才能真正貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法和自治縣自治條例，充分發(fā)揮其實(shí)際作用。

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責(zé)任編輯 陸 瑩