生態(tài)環(huán)境共建共享的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

葉堂林

【摘要】 縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染、后治理”的轉(zhuǎn)變歷程，資源環(huán)境的“倒逼”、可持續(xù)發(fā)展理念、低碳綠色發(fā)展方式、科技革命和制度安排在其中起了重要作用，是實(shí)現(xiàn)由環(huán)境惡化到生態(tài)良好轉(zhuǎn)變的基本條件。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境共建共享，制度保障尤為重要。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)環(huán)境 ? 共建共享 ? ? ? ?【中圖分類(lèi)號(hào)】F205 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政府——引導(dǎo)作用不可替代、功不可沒(méi)

生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，政府在生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理方面義不容辭、責(zé)無(wú)旁貸。政府的作用主要體現(xiàn)在實(shí)施戰(zhàn)略、制定規(guī)劃、嚴(yán)把檢測(cè)、調(diào)控政策與完善制度等方面。

政府自覺(jué)將綠色發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。面對(duì)20世紀(jì)70年代的世界性能源危機(jī)，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始考慮國(guó)家能源安全問(wèn)題，進(jìn)而上升到對(duì)可持續(xù)發(fā)展及人類(lèi)未來(lái)生存環(huán)境的認(rèn)識(shí)高度，普遍實(shí)行綠色發(fā)展戰(zhàn)略。如英國(guó)政府把建設(shè)“綠色城市”作為提高城市整體質(zhì)量和居民生活舒適度的重要舉措，今天更是把建立低碳社會(huì)提升為基本國(guó)策。倫敦是公認(rèn)的“綠色城市”和“最適宜居住的城市”，被國(guó)際社會(huì)所推崇。在寸土寸金的倫敦城市中心區(qū)，三分之一的面積被大片公共綠地、眾多花園和森林所覆蓋。環(huán)城綠帶面積與城市面積之比達(dá)到2.82：1，遠(yuǎn)期可達(dá)3.67：1。倫敦的綠地、綠帶建設(shè)，在改善城市大氣環(huán)境、保持生態(tài)平衡和生物多樣性、提高城市整體質(zhì)量和居民生活舒適度、控制城市向外無(wú)序蔓延等方面發(fā)揮了重要作用。

制定統(tǒng)一而持續(xù)的生態(tài)城市規(guī)劃，并通過(guò)一系列建設(shè)工程付諸實(shí)施。倫敦由昔日“霧都”到今日“綠城”的根本轉(zhuǎn)變，是在政府規(guī)劃引導(dǎo)下逐步實(shí)現(xiàn)的。自19世紀(jì)開(kāi)始倫敦就一直在探索生態(tài)城市建設(shè)，相繼推出了花園城市規(guī)劃、大倫敦規(guī)劃、大倫敦發(fā)展規(guī)劃到大倫敦發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)施了一系列生態(tài)城市建設(shè)工程?！队?guó)能源白皮書(shū)》（2007）明確規(guī)定了英國(guó)可再生能源的利用和開(kāi)發(fā)目標(biāo)，可再生能源占本國(guó)能源的比重將由目前的6%擴(kuò)大到35%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了歐盟對(duì)各成員國(guó)20%比重的基本要求。

利用經(jīng)濟(jì)杠桿加強(qiáng)調(diào)控，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級(jí)。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)爆發(fā)時(shí)，英國(guó)為扭轉(zhuǎn)工業(yè)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境污染和資源短缺“雙重壓力”的局面，一方面，大規(guī)模限制制造業(yè)在本土發(fā)展;另一方面，加大對(duì)服務(wù)業(yè)的扶持力度和大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，到1989年，英國(guó)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由1980年的 2.2∶40.2∶57.6 調(diào)整為1∶31∶68，基本完成了由制造業(yè)為主向服務(wù)業(yè)為主的轉(zhuǎn)變。2012年英國(guó)第三產(chǎn)業(yè)占比高達(dá)78.2%，遠(yuǎn)高于世界63.6%的平均水平。

市場(chǎng)——實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉绞胶椭饕窂?/p>

生態(tài)補(bǔ)償模式。澳大利亞為了解決新北威爾士地區(qū)土地鹽漬化的問(wèn)題，引入了“下游灌溉者為流域上游造林付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償模式。上游是生態(tài)服務(wù)的提供方，下游是生態(tài)服務(wù)的需求方，雙方簽訂協(xié)議，下游向上游支付費(fèi)用，以用于其植樹(shù)造林。捷克和德國(guó)兩國(guó)，從1990年起就易北河流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題達(dá)成協(xié)議，由德國(guó)拿出900萬(wàn)馬克給捷克，用于雙方交界處的污水處理廠建設(shè)，同時(shí)對(duì)捷克進(jìn)行適度補(bǔ)償。法國(guó)畢雷礦泉水公司是法國(guó)最大的天然礦物質(zhì)水制造商。為了減少硝酸鹽、硝酸鉀和殺蟲(chóng)劑的使用，恢復(fù)水的天然凈化功能，該公司與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民簽訂協(xié)議，向流域內(nèi)的奶牛場(chǎng)提供補(bǔ)償，條件是農(nóng)民必須控制奶牛場(chǎng)的規(guī)模，減少殺蟲(chóng)劑的使用，放棄谷物的種植以及改進(jìn)對(duì)牲畜糞便的處理方法等。

專(zhuān)項(xiàng)基金模式。通過(guò)設(shè)立各種專(zhuān)項(xiàng)基金，將來(lái)自政府及社會(huì)的多元化資金，按企業(yè)模式運(yùn)作，專(zhuān)門(mén)用于生態(tài)建設(shè)?！疤蓟稹笔怯?guó)政府為促進(jìn)可再生能源發(fā)展，利用每年大約有6600萬(wàn)英鎊的氣候變化稅作為投資并按企業(yè)模式運(yùn)作的商業(yè)化基金，有力地促進(jìn)了英國(guó)商業(yè)和公共部門(mén)的碳減排。

稅收獎(jiǎng)懲模式。丹麥形成了以能源稅為核心，包括水、垃圾、污水、塑料袋等16種環(huán)境稅，其中對(duì)化石能源的課稅最高，而對(duì)風(fēng)機(jī)發(fā)電所得不征稅，對(duì)電動(dòng)汽車(chē)免稅，對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)減免稅收。在萊茵河治理上，德國(guó)對(duì)廠商按照實(shí)際排放量征收稅費(fèi)，費(fèi)率依據(jù)水污染物組成來(lái)確定，如果其達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，費(fèi)率可減少75%。澳大利亞近年來(lái)加大了環(huán)保投資（約占其GDP的1.6%），對(duì)從事環(huán)保事業(yè)的企業(yè)給予稅收、設(shè)施等方面的優(yōu)惠。為改善大氣環(huán)境和緩解交通擁堵，倫敦對(duì)進(jìn)入市中心的私家車(chē)征收“擁堵費(fèi)”;法國(guó)對(duì)汽車(chē)征收燃油稅和環(huán)保稅，處罰高污染汽車(chē)，并對(duì)低排放汽車(chē)給予補(bǔ)貼;新加坡對(duì)使用期超過(guò)10年的老舊車(chē)輛征收額外路稅;丹麥通過(guò)征收汽車(chē)購(gòu)置使用稅、增值稅和牌照注冊(cè)費(fèi)，使稅費(fèi)高達(dá)汽車(chē)價(jià)格的200%。

碳排放權(quán)、排污權(quán)交易模式。美國(guó)南海岸區(qū)域空氣質(zhì)量管理區(qū)自1994年開(kāi)始在區(qū)域內(nèi)實(shí)行區(qū)域大氣污染物排污交易項(xiàng)目，通過(guò)發(fā)放排污許可證，對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的氮氧化物和硫氧化物排放進(jìn)行總量限額控制;排污企業(yè)可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)排污許可額度，或通過(guò)自主減排來(lái)滿(mǎn)足總量控制的要求。碳排放交易是一種把市場(chǎng)機(jī)制作為解決以二氧化碳為代表的溫室氣體減排問(wèn)題的新路徑。歐盟已經(jīng)制定了氣體排放交易方案，以減少溫室氣體排放量。

政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)服務(wù)模式。北約克摩爾斯是英國(guó)的一個(gè)國(guó)家公園，建立于20世紀(jì)50年代，以典型的英格蘭農(nóng)村風(fēng)光而為英國(guó)人倍加珍惜。為了長(zhǎng)久保護(hù)農(nóng)業(yè)風(fēng)光與生態(tài)，英國(guó)政府與農(nóng)場(chǎng)主按照自愿原則達(dá)成協(xié)議，政府采用購(gòu)買(mǎi)生態(tài)服務(wù)的方式，要求農(nóng)場(chǎng)主保持自然景觀和野生動(dòng)植物價(jià)值（包括保留英國(guó)北部傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式）。這種政府付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)生態(tài)服務(wù)的模式，成功地保留了英國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的獨(dú)特景觀。

法律——為生態(tài)建設(shè)與環(huán)境治理保駕護(hù)航

制定了完善的環(huán)境保護(hù)法律體系。1956年英國(guó)頒布了世界上首部空氣污染防治法案——《清潔空氣法》。在此基礎(chǔ)上，又相繼出臺(tái)《污染控制法》（1974年）、《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（1989年）、《道路車(chē)輛監(jiān)管法》（1991年）、《清潔空氣法》（1993年修訂）、《環(huán)境法》（1995年）、《污染預(yù)防和控制法案》（1999年）及《氣候變化法案》（2008年）等一系列空氣污染防控法案，以控制倫敦的大氣污染。澳大利亞建立了十分完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。在聯(lián)邦層次的環(huán)境保護(hù)立法有50多個(gè)，在州層次的法律法規(guī)多達(dá)百余個(gè)。

采取嚴(yán)格的治理模式。美國(guó)實(shí)行了嚴(yán)格的排污控制許可制度。歐盟要求其成員國(guó)2012年空氣不達(dá)標(biāo)的天數(shù)不能超過(guò)35天，不然將面臨4.5億美元的巨額罰款。澳大利亞環(huán)保執(zhí)法十分嚴(yán)格，不論是個(gè)人、企業(yè)，還是政府機(jī)構(gòu)，只要違反了環(huán)保法律法規(guī)，都要受到嚴(yán)肅查處。俄羅斯則將生態(tài)法律的精神貫徹到生態(tài)保險(xiǎn)、生態(tài)認(rèn)證、生態(tài)審計(jì)、生態(tài)鑒定、生態(tài)監(jiān)測(cè)、生態(tài)監(jiān)督、生態(tài)基金、生態(tài)稅收、生態(tài)警察等各項(xiàng)制度中。

全民參與環(huán)境法律的制定與監(jiān)督。澳大利亞政府的環(huán)境法律法規(guī)制定，采取全民參與方式，面向社會(huì)招標(biāo)，任何單位和個(gè)人都可以競(jìng)標(biāo)，由中標(biāo)者負(fù)責(zé)起草法律法規(guī)，并將草案散發(fā)給廣大公民，廣泛征求意見(jiàn)。日本注重培育公民的環(huán)保意識(shí)，將垃圾分類(lèi)常識(shí)納入日本學(xué)生義務(wù)教育的內(nèi)容。如果企業(yè)對(duì)環(huán)保不負(fù)責(zé)任，消費(fèi)者就會(huì)自發(fā)地抵制，其產(chǎn)品會(huì)被市場(chǎng)所淘汰。

（作者為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院副教授，京津冀藍(lán)皮書(shū)副主編）

注：本文為北京社科基金特別委托項(xiàng)目《北京城市功能疏解與首都圈城鎮(zhèn)體系研究》（項(xiàng)目編號(hào)13JDCSD003）階段性成果。

責(zé)編/劉建 ?張夏夢(mèng)（見(jiàn)習(xí)） ? 美編/于珊