從“有法可依”邁向“良法之治”

王臘生

黨的十八屆四中全會提出“良法是善治之前提”，對立法工作提出了新的重大要求。在法治中國建設(shè)的新征程上，我們已經(jīng)不能止步于“有法可依”，更應(yīng)關(guān)注“有良法可依”。立法法是關(guān)于國家立法制度的重要法律，是“管法的法”。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定。立法法修改決定貫徹了黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，緊緊圍繞提高立法質(zhì)量這個(gè)重點(diǎn)，從完善立法體制、健全立法工作機(jī)制、加強(qiáng)備案審查等方面作了修改完善，對立法工作提出了許多重大要求，為實(shí)現(xiàn)良法善治提供法律制度保障。

第一，要求立法適應(yīng)全面深化改革需要，確保重大改革于法有據(jù)。新時(shí)期我國的法治建設(shè)與改革開放相輔相成。當(dāng)前，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，全面深化改革的許多重大舉措都涉及到法律法規(guī)的制定、修改、解釋以及相關(guān)授權(quán)、批準(zhǔn)等活動。這就迫切要求我們正確處理立法與改革的關(guān)系、法律穩(wěn)定性與改革變動性的關(guān)系，做到立法決策與改革決策相統(tǒng)一。為此，立法法修改決定第一條就要求“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”，并增加規(guī)定：“全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”這就為確保重大改革于法有據(jù)提供了立法制度上的保障。我們要依據(jù)立法法的規(guī)定，堅(jiān)持立法決策與改革決策相銜接，凡改革需要制定法律法規(guī)的，及時(shí)制定；需要修改、解釋法律法規(guī)的，及時(shí)修改、解釋；需要全國人大及其常委會及時(shí)作出授權(quán)決定的，及時(shí)提請，從而充分發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)、推動作用，實(shí)現(xiàn)在法治下推動改革、在改革中完善法治。

第二，落實(shí)稅收法定，完善授權(quán)立法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國有18個(gè)稅種，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅三種是全國人大立法的，其余都是由國務(wù)院以暫行條例或試點(diǎn)的方式作出。對此，社會反映強(qiáng)烈。稅收本質(zhì)上是“從老百姓兜里掏錢”，應(yīng)當(dāng)由代表民意的立法機(jī)關(guān)立法，這也是世界上的普遍做法。立法法修改決定在第八條中將“稅收”單列出來，明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定，從立法層面落實(shí)了黨的十八屆三中全會提出的“稅收法定原則”。這就要求在今后的立法中，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)將其制定的稅收條例和辦法在一定期限內(nèi)逐步提請全國人大及其常委會制定法律，從而徹底取消國務(wù)院的稅收立法權(quán)。在體現(xiàn)稅收法定原則的同時(shí)，本次修改還積極回應(yīng)社會呼聲，收緊授權(quán)立法，劃定紅線，要求授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)的機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定的要求和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。在貫徹實(shí)施過程中，需要制定配套實(shí)施規(guī)定，進(jìn)一步明確細(xì)化授權(quán)立法的要求，確保授權(quán)立法依法正當(dāng)行使。

第三，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，健全地方立法體制。目前，在全國282個(gè)設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49個(gè)，尚沒有地方立法權(quán)的233個(gè)。立法法修改決定明確賦予了設(shè)區(qū)的市（自治州）地方性法規(guī)、規(guī)章的制定權(quán)。同時(shí)，為維護(hù)法制統(tǒng)一，避免重復(fù)立法，明確設(shè)區(qū)的市（自治州）可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章?？紤]到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，差異較大，需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)，立法法修改決定規(guī)定，由?。ㄗ灾螀^(qū)）人大常委會綜合考慮本?。ㄗ灾螀^(qū)）設(shè)區(qū)的市（自治州）人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定設(shè)區(qū)的市（自治州）開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案。立法法的這一修改，是對我國地方立法體制的重大調(diào)整和完善，對通過地方立法因地制宜解決地方問題具有重大意義。為了貫徹實(shí)施好這一工作，需要做到：一是各省、自治區(qū)人大常委會要認(rèn)真制定實(shí)施方案，明確賦予設(shè)區(qū)的市（自治州）立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、條件和實(shí)施步驟，依法及時(shí)行使確定權(quán)。二是全國人大常委會法工委應(yīng)當(dāng)盡快研究明確設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的具體范圍，同時(shí)加強(qiáng)對有關(guān)重大問題的研究和指導(dǎo)。三是設(shè)區(qū)的市人大常委會要認(rèn)真做好行使地方立法權(quán)的承接準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)立法能力建設(shè)?，F(xiàn)有較大的市人大常委會也要做好地方立法的銜接工作，按照立法權(quán)限及時(shí)調(diào)整立法項(xiàng)目。

第四，對規(guī)章的權(quán)限進(jìn)行限定，堅(jiān)決克服部門利益和地方保護(hù)主義。立法法修改決定對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的權(quán)限進(jìn)行了嚴(yán)格的限定：一方面，沒有法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)依據(jù)，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，部門規(guī)章不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。另一方面，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。但規(guī)章實(shí)施滿兩年沒有上升為地方性法規(guī)的，必須予以廢止。立法法修改決定對規(guī)章權(quán)限的限定，劃清了權(quán)力邊界，對于行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為，法律授權(quán)必須為”，預(yù)防和遏制政府部門和地方政府“有權(quán)就任性”，具有特別重要的意義。長期以來，一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的民生事項(xiàng)，原本應(yīng)該制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)，卻僅僅制定了部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。在立法過程中的一個(gè)突出的問題是，國務(wù)院有關(guān)部門通過制定部門規(guī)章?lián)寠Z“地盤”，固定利益，形成部門利益法制化；有的地方政府通過制定地方政府規(guī)章，隨意增加老百姓的義務(wù)、減損老百姓的合法權(quán)益，比如“半夜雞叫”限行、限購、限貸等。這些做法都必須按照立法法修改決定的要求徹底予以糾正。今后，國務(wù)院有關(guān)部門和有立法權(quán)的地方政府要嚴(yán)格按照法定權(quán)限制定部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，切實(shí)防止規(guī)章甚至“紅頭文件”對公民權(quán)利造成侵犯。同時(shí)，對已經(jīng)制定的規(guī)章要進(jìn)行徹底的清理，凡是與上位法不一致的、不符合立法權(quán)限的要及時(shí)予以修改、廢止。

第五，切實(shí)提高立法質(zhì)量，努力制定良善之法。立法法修改決定將提高立法質(zhì)量明確為立法的一項(xiàng)基本要求，并從立法體制、立法程序、備案監(jiān)督等多個(gè)方面作了補(bǔ)充完善。按照立法法修改決定，我們需要著重做好以下幾個(gè)方面的工作：一是充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。人大代表、常委會組成人員是立法的主體，人大及其常委會要通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排；涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項(xiàng)的法律法規(guī)草案，要由人大有關(guān)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草；通過多種途徑發(fā)揮人大代表參與起草、修改法律法規(guī)的作用，從而切實(shí)改變行政主導(dǎo)立法的模式。二是積極開展民主立法。拓寬公民有序參與立法的途徑，法律法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會公布，公開征求意見；法律法規(guī)案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會聽取各方面意見。積極開展立法協(xié)商，健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，法律法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的人大代表、有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見，法律法規(guī)草案說明中應(yīng)當(dāng)包括起草、修改過程中對重要分歧意見的協(xié)調(diào)、處理情況。健全審議和表決機(jī)制，審議法律法規(guī)草案要保證常委會組成人員充分發(fā)表意見；對個(gè)別意見分歧大的重要條款，實(shí)施單獨(dú)表決制度，防止立法在個(gè)別問題上“卡殼”。三是深入推進(jìn)科學(xué)立法。專業(yè)性較強(qiáng)的法律法規(guī)草案可以委托有關(guān)專家學(xué)者、教學(xué)科研單位和社會組織等“第三方”起草；法律法規(guī)草案在表決通過前需要進(jìn)行可行性評估，在通過后需要進(jìn)行立法后評估；法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)定期清理，及時(shí)修改、完善或廢止；法律法規(guī)需要制定配套規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在一年內(nèi)制定出臺。四是加強(qiáng)備案審查。對報(bào)送的規(guī)范性文件要積極開展主動審查，不能束之高閣；積極辦理公民、法人或其他組織提出的審查建議，并及時(shí)反饋辦理情況，從而及時(shí)糾正、撤銷不合法的規(guī)范性文件，確保法制統(tǒng)一。（作者系江蘇省人大法制委副主任委員、省人大常委會法工委副主任）

責(zé)任編輯：蘇勝利