淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

郭瑛 張德亮

【摘 要】2014年1月1日，我國正式實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。它成為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要規(guī)范性文件。本文根據(jù)該規(guī)范，結(jié)合自身工作實(shí)際，通過闡述實(shí)施內(nèi)部控制的重要意義和作用，分析我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，提出了強(qiáng)化我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施和思路的建議。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；存在問題；強(qiáng)化建議

在我國，大部分的法律、地方性法規(guī)和行政法規(guī)的執(zhí)行主體是行政事業(yè)單位。行政事業(yè)單位能否有效落實(shí)依法行政，將直接影響建設(shè)社會(huì)主義法制國家的總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。建立規(guī)范、完善的內(nèi)部控制體系是行政事業(yè)單位防范風(fēng)險(xiǎn)、堵塞管理漏洞、杜絕違法違規(guī)案件發(fā)生的有力保障。

2014年1月1日，我國正式實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡單“內(nèi)控規(guī)范”），與以往財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不同，它是以預(yù)算管理為主線，以資產(chǎn)管控為核心，以信息系統(tǒng)為載體，健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)控制度體系，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義與作用

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的基礎(chǔ)，通過制度建設(shè)、制度執(zhí)行和監(jiān)督，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位依法行政、自我約束和規(guī)范。

1.實(shí)施內(nèi)部控制是依法行政的重要保障

建立完善的內(nèi)部控制體系，讓行政事業(yè)單位的日?；顒?dòng)有章可循，實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”、“用制度管權(quán)、管錢、管人”，同時(shí)從源頭上和制度上化解腐敗風(fēng)險(xiǎn)，有利于建設(shè)高效、廉政的服務(wù)型行政事業(yè)單位。

2.實(shí)施內(nèi)部控制是規(guī)范內(nèi)部管理的重要依靠

行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者和社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管者，能否有效地履行職能，關(guān)鍵在于是否具備科學(xué)有效的管理水平。2012年，我國包括行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出在內(nèi)的一般性公共服務(wù)支出同比增長17%，比預(yù)算數(shù)增長10.5%。我們國家行政管理成本仍然很高，大約占到財(cái)政收入的四分之一。行政事業(yè)單位必須通過減少不必要的工作環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)工作流程再造，制定剛性的標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約不必要的開支，切實(shí)落實(shí)國家各項(xiàng)厲行節(jié)約的規(guī)定，真正降低行政成本支出，提高行政運(yùn)行效率。

3.實(shí)施內(nèi)部控制是保證國有資產(chǎn)的安全完整重要手段

據(jù)報(bào)告顯示，2013年我國廣義的政府凈資產(chǎn)為92萬億，國家掌握著巨大的資源，行政事業(yè)單位對(duì)國有資產(chǎn)承擔(dān)著管理和使用的職責(zé)，其任何損失和浪費(fèi)都是國有資產(chǎn)的流失，最終由國家負(fù)擔(dān)。行政事業(yè)單位通過建立健全合適的資產(chǎn)管理、崗位責(zé)任、支出管理等財(cái)務(wù)管理制度，能夠有助于提升財(cái)務(wù)管理水平，真正確保資產(chǎn)安全和提高資產(chǎn)使用效率和效益，并能有效的防止以及減少資產(chǎn)的毀損和流失。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

1.良好的內(nèi)部控制環(huán)境尚未形成，內(nèi)部控制觀念淡薄

行政事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)相對(duì)較為薄弱，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)健全內(nèi)部控制制度的認(rèn)識(shí)還很粗淺；簡單地將財(cái)政部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制。工作人員素質(zhì)參差不齊，認(rèn)為內(nèi)部控制是找麻煩，增加工作量，可有可無。會(huì)計(jì)人員對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)不深刻，專業(yè)水平及業(yè)務(wù)能力不高，直接造成單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范不足和內(nèi)部控制的實(shí)施不到位。

2.內(nèi)控制度不完善，內(nèi)控管理基礎(chǔ)薄弱

行政事業(yè)單位尚未形成一套針對(duì)性強(qiáng)、行之有效的內(nèi)控制度體系，存在缺失、空白和模糊的領(lǐng)域，還僅停留在以財(cái)務(wù)管理辦法和單位各部門管理制度代替內(nèi)控制度，有的單位還只是單純依靠上級(jí)制定下發(fā)的管理制度，制度之間不相協(xié)調(diào)配套，有的制度陳舊。根據(jù)江蘇行政事業(yè)單位內(nèi)控調(diào)查報(bào)告顯示，有55.45%的單位偶爾修訂內(nèi)控體系，27.61%的單位表示經(jīng)常修訂，1.39%的單位從不修訂。

紹興某事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員奕某從2008年至2011年利用“一個(gè)人收款、一個(gè)人開票，一個(gè)人上繳，沒有第二人參與”的財(cái)務(wù)管理缺陷，挪用土地承包款528萬元用于個(gè)人炒股。此事件就暴露出有的基層單位在政府采購、工程建設(shè)管理、資金管理等業(yè)務(wù)流程控制過于簡單，崗位設(shè)置不合理，控制節(jié)點(diǎn)不準(zhǔn)確，存在流程控制順序不合理現(xiàn)象。

3.會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作和財(cái)務(wù)管理仍不規(guī)范

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員賬務(wù)處理不規(guī)范，會(huì)計(jì)核算口徑不一致，造成會(huì)計(jì)信息不具可比性。比如對(duì)于“購買勞保用品”這一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，有的單位列支“被裝購置費(fèi)”，有的單位列支“福利費(fèi)”，有的單位則列支“其他商品和服務(wù)支出”。

由于行政事業(yè)單位對(duì)成本核算部分相對(duì)簡單，因此容易造成資產(chǎn)管理中賬實(shí)不符，如在購買低值易耗品時(shí)，直接作支出，領(lǐng)用及報(bào)廢手續(xù)過于簡單，相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)清查制度沒有真正落實(shí)，造成該部分財(cái)產(chǎn)無賬無實(shí)；處置收入未按規(guī)定記入修購基金。

4.預(yù)算管理體系仍處于建立階段，預(yù)算控制效果不明顯

2014年我國對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，是規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理和監(jiān)督的科學(xué)化、民主化、法治化。但各單位在編制部門預(yù)算時(shí)不科學(xué)性，對(duì)單位全部財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)仍沒有納入預(yù)算范圍，同時(shí)仍有很多的追加調(diào)整項(xiàng)目，這樣造成預(yù)算的隨意性大，預(yù)算的權(quán)威性和約束力下降，執(zhí)行結(jié)果不理想，總是超預(yù)算。

5.內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督力度不強(qiáng)

行政事業(yè)單位雖然設(shè)有內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但在工作實(shí)務(wù)中它們?nèi)栽凇耙话咽帧惫芾碇?，這就容易造成內(nèi)審監(jiān)察工作流于形式，走過場，很難對(duì)本單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督。許多單位內(nèi)審人員素質(zhì)不高，內(nèi)部審計(jì)流程及制度沒有建立，造成內(nèi)部控制與監(jiān)督無法發(fā)揮防范作用。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

1.提高內(nèi)部控制意識(shí)，創(chuàng)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

《內(nèi)控規(guī)范》明確規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?！边@一規(guī)定就是要促使單位負(fù)責(zé)人樹立起對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)的“責(zé)任主體意識(shí)”，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)建立“我要內(nèi)控”和“全員參與內(nèi)控”的理念。內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)現(xiàn)要靠單位全員主動(dòng)參與。加強(qiáng)行政事業(yè)單位干部隊(duì)伍建設(shè)，在建立內(nèi)控教育長效機(jī)制的基礎(chǔ)上，提高控制人員綜合素質(zhì)，形成人人接受內(nèi)控、支持內(nèi)控和參與內(nèi)控的意識(shí)，從而保證內(nèi)部控制的有效實(shí)施。

合理的組織機(jī)構(gòu)是良好內(nèi)控環(huán)境的具體表現(xiàn)之一，也是建立和實(shí)施內(nèi)部控制的先決條件。在堅(jiān)持公開原則、牽制原則、效能原則的基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位通過全面剖析現(xiàn)有的組織架構(gòu)和作業(yè)流程，實(shí)施流程再造，從而建立具有清晰的職位層次順序、通暢的意見溝通渠道、有效的協(xié)調(diào)與合作體系，才能保證合理的合控制度得到真正的執(zhí)行。

2.進(jìn)行全面高效的風(fēng)險(xiǎn)管理

行政事業(yè)單位應(yīng)組建一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)且具備較高財(cái)務(wù)知識(shí)的評(píng)估隊(duì)伍，收集整理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各類風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行科學(xué)界定。利用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)信息技術(shù)手段建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，如在現(xiàn)有財(cái)務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)或其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行系統(tǒng)中嵌入一套風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，利用如財(cái)務(wù)原始數(shù)據(jù)等各類運(yùn)行數(shù)據(jù)，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)慕y(tǒng)計(jì)分析理論，建立適應(yīng)本單位的科學(xué)評(píng)估手段，以此達(dá)到正確識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)工作實(shí)際，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)落實(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，建立本單位工作領(lǐng)域中的內(nèi)部控制節(jié)點(diǎn)體系表，對(duì)各節(jié)點(diǎn)進(jìn)行定期分析和完善，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，明確具體應(yīng)對(duì)措施，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，形成合理標(biāo)準(zhǔn)化的建議。

3.健全單位內(nèi)部控制制度體系并有效行之

行政事業(yè)單位必須在預(yù)決算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同、內(nèi)外監(jiān)督等環(huán)節(jié)，建立有效的決策機(jī)制、形成不相容崗位相互分離和跨部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、健全內(nèi)部授權(quán)審批和相互牽制體系、建立公開透明的預(yù)決算體系和加強(qiáng)評(píng)價(jià)與監(jiān)督。行政事業(yè)單位只有堅(jiān)持“以制度管人管事”，推進(jìn)政務(wù)公開和陽光陽務(wù)，才能達(dá)到杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部 “一言堂”、“一枝筆”； 防止貪污、挪用國有資產(chǎn)現(xiàn)象發(fā)生；確保資產(chǎn)的合理配置和有效使用。

4.搭建有先進(jìn)技術(shù)支持的科學(xué)內(nèi)控平臺(tái)

《內(nèi)控規(guī)范》中明確規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制”。行政事業(yè)單位依靠信息技術(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)制度與技術(shù)結(jié)合，根據(jù)成本效益原則，通過各種方式的軟件開發(fā)，在注重保密性的前提下，將內(nèi)部控制的一些規(guī)定流程編入程序，由軟件程序進(jìn)行控制，可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和常態(tài)化，達(dá)到事半功倍的作用。

加大財(cái)務(wù)軟件的開發(fā)力度，將內(nèi)控制度與財(cái)務(wù)軟件的有機(jī)結(jié)合，比如將涉及財(cái)務(wù)的經(jīng)費(fèi)核算、收入核算、預(yù)算管理、基建及專項(xiàng)管理整合到統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中，從而實(shí)現(xiàn)可通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)各層級(jí)經(jīng)費(fèi)審批管理，又可以通過經(jīng)費(fèi)核算記錄時(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行真實(shí)情況，準(zhǔn)確反映預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)信息，為控制預(yù)算執(zhí)行提供真資料。

5.增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作和內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)新版行政和事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度及財(cái)務(wù)規(guī)則，提高業(yè)務(wù)專業(yè)水準(zhǔn)，準(zhǔn)確進(jìn)行分類核算，統(tǒng)一核算口徑，強(qiáng)化會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)規(guī)范工作流程及操作標(biāo)準(zhǔn)，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。同時(shí)，行政事業(yè)單位還應(yīng)建立會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的全面檢查制度， 并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，才能更好地促進(jìn)提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能力和水平。

內(nèi)部控制合理設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行，離不開合理的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，也就是建立賞罰分明、激勵(lì)約束并行的體系。行政事業(yè)單位可以在現(xiàn)在的內(nèi)審部門、紀(jì)檢部門的基礎(chǔ)上，利用財(cái)政及其他外部審計(jì)力量，成立一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性的審計(jì)委員會(huì)。審計(jì)委員會(huì)應(yīng)具有較高的獨(dú)立權(quán)力，檢查中不受各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的影響，在堅(jiān)持公平、公開、公正的原則下，通過財(cái)務(wù)常規(guī)稽核、離任審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)等手段，對(duì)各部門實(shí)施內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，建立有效的以“查”為主的監(jiān)督體系，為有效防控風(fēng)險(xiǎn)提供合理的保證。

內(nèi)部控制是“未病先防”。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面”。有效實(shí)施內(nèi)部控制，真正實(shí)現(xiàn)防范在事前、嚴(yán)控在事中、監(jiān)督在事后，才能及時(shí)堵塞制度漏洞、消除管理隱患，能防止國有資產(chǎn)流失、提升資源使用績效，不給極個(gè)別的違法違規(guī)違紀(jì)人員以可乘之機(jī)，更好地保護(hù)黨和國家的干部隊(duì)伍。

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