集權(quán)下的財政分權(quán)：問題和出路

楊 小 靜

（中國人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京 100872）

集權(quán)下的財政分權(quán)：問題和出路

楊 小 靜

（中國人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京 100872）

集權(quán)還是分權(quán)是理解政府間財政關(guān)系的關(guān)鍵，但目前中國政府間的財政關(guān)系是不能用集權(quán)還是分權(quán)這樣簡單的標(biāo)準(zhǔn)就可以做出判斷的。目前，我國的政府間財政關(guān)系在分稅制改革后僅屬于形式上的財政分權(quán)。此外，自1949年以來，我國的政府間財政關(guān)系一直進(jìn)行著集權(quán)和分權(quán)的循環(huán)，凸顯出我國政府間財政關(guān)系的隨意性。財政制度要從頂層設(shè)計做進(jìn)一步的改革，才能打破集權(quán)和分權(quán)的循環(huán)。進(jìn)一步改革的關(guān)鍵是確立政府間的財權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，給予地方政府一定的財政自治權(quán)。最根本的改革在于改變目前的“分權(quán)式威權(quán)制”制度，才能理順財政關(guān)系，解決目前所有的矛盾。

財政分權(quán)；集權(quán)；財政聯(lián)邦制；政府間財政關(guān)系

一、引 言

政府間財政關(guān)系是一國經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)作的重要基礎(chǔ)。政府間財政關(guān)系包括政府間支出、政府間收入的劃分、轉(zhuǎn)移支付等幾個方面。其中如何處理好分權(quán)的程度，是任何一個國家都面臨的問題。這其中，財政分權(quán)的優(yōu)勢已被學(xué)界和實(shí)踐部門所證實(shí)。財政分權(quán)不僅是聯(lián)邦制國家的常態(tài)，在大多單一制國家也日益成為主流。財政分權(quán)解決的是公共部門的縱向結(jié)構(gòu)問題，“即如何在不同的政府級次間分配責(zé)任及實(shí)現(xiàn)這些責(zé)任的手段，并使這些財政手段與各級政府所欲實(shí)現(xiàn)的財政責(zé)任相一致”。[1]

然而，作為世界上最大的單一制國家，中國的財政分權(quán)與西方的財政聯(lián)邦主義有著很大的不同。許多文獻(xiàn)比較了中國和俄羅斯分權(quán)的差異。中國的中央政府對地方官員有絕對的任命權(quán)，并且可以根據(jù)地方政府的績效進(jìn)行獎懲，但俄羅斯實(shí)行民主體制，中央政府沒有絕對的權(quán)威讓地方政府貫徹其目標(biāo)，也沒有能力去影響地方政府的行為[2]。由于中國的政治體制以及地方官員的激勵機(jī)制，使得中國的政府間財政關(guān)系一直處于頻繁的變動之中，即使在目前相對穩(wěn)定的分稅制財政制度下，中央政府和地方政府也因財權(quán)和事權(quán)的不對等帶來諸多問題，這些問題亟待解決。在2013年11月發(fā)布的《十八屆三中全會中央全面深化改革決定60條》全文中，為事權(quán)的改革提出了一些觀點(diǎn)，如建立“事權(quán)”和“支出責(zé)任”相適應(yīng)的制度，這說明了各級政府的事權(quán)和財權(quán)不對等問題的嚴(yán)峻性，已經(jīng)成為建立現(xiàn)代財政制度的主要障礙。

如何在中國特殊的分權(quán)框架下，解決財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任不匹配的缺陷，又如何走出集權(quán)和分權(quán)的循環(huán)，重構(gòu)政府間財政關(guān)系，是理論界的難題。本文擬對中國政府間的財政關(guān)系進(jìn)行解構(gòu)，首先對中國特殊政府間財政關(guān)系的邏輯進(jìn)行梳理，并從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度分析中國目前政府間財政關(guān)系的脈絡(luò)及特征，最后提出改革建議。

二、理論邏輯：如何理解我國的財政分權(quán)？

財政聯(lián)邦制理論（Theory of Fiscal Federalism，或稱“財政聯(lián)邦主義理論”）是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的分支，也是關(guān)于分權(quán)的最重要理論，目前已經(jīng)發(fā)展到第二代。財政聯(lián)邦制要解決的關(guān)鍵問題是，分權(quán)作為重構(gòu)公共部門的重要手段，如何解決公共部門的縱向結(jié)構(gòu)問題，如何理清每一層級公共部門的責(zé)任，并賦予其相應(yīng)的財政工具（奧茨，1999）[3]。

第一代財政聯(lián)邦制理論以Tiebout、Musgrave、以及Oates等學(xué)者為代表，關(guān)注公共部門職能和財政在不同層級政府之間的劃分。公共部門存在的職責(zé)在于構(gòu)建適當(dāng)?shù)氖侄渭m正市場失靈，而且最為重要的潛在假設(shè)是，政府是仁慈化的，會盡可能實(shí)現(xiàn)社會福利最大化。在基于美國的流動人口加固定政府的假設(shè)前提下，Tiebout模型論證了流動性強(qiáng)的居民可以“用腳投票”，選擇為其能夠提供最優(yōu)財政的轄區(qū)定居，該模型可以保證公共物品和居民的偏好更好匹配，在分權(quán)的情況下，由于地方政府競爭可以促使地方政府提高公共物品的供給效率[4]。這一模型在之后的文獻(xiàn)中受到了質(zhì)疑，并得到了修正，主要的問題在于，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為Tiebout模型是基于美國居民流動性較強(qiáng)的背景，而在發(fā)展中國家，甚至在歐洲，這樣的條件并不具備；其次地方政府的運(yùn)行并不滿足效率原則，地方政府更容易被利益集團(tuán)所俘獲。

第一代財政聯(lián)邦制理論最大的弊端是其假設(shè)不符合事實(shí)。這種以中央政府和地方政府均為社會利益最大化的仁慈政府的假設(shè)無法解釋現(xiàn)實(shí)中政府的行為。公共選擇理論可以很好地用來解釋政府偏好論。這一理論由布坎南開創(chuàng)，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具來分析政治現(xiàn)象，理論假設(shè)是政府是“理性經(jīng)濟(jì)人”，即假設(shè)政治家和官僚等都是出于私利而采取行動的個人，社會福利最大化也許并不是他們關(guān)心的目標(biāo)，政府并不總是克己奉公，而是在政治市場中逐利的“經(jīng)濟(jì)人”。

第二代財政聯(lián)邦制理論從激勵角度論證了財政分權(quán)的合理性，對財政分權(quán)的實(shí)施主體，即地方政府官員的行為進(jìn)行了深入的研究。Qian和Weingast（1997）提出了市場維護(hù)型財政聯(lián)邦主義（Market-preserving Federalism）[5]，從軟預(yù)算約束的視角出發(fā)，認(rèn)為分權(quán)的制度安排通過向地方政府提供市場化激勵，并保持和促進(jìn)市場化進(jìn)程。第二代財政聯(lián)邦制理論更強(qiáng)調(diào)地方政府為了提高自身財政收入而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而為了達(dá)成這一目的必須具備何種條件（劉承禮，2011）[6]。

中國的財政體制與理想的Tiebout模型相去甚遠(yuǎn)，用經(jīng)典的財政聯(lián)邦制理論來解釋中國的財政分權(quán)未免過于簡單，從下文中復(fù)雜的支出分權(quán)和收入集權(quán)并行的財政關(guān)系可以看出中國情況的復(fù)雜性。一方面，中國居民受制于戶籍制度并沒有絕對的自由遷徙權(quán)，即沒有所謂的“用腳投票”的能力；另一方面，當(dāng)居民流動性受到限制時，如果居民可以有效監(jiān)督地方政府，即“用手投票”，也可以使得地方政府提供帕累托最優(yōu)的公共物品，然而中國居民也不存在“用手投票”的權(quán)利。中央政府有能力而且將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為最有效的考核地方政府績效的方式，如就業(yè)、增長和稅收等指標(biāo)[7]。以財政聯(lián)邦制為基礎(chǔ)，我們認(rèn)為，中央政府對地方政府的威權(quán)與地方政府之間的競爭，是理解我國特殊的財政分權(quán)的前提。

“分權(quán)式威權(quán)制”（Regionally Decentralized Authoritarian System，RDA），作為一個政治集權(quán)的國家，中國次級官員的職業(yè)升遷由上級政府任命，主要特點(diǎn)是中央對政治及人事權(quán)的高度集權(quán)與在行政及經(jīng)濟(jì)控制權(quán)方面向地方高度放權(quán)相結(jié)合（Cheng gang Xu，2011）[8]。

在中國特殊的政治激勵下，地方政府間為爭奪資源引發(fā)的競爭關(guān)系便會導(dǎo)致多重的后果，在大多數(shù)情況下，中國的地方官員有著極強(qiáng)的動力發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)。這種在晉升激勵下的財政競爭可看作是一種“晉升錦標(biāo)賽”，中國地方政府的行為具備典型的錦標(biāo)賽特征。錦標(biāo)賽作為一種激勵機(jī)制的特性最早由Lazear和Rosen（1981）加以揭示，它的主要特征是根據(jù)參賽人競賽結(jié)果的相對名次（并非絕對成績）決定勝負(fù)[9]。為贏得比賽，參賽人競相努力以取得比別人更好的名次，這便是錦標(biāo)賽的激勵效果。競賽的標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標(biāo)。財政競爭能夠提高經(jīng)濟(jì)效率，增進(jìn)社會的福利水平，已經(jīng)由大量經(jīng)驗(yàn)事實(shí)所驗(yàn)證。在研究中國情況的文獻(xiàn)中，財政競爭被認(rèn)為是支撐中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要因素之一，是推動中國經(jīng)濟(jì)整體增長的微觀基礎(chǔ)（張軍，2007）[10]。周黎安（2007）也認(rèn)為，中國地方官員之間圍繞GDP增長而進(jìn)行的政治錦標(biāo)賽是理解政府激勵與增長的關(guān)鍵[11]。

圖1 中國式分權(quán)的理論邏輯

因此，理解我國特殊的分權(quán)的邏輯便是集中的政治管理體制與分散的財政體制這二者高度的結(jié)合（張軍，2007；周黎安，2007；傅勇、張晏，2007）[10-12]。這樣特殊的制度才呈現(xiàn)出中國特有的政府間的財政關(guān)系特征。本文在接下來分析中國政府間財政關(guān)系時離不開這一特殊的中國式分權(quán)特征。

三、中國政府間財政關(guān)系的簡要回顧

分權(quán)并不只是聯(lián)邦制國家獨(dú)有，和其他單一制國家類似，我國也推行一定程度的分權(quán)，而地方政府的分權(quán)程度在1949年以來經(jīng)過了多次變動，通過對我國政府間財政關(guān)系進(jìn)行歷史考察，就會對保留過去色彩的現(xiàn)行財政體制有進(jìn)一步的認(rèn)識。

學(xué)界一般將1949年以來我國中央和地方的財政關(guān)系大致劃分為三個時期：中央計劃的統(tǒng)收統(tǒng)支（1949—1978 年）、財政包干（1979—1993年）與分稅制（1994年至今）（項(xiàng)懷誠，2009）[13]。在這三個時期中，中央政府和地方政府的財政關(guān)系并不是一成不變的，即使在高度計劃的統(tǒng)收統(tǒng)支時期，也有為調(diào)動地方政府的積極性而進(jìn)行的適度分權(quán)現(xiàn)象。中央計劃的統(tǒng)收統(tǒng)支時期實(shí)行的是計劃經(jīng)濟(jì)，政府間財政關(guān)系的特征主要是，全國實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，地方政府盡管有一些財政收支權(quán)力，但是僅作為中央政府的代理人來執(zhí)行上級下達(dá)的財政收支任務(wù)，實(shí)質(zhì)上沒有任何財政自主權(quán)。改革開放以來為財政包干時期，這一時期，地方政府有了一定的財政自主權(quán)，在財政承包制的激勵下，地方政府在上繳中央稅收后保留大量的留存，對于需要和中央分成的稅種收入，地方政府擅自減免藏富于民（張光，2009）[14]。究其根源，在于財政包干制的設(shè)計讓中央和地方政府都擁有了太多的自由裁量權(quán)，這為機(jī)會主義行為盛行打開了方便之門。由于財政包干制帶來的問題，證明了其實(shí)為一種過渡性的財政體制。

表1 1952-1994 年我國財政體制的演變

資料來源：根據(jù)彭?。?008）[15]《中國政府預(yù)算制度的演進(jìn)（1949-2006年）》一文整理所得。

為了收回20世紀(jì)80年代以來重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力，1994年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)[1993]85號），分稅制財政管理體制劃分了中央和地方的支出責(zé)任、收入責(zé)任以及轉(zhuǎn)移支付，如中央財政“主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出”。 地方財政“主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出”。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入，包括中央稅、中央與地方共享稅以及地方稅，并充實(shí)地方稅稅種。此外，還建立了中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度，即稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)助以幫助實(shí)現(xiàn)地區(qū)平衡。

不過分稅制改革主要集中于中央和地方政府稅收收入的劃分，導(dǎo)致中央和地方的財政地位徹底發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從過去過度財政分權(quán)到適度財政集權(quán)轉(zhuǎn)變。1994年以來，中央財政收入的比重基本維持在總財政收入的50%左右。而地方政府的支出責(zé)任并未隨著財政收入的減少而發(fā)生改變，地方財政支出占總支出的比重逐年上升，2011年達(dá)到84.9%。分稅制導(dǎo)致了事權(quán)的下放和財權(quán)的上收，繼而帶來了事權(quán)和財權(quán)的嚴(yán)重不對等。為了彌補(bǔ)地方政府的財政缺口、平衡地區(qū)發(fā)展的差距，1994年以來我國真正意義上的轉(zhuǎn)移支付制度由此出現(xiàn)，中央給予地方的凈轉(zhuǎn)移支付*公開的統(tǒng)計資料并未直接公布轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，本文采用凈轉(zhuǎn)移支付的指標(biāo)，為《中國財政年鑒》中的中央補(bǔ)助收入減地方上解中央支出。從1994年的1 819億元增加到2007年的12 714億元，年均增長17. 6%。對于分稅制以來地方政府的財政關(guān)系我們接下來重點(diǎn)討論。

四、集權(quán)還是分權(quán)：數(shù)據(jù)和問題

通過前一部分對我國政府間財政關(guān)系的考察，我們對地方政府的財政分權(quán)程度有了一定的認(rèn)識，但對目前中央政府和地方政府之間的集權(quán)和分權(quán)程度還需進(jìn)一步解構(gòu)。目前文獻(xiàn)中對分權(quán)的度量，一般從財政收入、財政支出和財政自主度三個角度來分析。財政收入和支出指標(biāo)可以用財政收入（支出）占國家財政收入（支出）的比重來衡量。財政自主度表示地方政府的自有收入占本級政府總支出的比重。但陳碩等人（2012）也論證了并沒有一個最優(yōu)指標(biāo)可以適用于所有時段，并且單純地看財政支出或者收入比重的數(shù)據(jù)并不能反映分權(quán)程度的全貌[16]，如果地方政府支出的比重很高但是并不具備相應(yīng)的收入權(quán)利，也不能說明分權(quán)的程度高。因此，我們必須全方位地從財政收入、財政支出、財政自主度以及轉(zhuǎn)移支付體系等方面進(jìn)行考量，輔以數(shù)據(jù)對我國的政府間財政關(guān)系進(jìn)行分析，并考察中央政府和地方政府之間真實(shí)分權(quán)的程度。

（一）財政支出的視角：財權(quán)和支出責(zé)任的不對等

大部分研究所沿用的方法是直接考察地方政府的財政收入或財政支出占財政總收入的比重。

我們先看中央政府和地方政府財政收支的比重。很顯然，中央政府通過分稅制改革上收了財權(quán)，地方政府的財政收入自分稅制以來大幅度減少。如分稅制改革前的1993年，地方政府財政收入為3 391.44億元，中央政府財政收入僅為957.51億元，而1994年以來，中央政府和地方政府的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，1994年，地方政府財政收入迅速下降至2 311.6億元，而中央政府的財政收入為2 906.5億元，從1993年到2012年，地方政府的財政收入占全國財政收入的比重從78%下降至52.1%。同時地方政府的支出水平依然維持較高的水平，1993年，地方政府的財政支出額為3 330.24億元，占全國財政支出總額的71.7%，2012年地方政府的財政支出額上漲到107 188.34億元，占全國財政支出總額的85.1%。中央財政支出比例在2000年達(dá)到34.7%的最高值之后，以后逐年下降。

地方政府財政支出比重畸高直觀說明了地方政府承擔(dān)較高程度的事權(quán)，而且地方政府尤其是省級以下的基層政府確實(shí)在事實(shí)上承擔(dān)了大部分支出責(zé)任。我國有著五級政府，即中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這在全世界都是獨(dú)一無二的，這樣復(fù)雜的多個層級的地方政府對政府間財政關(guān)系的考驗(yàn)尤為重大，要做到各個層級的政府事權(quán)和支出責(zé)任對等是極為困難的。在現(xiàn)實(shí)中，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的政府承擔(dān)了轄區(qū)最重要的支出責(zé)任，這并不符合國際經(jīng)驗(yàn)。而同時基層政府又享有與其支出責(zé)任極不匹配的財政收入。地市、縣級的支出責(zé)任有本級行政管理費(fèi)、農(nóng)林水部門事業(yè)費(fèi)、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)、撫恤和社會福利救濟(jì)以及其他的專項(xiàng)支出。《預(yù)算法》規(guī)定，一級政權(quán)一級財政，上級政府直接負(fù)責(zé)下級政府的財政收支責(zé)任劃分、財政轉(zhuǎn)移支付與預(yù)算資金調(diào)度等，下一級政府嚴(yán)重依賴上一級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。更為本質(zhì)的，正如賈康（2013）指出，中國基層財政困難的關(guān)鍵原因在于省級以下的政府沒有實(shí)行分稅制，而是“五花八門、復(fù)雜易變、討價還價色彩較濃的分成制和包干制”[17]。中國省級以下財政收支缺口呈擴(kuò)大趨勢，1994年的收支缺口約700億，1998年增加到1 000億，2002年則迅速增加到3 000億左右。2002年，縣鄉(xiāng)的地方財政收入為3 225億元，支出高達(dá)6 313億元（周飛舟，2006）[18]。

（二）財政收入的視角：分權(quán)程度

考察分權(quán)程度的另一個關(guān)鍵因素在于看地方政府財政收入的來源。財政收入劃分主要有三個基本問題：財政收入在各層級政府之間的比例如何、財政收入由誰來征集以及由哪一級別的政府制定相應(yīng)法律。由于收入劃分主要涉及稅收，因此這一問題即稅收收入歸屬、稅務(wù)行政管理權(quán)和稅收立法權(quán)（王雍君、童偉，2008）[19]。

1.地方政府不具備稅收立法權(quán)

理論上，我國的地方政府也可以通過四種方式籌集財政資金：第一，開征新稅或提高既有稅種的稅率；第二，發(fā)行政府債券或借債；第三，增加收費(fèi)或其他預(yù)算外收入；第四，向中央政府尋求更多的轉(zhuǎn)移支付。但是目前前兩個渠道對地方政府而言根本行不通。

1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》賦予了地方政府一定的自治權(quán)，但這僅僅屬于名義上的權(quán)利，即“一級政府一級預(yù)算”、“經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變”。事實(shí)上，中央政府享有高度集中的稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)，省級政府僅在一些小稅種如耕地占用稅、契稅等具備適度調(diào)整稅率的權(quán)利，同時中央政府也削弱了地方政府對地方企業(yè)減免稅收的權(quán)利。理論和其他國家的經(jīng)驗(yàn)也驗(yàn)證了，地方政府具備一定稅權(quán)的合理性和必要性。與地方公共服務(wù)受益多少相關(guān)度較高的稅種，如財產(chǎn)稅和受益稅以及以居住地為基礎(chǔ)的個人所得稅，征稅權(quán)適宜劃歸地方政府（王雍君、童偉，2008）[20]。正是由于地方政府不具備擴(kuò)大轄區(qū)內(nèi)稅源和提高稅率的權(quán)利，因此，地方政府往往不能依賴正規(guī)稅收渠道來滿足其繁重的支出責(zé)任。

表2 2002—2011年中央財政收入和中央稅收收入

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站相關(guān)資料。

分稅制改革的最重要的內(nèi)容是劃分了中央和地方稅收范圍，即分為中央收入、地方收入和共享收入三個部分。對于中央本級財政收入而言，稅收收入是其絕對的收入來源。從表2可以看出，2002年以來這一比重均處于94%以上。1994年以來，一方面中央政府控制了絕大部分稅收來源，過去中央政府收入的主要來源是營業(yè)稅，目前增值稅將其替代；另一方面，中央和地方的共享稅種也由中央獲取了大部分，如增值稅由中央保留75%而地方僅保留25%；2002年，企業(yè)所得稅和個人所得稅也改革為共享稅，而且中央保留60%。從地方稅收收入占財政收入的比重可以發(fā)現(xiàn)這一事實(shí)（見表3），分稅制改革以來，地方本級財政收入中稅收收入所占財政收入的比重逐年下降，1993年，地方財政稅收收入占地方財政一般預(yù)算收入的99.41%，2011年這一比例下降至78.23%。

根據(jù)學(xué)生思維發(fā)展特點(diǎn)，初中生邏輯推理能力相對較弱，教師可以設(shè)計真實(shí)具體的教學(xué)情境，提高學(xué)生參與學(xué)習(xí)的興趣，鍛煉學(xué)生通過比較歸納、綜合分析等思維能力，使學(xué)生將所學(xué)知識運(yùn)用于日常情境中。教師要提高學(xué)生主體地位，多設(shè)置開放性問題，以便更好地了解學(xué)生思維過程，在因材施教的同時也能鍛煉學(xué)生發(fā)散思維。初中學(xué)生的年齡特點(diǎn)決定了他們的科學(xué)思維仍然較弱。因此，在平時教學(xué)過程中，教師要考慮到學(xué)生思維發(fā)展的特點(diǎn)，既要為學(xué)生發(fā)展演繹推理、批判性等較高水平的思維能力做準(zhǔn)備，也要基于客觀條件保持學(xué)生學(xué)習(xí)自信。

表3 1993—2011年地方財政收入和地方稅收收入

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，1999年、2000年和2001年三年的稅收收入數(shù)據(jù)缺失。

2.地方稅收收入結(jié)構(gòu)缺乏主體稅種且稅源分散

分稅制改革改變了地方政府的稅收結(jié)構(gòu)，營業(yè)稅成為地方的主體稅種，而由于中央和地方的共享稅種過多，增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅等都不是獨(dú)立的地方稅。以2013年為例，地方稅收總收入為53 890.88億元，營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅是地方稅收的三大總要來源，分別占31.8%，15.4%和14.8%。其他的稅種如個人所得稅、印花稅和資源稅等雖名目繁多，但所占比例極小，屬于稅源分散的小稅種。地方政府缺乏主體稅種，直接導(dǎo)致了缺乏相應(yīng)的收入以支撐其過多的支出責(zé)任。

3.地方政府對非稅收收入及其他資金的依賴性強(qiáng)

由于稅收的立法權(quán)集中到中央政府手中，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)強(qiáng)烈的激勵之下需要開拓其他的收入渠道，非稅收收入或正規(guī)預(yù)算制度以外的收入便成為其應(yīng)對地方財政收入不足的重要途徑。

從地方政府的非稅收收入占總收入的比例來看，1994年地方政府的非稅收收入占財政預(yù)算收入的0.7%，表明地方政府收入的絕對來源只有稅收收入。而隨著地方政府支出責(zé)任和收入缺口的逐漸增大，地方政府的非稅收收入也隨之增加，非稅收收入從2002年的1 108.8億元迅速增加到2012年的13 759.21億元，地方政府的非稅收收入占預(yù)算收入的比重在2012年上升至21.8%。

表4 2007—2011年地方政府非稅收收入類別 （單位：億元）

數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站。

表4顯示了自2007年以來地方政府非稅收收入的類別，其中最重要的收入來源是行政事業(yè)收費(fèi)和專項(xiàng)收入，但在非稅收收入中的比重在近幾年略有下降。地方財政行政事業(yè)收費(fèi)所占非稅收收入的比例從2007年的35.7%下降到2012年的30.5%，地方財政專項(xiàng)收入占非稅收收入的比例從2007年的25.2%下降到2012年的20.5%。國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入呈迅猛增長趨勢，2012年與行政事業(yè)收費(fèi)和專項(xiàng)收入成為地方非稅收收入的三大重要來源。

除了從地方總體來考察，接下來以安徽省為例看一個具體省份的財政收入來源。安徽省的非稅收收入比例和全國的趨勢相似。2000年非稅收收入占總收入的比重為19.1%，這一比例在2012年上升至27.2%（見表5）。

表5 2000—2012年安徽省稅收收入與非稅收收入比較

數(shù)據(jù)來源：《安徽統(tǒng)計年鑒》2013年。

除了上述非稅收收入的來源，地方政府還強(qiáng)烈依賴于地方債和土地財政。2000—2009 年間，大多地方政府每年收取的土地資源相關(guān)稅收和土地出讓金占地方財政收入的比例已經(jīng)超過了60%。地方政府是沒有權(quán)利發(fā)行地方債券的，而且《預(yù)算法》也不允許地方政府存在赤字。但事實(shí)上，地方政府成立城市建設(shè)投資公司等融資平臺變相發(fā)行了地方債，規(guī)避了《預(yù)算法》。2013年11月，清華大學(xué)發(fā)布的《中國地方政府債務(wù)問題研究》稱，中國地方政府的債務(wù)總額目前大約為19.41萬億元。2013年底，審計署公布了最新審計的政府債務(wù)數(shù)據(jù)，對中央、31個省和5個計劃單列市、391個市、2 778個縣、33 091個鄉(xiāng)的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元。

地方政府非稅收收入的存在及其擴(kuò)大趨勢又顯示出地方政府有一定的自治權(quán)。需要說明的是，理解目前我國政府間財政關(guān)系的關(guān)鍵在于兩點(diǎn)：一是中央政府對財政絕對的控制權(quán)；二是地方政府在追求預(yù)算外資金的自主性。

4.地方政府嚴(yán)重依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付

我國真正意義上的轉(zhuǎn)移支付制度始于1994年分稅制改革。在1991年，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付僅為64.5 億元，這一數(shù)字占當(dāng)年中央全部支出的比重不到4%，占當(dāng)年地方總支出的比重不到3%。分稅制改革以來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模隨之迅速擴(kuò)大，中央給地方的凈轉(zhuǎn)移支付從1994 年的1 819億元增加到2008年的22 044億元，年均增長19.9%。因?yàn)榈胤截斦С鲐?zé)任沒有變化，中央籌集的資金又大規(guī)模轉(zhuǎn)移到地方，帶來政府間財政資金的大規(guī)模流動。

從地方財政來看，來自中央財政的轉(zhuǎn)移支付占地方財政收入的比重日益提高，中央政府的補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付占地方財政總收入的比重從1999年的42.2%增長到2009年的46.7%（見表6）。這一數(shù)據(jù)超過了世界絕大多數(shù)國家，如2005 年，美國聯(lián)邦、州與地方三級政府的總支出為38 590億美元，其中聯(lián)邦政府支出約為24 720億美元，聯(lián)邦政府對州與地方政府的補(bǔ)助總額為4 260億美元，約占州與地方支出總額的31%（王雍君，2006）[19]。我國的政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模遠(yuǎn)高于其他國家的最重要的原因是中央政府和地方政府財權(quán)和支出責(zé)任嚴(yán)重不匹配。

表6 1999—2009年中央政府轉(zhuǎn)移支付占地方財政收入的比重

數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站。

五、結(jié)論和政策建議

集權(quán)還是分權(quán)是理解政府間財政關(guān)系的關(guān)鍵，但目前中國政府間的財政關(guān)系是不能用集權(quán)還是分權(quán)這樣簡單的標(biāo)準(zhǔn)就可以做出判斷的。如果從目前常用的衡量分權(quán)度的指標(biāo)如地方財政支出比率來看，地方政府尤其是基層政府承擔(dān)了大量的公共服務(wù)職能，中國的地方政府有著相當(dāng)高的分權(quán)程度，但事權(quán)的擴(kuò)大并不意味著地方政府具備了真正的財政自主權(quán)。我國的政府間財政關(guān)系在分稅制改革以來僅屬于形式上的財政分權(quán)：第一，1994年分稅制改革以來，由于中央政府上收了財政權(quán)力，地方政府失去了大部分穩(wěn)定的稅收來源；第二，中央政府掌握了稅收立法權(quán)，省級政府僅對本轄區(qū)范圍內(nèi)的極少數(shù)稅種有著確定稅額或稅率的權(quán)力；第三，由于地方政府面臨著擴(kuò)大收入來源的壓力，因而地方政府的非稅收收入逐年增加，并且地方政府嚴(yán)重依賴于土地財政和地方債，使其面臨著巨大的隱性負(fù)債，這對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來重要隱患；第四，地方政府嚴(yán)重依賴于轉(zhuǎn)移支付，加之轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助的有條件性，這進(jìn)一步說明了中央政府在地方政府支出方面有相當(dāng)大的控制力，也證實(shí)了中國分權(quán)的有限性。而轉(zhuǎn)移支付制度在近年來面臨的不少問題更進(jìn)一步加劇了目前財政制度的不合理性。

作為中央集權(quán)的國家，從我國政府間財政關(guān)系的發(fā)展歷程也可以觀察出一個事實(shí)，即中央政府一直具有財政集中的權(quán)力，只要中央政府認(rèn)為確實(shí)有必要增加自身財力時，財政體制必然朝著中央政府期待的路徑發(fā)展（劉承禮，2011）[6]。我國的政府間財政關(guān)系一直進(jìn)行著集權(quán)和分權(quán)的循環(huán)，中央政府在不同時期對地方政府的財政權(quán)利的放和收是基于中央政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的考慮，但是也凸顯出我國政府間財政關(guān)系的隨意性。中國現(xiàn)有的政府間財政關(guān)系最大的特征是自上而下的政治集權(quán)和人事任免體系，這樣的體制下的分權(quán)仍然屬于集權(quán)下的安排。因此重構(gòu)我國的政府間財政關(guān)系，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。需要從政府的“理性經(jīng)濟(jì)人”角度出發(fā)確立規(guī)則和框架，要限制各級政府的權(quán)力，在此基礎(chǔ)上賦予其對應(yīng)的職能、收入權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任。要優(yōu)先明確政府間的支出劃分，收入劃分要基于支出劃分。財政分權(quán)的一個重要的原則來自著名的“奧茨分權(quán)定理”，即財政支出責(zé)任盡可能下放給規(guī)模最小的地理轄區(qū)，或者根據(jù)受益原則，中央政府承擔(dān)全國性的公共服務(wù)，地方政府由于具備信息優(yōu)勢，承擔(dān)特定轄區(qū)的公共服務(wù)?？傊?，政府間收入共享或者轉(zhuǎn)移支付政策的使用應(yīng)以不損害各級政府特別是地方政府的硬預(yù)算約束為前提（張光，2009）[14]。此外，還要給予地方政府一定的財政權(quán)力，例如，培育地方稅體系，給予地方政府發(fā)債的權(quán)力等，將中央政府給予過多的轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)向給予地方政府更多的獲得收入的權(quán)力。

除了確立財權(quán)和支出責(zé)任對等的原則之外，其他的政策建議還有，改革目前的轉(zhuǎn)移支付制度，需要減輕地方政府對轉(zhuǎn)移支付的過度依賴，改變目前轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大的趨勢，這有助于理順政府間財政關(guān)系。根本的改革措施是改變目前嚴(yán)苛的“分權(quán)式威權(quán)制”；一方面要改革上級對下級的考核制度，另一方面要給予地方政府一定的自治權(quán)，才能理順和改變目前所面臨的矛盾。

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（責(zé)任編輯：任紅梅）

Problems and Solutions of the Fiscal Decentralization under Centralization in China

YANGXiao-jing

（School of Economics,Renmin University of China, Beijing 100872， China）

Centralization or decentralization is key to understand intergovernmental fiscal relations. However, the simple standards could not be used to judge the current intergovernmental fiscal relations in China. At present, China’s local government is showing the form of part of fiscal decentralization after the fiscal reform in 1994. In addition, the intergovernmental financial relationship in China has been conducting a cycle of centralization and decentralization since 1949, highlighting the arbitrariness of intergovernmental fiscal relations. The financial system should be reformed from the top to break the cycle of centralization and decentralization. Further key reform measures are to clarify the property rights and powers of different levels of governments, giving some financial autonomy of local governments. Of course, more fundamental reform is reform the current “regionally decentralized authoritarian” system.

fiscal decentralization; centralization; fiscal federalism; intergovernmental fiscal relations

2014-09-13

楊小靜（1983-），女，山東聊城人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)。

F810

A

1672-2817（2015）01-0011-08