地方政府性債務(wù)管理法制化建設(shè)研究

樊鴻偉

[摘 要] 近年來，我國各級地方政府依托政府性債務(wù)在新城鎮(zhèn)化建設(shè)過程取得了一些成績，但也導(dǎo)致了地方政府性債務(wù)迅速增加。債務(wù)管理存在制度未全覆蓋，債務(wù)增長快，監(jiān)管難度大，融資平臺管理不到位，債務(wù)負(fù)擔(dān)大，償債方式單一等問題。究其原因在于地方政府的財權(quán)與事權(quán)不對等、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高投入、缺乏立法、干部考核機(jī)制存在缺陷，融資渠道狹窄。地方政府性債務(wù)管理應(yīng)加快實現(xiàn)法制化，干部考核問責(zé)機(jī)制化，規(guī)范融資行為，加快推進(jìn)財政體制改革與強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。

[關(guān)鍵詞] 地方政府性債務(wù)；管理法制化；研究

[中圖分類號] F270 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] B

長期以來，我國經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，國家綜合實力逐步邁入大國強(qiáng)國之列。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，地方政府性債務(wù)的無序增加和規(guī)模膨脹已是不爭的事實，導(dǎo)致信用風(fēng)險也相應(yīng)加大，地方政府性債務(wù)風(fēng)險直接影響各級地方政府的公信力和社會穩(wěn)定。因此，如何加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，特別是實現(xiàn)債務(wù)管理法制化成為當(dāng)前乃至今后重要課題。

一、地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀

近年以來，我國各級地方政府依托政府性債務(wù)在基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，以及保障性住房建設(shè)方面發(fā)揮了積極重要作用。但隨著先前各級地方政府的“業(yè)績工程”和“形象工程”熱，直接導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速增加。截至2013年6月底，36個地方政府債務(wù)余額為178908億元，其中：省級債務(wù)余額為51939億元，市級債務(wù)余額為72902億元，縣級債務(wù)余額50419億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)余額為3647億元。比2010年增長66.93%，增長幅度比較大。

地方政府性債務(wù)償還本金近3年均在債務(wù)余額的10%以上，償還壓力和財政風(fēng)險依然較大，特別是2014年償還本金占比近20%，絕對可以說是對地方政府財政一次考驗。

二、地方政府性債務(wù)管理存在的問題及成因分析

（一）地方政府性債務(wù)管理存在的問題

2010年以來，以摸清債務(wù)底數(shù)，防范債務(wù)風(fēng)險，審計署開展了全國性地方政府性債務(wù)審計（包括抽查），基本是一年一次，隔年一大審，一抽查，地方政府性債務(wù)審計監(jiān)督已經(jīng)常態(tài)化。通過對審計署審計公告數(shù)據(jù)分析和歸納總結(jié)，債務(wù)管理主要存在以下問題。

1.政府性債務(wù)管理制度已經(jīng)逐步完善，但仍沒有全覆蓋。截至2013年6月底，有23個省級、298個市級、1736個縣級出臺了綜合性的政府性債務(wù)管理制度，仍有部分省市縣沒有出臺相關(guān)債務(wù)管理制度。

2.政府性債務(wù)資金來源呈多樣化，監(jiān)管難度加大。2013年審計中出現(xiàn)BT、信托、融資租賃等債權(quán)人類別，占當(dāng)期債務(wù)比例為17.51%，以上債務(wù)方式融資成本高，隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，蘊(yùn)含新的風(fēng)險隱患。

3.地方政府一類債務(wù)增長較快，增長呈現(xiàn)倒金字塔形。截止2013年6月，省市縣三級政府一類債務(wù)余額比2010年增加38679.54億元，年增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。越是下級政府，債務(wù)增長越快，且還款能力弱。

4.部分地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)大，償還債務(wù)出現(xiàn)困難。從2013年國家審計結(jié)果中不難看出，地方政府本級中有10個在2012年一類債務(wù)的債務(wù)率超過100%；加上二類債務(wù)，有16個債務(wù)率超過100%。另外，從逾期債務(wù)率看，地方政府本級2012年二類債務(wù)和三類債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16和0.48個百分點。政府性債務(wù)逾期率增長，直接影響地方政府公信力。

5.地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。2013年6月10日審計署審計公告指出“截止2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占省市縣三級政府一類債務(wù)余額的37.23%?！辈糠终蕾嚦潭雀?，可以說主要依靠土地出讓收入償還政府性債務(wù)。

6.融資平臺管理不到位，部分償債能力不強(qiáng)。一方面，融資平臺退出管理不到位。2012年底有1個省會城市本級的18家融資平臺公司和4個省本級以“退出類平臺”為理由，少統(tǒng)計政府性債務(wù)2479.29億元，游離債務(wù)監(jiān)管之外。另一方面，部分融資平臺償債能力不強(qiáng)。2012年融資平臺償還的債務(wù)本息3618.85億元，其中以財政資金償還1205.75億元、占比33.32%，舉借新債償還738.93億元、占比20.42%，兩項共占比53.74%，比2010年下降15.81個百分點，但融資平臺公司自身償債能力仍顯不足。

（二）地方政府性債務(wù)管理存在問題的成因分析

地方政府性債務(wù)管理水平在我國一直停留在行政約束層面，甚至在有些地方政府還未制定配套規(guī)章制度，因此，債務(wù)法治管理上的弱化是一個長期存在的問題。

1.中央與地方政府之前的財權(quán)與事權(quán)不對等，導(dǎo)致地方財力不足。地方政府因財力有限，在維持正常運轉(zhuǎn)和不斷擴(kuò)大民生保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可用于基礎(chǔ)設(shè)施項目（特別是公共交通）的財力與實際需求量相差甚遠(yuǎn)，只能依靠政府債務(wù)，填補(bǔ)資金不足。

2.加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大量資金。城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的必經(jīng)之路。近些來，我國實施的珠江三角洲經(jīng)濟(jì)圈、長江三角洲經(jīng)濟(jì)圈、京津唐經(jīng)濟(jì)圈等城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，拉動了巨大投資需求，特別是政府性債務(wù)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，比如：房地產(chǎn)、交通運輸、公用服務(wù)等。

3.地方政府性債務(wù)沒有立法，地方政府的債務(wù)管理意識淡薄。政府性債務(wù)問題已經(jīng)突破了我國現(xiàn)行的證券法、公司法、擔(dān)保法、稅法當(dāng)中的相關(guān)規(guī)定，一系列法律規(guī)范與經(jīng)濟(jì)社會的實際運行情況之間存在明顯差距。

4.干部考核機(jī)制存在缺陷，增長了地方政府負(fù)債建設(shè)的沖動。我國先前干部評價體系過度重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，比如：招商引資情況、市政建設(shè)情況、區(qū)域GDP情況等。大多數(shù)情況下干部考核機(jī)制中沒有將政府性債務(wù)管理情況，無法管控地方政府性債務(wù)規(guī)模，特別是地方經(jīng)濟(jì)對債務(wù)資金的需要。endprint

5.政府融資渠道狹窄，促使一些單位采用高成本融資模式。目前，地方政府可采用的融資方式過少，而且融資平臺現(xiàn)已管控，新增債務(wù)渠道狹窄。有些地方政府只能采用BT或BOT、以及信托等融資方式，造成融資成本非常高，加大地方政府財政支出和財政風(fēng)險。

三、地方政府性債務(wù)管理法制化成效

（一）地方政府性債務(wù)歸口管理

財政部修訂通過新《預(yù)算法》，促使債務(wù)管理有法可依。預(yù)算法可以看作是債務(wù)管理的基本大法，地方政府或中央部委可以依據(jù)其條款制訂相關(guān)規(guī)定或辦法。2014年8月修訂的新預(yù)算法中共提到債務(wù)18次，可見國家對政府性債務(wù)的重視程度。國務(wù)院實施債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制，并建立應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。

（二）地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理

國務(wù)院于2014年9月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下簡稱“意見”）。該意見可以視作是債務(wù)管理的實施細(xì)則，為地方政府或中央部委規(guī)范管理債務(wù)提供操作依據(jù)?！兑庖姟访鞔_了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理要遵循的原則，嚴(yán)控地方政府性債務(wù)規(guī)模，限定政府舉債程序和債務(wù)資金用途，將地方政府性債務(wù)分門別類納入預(yù)算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一，規(guī)范了債務(wù)管理。

（三）地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理前準(zhǔn)備工作

財政部在2014年10月印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（下簡稱“辦法”），該辦法是清理存量政府債務(wù)，甄別政府債務(wù)類型，為政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。《辦法》規(guī)定，將各級政府清理甄別結(jié)果抄送審計署備案，各級財政部門將本級清理甄別結(jié)果抄送同級審計部門備案，作為以后年度相關(guān)審計工作重要依據(jù)。

（四）融資平臺退出，拓寬融資渠道

國務(wù)院于2010年頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求各級地方政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分門別類的原則，妥善處理債務(wù)還本付息和在建項目后續(xù)融資問題。2014年9月財政部下發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，對融資平臺債務(wù)管理作了相應(yīng)規(guī)定，要求依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù)，重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險控制工作，切實防范和控制財政風(fēng)險。

（五）國家在土地方面的改革，釋放地方政府對土地過度依賴

2012年國土部、財政部、央行以及銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》，是在實踐基礎(chǔ)上對現(xiàn)行土地儲備制度的有益補(bǔ)充和完善。并且從六個方面入手，設(shè)定了相應(yīng)程序，配置了權(quán)利（力）、義務(wù)，明確了相應(yīng)責(zé)任，必將有助于遏制依賴土地財政而衍生的一系列違法違規(guī)行為，確保土地、金融市場風(fēng)險可控，健康發(fā)展。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳2015年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度的改革即將進(jìn)入到試點階段。規(guī)范土地整理，提高建設(shè)用地使用效益，加強(qiáng)招商引資符合實際，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解地方政府對土地財政的依賴度。

四、地方政府性債務(wù)管理的建議

控制地方政府債務(wù)規(guī)模的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于債務(wù)管理（2013，鄧靖田亮），而債務(wù)管理關(guān)鍵是法制化。法制化主要作用在于各級政府對債務(wù)管理的執(zhí)行力，增加政府債務(wù)風(fēng)險管理的有效性，建立一套系統(tǒng)化的監(jiān)管體制，并將這些體制用法律條文形式訂制出來，規(guī)范指導(dǎo)政府行為。

（一）地方政府性債務(wù)管理法制化

為實現(xiàn)地方政府性債務(wù)全過程全方位監(jiān)管，就必須將地方政府性債務(wù)管理法制化，每一個環(huán)節(jié)都有法可依，違者必究。為此，建議國家層面將辦法、規(guī)章寫入法律，以最嚴(yán)肅、最權(quán)威的形式賦予地方政府舉債權(quán)，規(guī)范指導(dǎo)地方政府開展債務(wù)管理工作。在此方面，國際上也有比較成熟的經(jīng)驗，例如：美國為降低政府公債風(fēng)險，出臺了《證券法》和《證券交易法》，規(guī)范公債發(fā)行、交易程序；日本政府為了控制債務(wù)風(fēng)險，頒布了《地方公債法》，規(guī)范發(fā)債資金的使用范圍。

（二）干部考核問責(zé)機(jī)制法制化

應(yīng)將地方政府性債務(wù)管理作為一個硬性指標(biāo)納入干部考核體系中。根據(jù)“借、用、還”相統(tǒng)一的管理機(jī)制，明確責(zé)任落實，各級政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)總責(zé)。通過采用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方式，關(guān)注地方政府性債務(wù)申請、使用、償還和績效等環(huán)節(jié)情況，以及監(jiān)督舉債真實性和合法化，突出領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)化考核和教育，指正政績導(dǎo)向。對違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、脫離實際過度舉債等行為，實行責(zé)任人終身負(fù)責(zé)制。將地方政府性債務(wù)管理作為干部提拔和任用重要指標(biāo)，促進(jìn)建立債務(wù)資金使用管理的績效評估機(jī)制，抑制地方政府過度融資的沖動。

（三）規(guī)范地方政府融資行為

于2011年國務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，標(biāo)志著地方政府自行發(fā)債的試航開始了。在2013年，國務(wù)院批準(zhǔn)適當(dāng)擴(kuò)大自行發(fā)債試點范圍，增加了江蘇省和山東省開展自行發(fā)債試點。國務(wù)院兩次通知的試點辦法打破了以往法律法規(guī)限制地方政府舉債的權(quán)利，是創(chuàng)新之舉。嚴(yán)禁跳出法律法規(guī)，隱蔽增加債務(wù)，對于不按規(guī)定新增的債務(wù)不予確認(rèn)為政府債務(wù)。

（四）繼續(xù)推進(jìn)財政體制改革

我國政府間財政體制改革有待進(jìn)一步深化，其主要著眼點在于盡可能釋放財力到基層政府，以緩解其財政困難。因此，在加快地方分稅體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，要對各級政府間財政體制進(jìn)行改革，特別是省以下財政體制改革，設(shè)法增加基層政府的財力，緩解區(qū)縣級政府財政壓力。

（五）強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)

強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，一是成立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警管控部門，負(fù)責(zé)對地方政府性債務(wù)監(jiān)督檢查工作，及時提出相關(guān)意見建議。二是設(shè)立償債準(zhǔn)備金，地方政府應(yīng)該設(shè)立償還準(zhǔn)備金賬戶，按債務(wù)余額的一定比例計提償還準(zhǔn)備金，償還準(zhǔn)備金主要核算政府性債務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險時使用，防止債務(wù)逾期和不良。三是建立風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)指標(biāo)，主要包括：債務(wù)率、償債率、資產(chǎn)負(fù)責(zé)率、逾期率等。

通過推進(jìn)對地方政府性債務(wù)監(jiān)督檢查常態(tài)化，逐步完善債務(wù)全過程管控，健全債務(wù)管理制度，加強(qiáng)債務(wù)管理法制化建設(shè)和政府性債務(wù)規(guī)范管理，從而促進(jìn)債務(wù)資金使用效益最大化。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]中華人民共和國審計署.全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果[Z].2013

[2]中華人民共和國審計署.全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果[Z].2011

[3]李玲，盧紅柱，牟遙.地方政府性債務(wù)問題的審計思考[J].審計研究，2011（5）

[4]鄧靖，田亮.國外地方政府債務(wù)管理的政策及啟示[J].中國財政，2013（11）

[5]狄蓉.地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范與管理研究[D].山西財經(jīng)大學(xué)，2014（6）

[6]趙全厚.我國地方政府性債務(wù)問題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（10）

[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint