農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛的法律適用問題研究

張宏　周伯煌

摘 要：農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)作為集體林權(quán)制度改革的重要舉措之一，面臨著林地權(quán)屬不清晰、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范和流轉(zhuǎn)程序不合法等方面所潛在的各種矛盾日益激活和凸顯局面，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)安全提出了嶄新的歷史性考驗(yàn)。針對(duì)現(xiàn)存的問題，從法學(xué)理論和實(shí)踐出發(fā)，試圖從完善林地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、規(guī)范集體林地流轉(zhuǎn)合同以及加強(qiáng)流轉(zhuǎn)后法律監(jiān)督方面來解決，以期為我國林權(quán)改革的順利進(jìn)行提供裨益。

關(guān)鍵詞：集體林地；林地流轉(zhuǎn)；法律適用

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2015）08-0035-02

作者簡(jiǎn)介：張宏（1992-），男，浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽學(xué)院學(xué)生；通訊作者：周伯煌（1968-），男，浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽學(xué)院教授，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

林地是森林資源的重要組成部分，它既是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得以進(jìn)行的基本條件，又是不可或缺的生產(chǎn)要素。新中國成立以來，關(guān)于集體林權(quán)制度的改革一直在進(jìn)行著，集體林業(yè)建設(shè)取得了較好的成效，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，與此同時(shí)，諸如集體林權(quán)的產(chǎn)權(quán)不明晰、林地流轉(zhuǎn)糾紛適用法律不明晰等深層問題一直束縛集體林業(yè)發(fā)展，其結(jié)果是流轉(zhuǎn)的矛盾日益激化，集體林經(jīng)營效率低下，林業(yè)發(fā)展不理想。如何有效解決集體林權(quán)糾紛，調(diào)動(dòng)林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)的積極性，更好地推進(jìn)農(nóng)村集體林權(quán)制度改革，這是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展亟需解決的問題。

一、農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛芻議

林權(quán)流轉(zhuǎn)狹義上是森林、林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，廣義上是林地的承包經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)及其使用權(quán)依法由林農(nóng)轉(zhuǎn)移給他人的行為。而常見的林權(quán)流轉(zhuǎn)方式有抵押、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股等。林權(quán)問題源于對(duì)森林資源使用和收益的現(xiàn)實(shí)需求，但目前中國立法層面對(duì)此的認(rèn)識(shí)不足，規(guī)范欠合理。

林權(quán)爭(zhēng)議，即人們常說的“山林糾紛”，它是森林、林木、林地的所有者或使用者，就如何占有，使用、收益和處分森林、林木、林地問題所發(fā)生的爭(zhēng)議。針對(duì)不同對(duì)象之間產(chǎn)生林權(quán)爭(zhēng)議的處置，《森林法》第十七條做出了相應(yīng)規(guī)定：個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生林權(quán)爭(zhēng)議的，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理，而單位之間發(fā)生的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理。通過對(duì)浙江省的調(diào)查研究表明，農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛有兩大類。一是有關(guān)林地流轉(zhuǎn)合同的。例如：履行流轉(zhuǎn)合同的程序不規(guī)范、管理制度不完善等。二是由于林權(quán)證引起的。基于林權(quán)政策的不斷調(diào)整，林業(yè)工作者在發(fā)證工作中出現(xiàn)的失誤，如證證重疊、林地界限不清，導(dǎo)致林地流轉(zhuǎn)糾紛不斷發(fā)生。

二、農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛在法律適用中存在的問題

法律適用（即法律的實(shí)施）是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織團(tuán)體和公民個(gè)人實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的活動(dòng)。將某個(gè)具體的法律事實(shí)與抽象的法律事實(shí)依據(jù)作對(duì)照，根據(jù)法律規(guī)范中關(guān)于抽象法律關(guān)系的定義，進(jìn)而形成具體的法律關(guān)系和法律秩序。農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛在法律適用上，存在下列現(xiàn)實(shí)問題：

（一）林地權(quán)屬不清晰

當(dāng)前我國的林權(quán)基本得到了落實(shí)，但在不同省份之間以及少數(shù)民族地區(qū)的林地權(quán)屬問題仍舊存在，雖然林地權(quán)屬爭(zhēng)議已立案，但是始終懸而未決，沒有妥善處理。沒有以法條的形式給予認(rèn)定，林地權(quán)屬仍處于“無法可依”的尷尬境地。2008年7月14日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》頒布與實(shí)施，主要內(nèi)容之一便是要明確產(chǎn)權(quán)，即可依法將集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)通過均股、均利等易操作、且利于林業(yè)發(fā)展的方式落實(shí)到農(nóng)戶。

（二）流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

流轉(zhuǎn)合同作為債權(quán)的一種形式，對(duì)其制定相應(yīng)的法律規(guī)范是非常必要的，雖然《森林法》和《合同法》等相關(guān)部門法對(duì)此都有規(guī)定，但是相比較而言，彼此之間又存在著差異，沒有做到統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，這就導(dǎo)致林地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的問題。在林地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮重要作用的是林地流轉(zhuǎn)合同，一旦合同有缺陷，那么由此將引發(fā)更多的流轉(zhuǎn)糾紛。例如：林地流轉(zhuǎn)合同效力認(rèn)定相對(duì)于一般的合同而言要繁瑣得多，《合同法》雖可調(diào)整林地流轉(zhuǎn)合同，根據(jù)其相關(guān)規(guī)定能實(shí)現(xiàn)對(duì)林地流轉(zhuǎn)合同效力的認(rèn)定，但正如前述，林地流轉(zhuǎn)合同有其自身的特殊性，其效力存在有別于一般合同之無效、可撤銷等多種情形；其次，林地流轉(zhuǎn)合同的主體不明確，簽訂林地流轉(zhuǎn)合同過程中，適格的合同主體范圍不易確定，而且由于依附于林地之上的復(fù)雜權(quán)利，合同主體不單一，這也大大增加了林地流轉(zhuǎn)合同主體資格的確定；最后就是林地流轉(zhuǎn)的合同內(nèi)容違背了最基本的公平、公正的法律原則，對(duì)合同雙方權(quán)利義務(wù)方面的規(guī)定不平等，這樣就為糾紛的產(chǎn)生預(yù)設(shè)了潛在的爆發(fā)點(diǎn)。

（三）林權(quán)流轉(zhuǎn)主體的不明晰

與同流轉(zhuǎn)合同的不規(guī)范相類似，林權(quán)流轉(zhuǎn)的主體同樣面臨著各式各樣的情況，通過實(shí)地走訪調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村林地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作中，村委會(huì)、小組亦是參與者。村委會(huì)擁有法律給予的對(duì)集體林地所有權(quán)行使經(jīng)營、代表、管理的權(quán)利，但在承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任、義務(wù)時(shí)，不管是現(xiàn)行的《土地管理法》還是《物權(quán)法》都沒有明確規(guī)定，結(jié)果導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)的各主體對(duì)自己的權(quán)利義務(wù)在認(rèn)識(shí)上各執(zhí)一詞。

三、農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛法律適用問題的原因解析

（一）立法欠完善

我國涉林的法律在國家層面（全國人大，國務(wù)院）制定的居多，地方制定的法律法規(guī)則相對(duì)較少，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)法律空白的尷尬處境；另外，我國國土面積遼闊，各地的自然條件差距很大，由于各個(gè)地方和區(qū)域存在特殊性，如果只采用單一的法律規(guī)范，則很難在不同地區(qū)發(fā)揮實(shí)效，可能會(huì)導(dǎo)致林地流轉(zhuǎn)困難，若不及時(shí)給予解決，勢(shì)必會(huì)激發(fā)矛盾和糾紛，不利于地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。即便有的地區(qū)聯(lián)系實(shí)際，制定了地方性法律條文，但質(zhì)量并不高，實(shí)際上對(duì)于林地流轉(zhuǎn)糾紛的解決起不到應(yīng)有的作用。其次，我國頒布過一系列涉林法律，但是頒布實(shí)施的時(shí)間都較早，其與當(dāng)前生態(tài)價(jià)值優(yōu)先的林業(yè)戰(zhàn)略不適應(yīng)。即便是《森林法》這樣的專門法律也只做出了原則性規(guī)定，滯后的法律法規(guī)以及不同法律條文之間的矛盾性規(guī)定，對(duì)于林地流轉(zhuǎn)糾紛的解決無疑是杯水車薪，而且對(duì)森林資源綜合價(jià)值的實(shí)現(xiàn)也會(huì)大打折扣。例如集體林地的承包經(jīng)營權(quán)問題，《森林法》規(guī)定了可以通過入股、合作方式流轉(zhuǎn)。而《物權(quán)法》僅僅是對(duì)土地的承包經(jīng)營權(quán)做了規(guī)定。2008年中共中央10號(hào)文件又提出，用抵押的方式進(jìn)行農(nóng)村集體林地的轉(zhuǎn)讓是可行的。而土地承包經(jīng)營權(quán)在法理上一般是不可以抵押的，在具體的法律適用的情況下出現(xiàn)法律沖突。

（二）程序方面的疏漏

程序法是保障實(shí)體法的正確實(shí)施，其功能在于能及時(shí)、有效地為權(quán)利的使用和職權(quán)的行使提供良好的秩序。在林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的法律適用上，程序?qū)用娴脑蛴校阂皇钦头ㄔ涸诜蓪?shí)施上的差異。為了解決林地流轉(zhuǎn)糾紛，作為法院，在適用法律時(shí)會(huì)更多的引用民事訴訟法和刑事訴訟法。而政府適用法律的依據(jù)則是行政訴訟法；二是管轄權(quán)爭(zhēng)議。管轄權(quán)的涉及面廣，對(duì)于管轄權(quán)的歸屬，在認(rèn)定過程中需要適用具體的法律，但不同的法律規(guī)范可能存在沖突的情況，導(dǎo)致林地流轉(zhuǎn)糾紛法律適用問題的產(chǎn)生。三是證據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一。在林地流轉(zhuǎn)糾紛的法律適用問題上，法院在對(duì)雙方出示的證據(jù)認(rèn)定時(shí)，具有較大的自由裁量的權(quán)限，即使相同的證據(jù)，經(jīng)過不同的法院審理，可能會(huì)出現(xiàn)認(rèn)定效力不同的現(xiàn)象。

（三）法制意識(shí)薄弱

林權(quán)流轉(zhuǎn)參與各方，對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)不到位，固然現(xiàn)行的法律制度還不夠完善，但也提供了許多合法的化解糾結(jié)的法律途徑，然而各參與者腦海中普遍缺乏法律意識(shí)，遇到林地流轉(zhuǎn)糾結(jié)的時(shí)候，不大會(huì)想到用法律途徑解決，采取不恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方式會(huì)使?jié)撛诘母鞣N矛盾日益激化，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)和諧與安全構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)。特別是類似于集體林地群體性糾紛甚至惡性事件所導(dǎo)致的社會(huì)安定困境越來越成為制約和影響該地區(qū)社會(huì)發(fā)展的重要因素。

四、完善農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛法律適用的對(duì)策

隨著改革開放的不斷深入以及中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的確立，我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域都取得了輝煌的成就，與此同時(shí)，這也對(duì)我國的林地、林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提出了更高的要求，如上文所述，當(dāng)前林地、林業(yè)發(fā)展存在著諸如林權(quán)利益分配不均、林地糾紛加劇、程序不規(guī)范等現(xiàn)實(shí)難題，如何為完善農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)的糾紛提供適用法律的對(duì)策，這是林權(quán)制度改革的重點(diǎn)。

（一）修訂現(xiàn)行的涉林法律法規(guī)，為解決糾紛提供制度保障

以《森林法》為例，在涉及林地流轉(zhuǎn)方面所做的大多是原則性規(guī)定，這種過于粗放和籠統(tǒng)的法律條文，對(duì)于法律的實(shí)施和糾紛的解決都是不利的，因此，聯(lián)系調(diào)研地區(qū)的實(shí)際情況，我們認(rèn)為修訂《森林法》是當(dāng)務(wù)之急，進(jìn)一步細(xì)化法律規(guī)范，使《森林法》更具有可操作性和實(shí)用性。對(duì)于不同法律法規(guī)之間的沖突，可以把《森林法》作為主要依據(jù)，而其他相關(guān)的涉林法律、法規(guī)作為補(bǔ)充，初步建立起林業(yè)領(lǐng)域內(nèi)比較健全的林業(yè)法律體系。解決好《森林法》與《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律的銜接問題，統(tǒng)一規(guī)范林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、合同格式與內(nèi)容、形式、流轉(zhuǎn)操作程序、評(píng)估機(jī)制、流轉(zhuǎn)價(jià)格等內(nèi)容，最大限度地減少發(fā)生農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛。

（二）規(guī)范集體林地流轉(zhuǎn)合同

林地流轉(zhuǎn)合同是集體林地流轉(zhuǎn)過程中最為關(guān)鍵的一環(huán)，正如上文所述，農(nóng)村集體林地的流轉(zhuǎn)糾紛在相當(dāng)程度上是由于林地流轉(zhuǎn)合同這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)出了問題，因此有必要規(guī)范集體林地流轉(zhuǎn)合同，完善其中的款項(xiàng)。首先要以法律的形式明確林權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，然后規(guī)定林地流轉(zhuǎn)各個(gè)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，最后，關(guān)于集體林地流轉(zhuǎn)合同的效力，要明確林地的用途。針對(duì)沒有簽訂或訂立不規(guī)范的合同，要及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)救，補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)、規(guī)范合同條款，將集體林地合同公開，就能夠有效規(guī)避合同效力無效、待定的問題。另外要摒棄現(xiàn)行法律中不公平，不公正的合同內(nèi)容，確保主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

（三）加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和保障社會(huì)監(jiān)督

實(shí)行依法治國，就是把社會(huì)主義民主與社會(huì)主義法制緊密結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)民主的制度化和法律化，在林業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，林業(yè)部門同樣需要將依法行政真正的貫徹和落實(shí)，即應(yīng)該加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高依法行政水平，而加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)必須從執(zhí)法人員抓起。當(dāng)前，我國正處于社會(huì)變革之中，集體林權(quán)制度的改革作為社會(huì)變革的重要構(gòu)成，林權(quán)的發(fā)展亦進(jìn)入攻堅(jiān)階段、關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)輿論在監(jiān)督政府工作、健全社會(huì)主義法制、發(fā)展社會(huì)主義民主、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面的作用尤為突出。最后，需要大力開展普法活動(dòng)，在社會(huì)主義法治國家的框架下，傳遞法律正能量，堅(jiān)持公民在法律面前人人平等的同時(shí)，積極倡導(dǎo)公民監(jiān)督法律、行政法規(guī)和地方性規(guī)章制度的實(shí)施。

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