集體土地所有權(quán)改革論綱

摘 要：我國(guó)集體土地所有權(quán)制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下弊端很多，應(yīng)予改革。集體土地所有權(quán)作為一種帶有公權(quán)色彩的私權(quán)，不同于法人所有權(quán)。集體土地所有權(quán)的主體和行使主體不同，應(yīng)分別加以明確，集體土地所有權(quán)行使主體作為經(jīng)濟(jì)組織，要建立具有現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)精神的組織機(jī)構(gòu)，分別設(shè)立決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)和民主，要立法確定集體土地所有權(quán)的客體范圍，通過(guò)土地權(quán)利登記依法確權(quán)，重構(gòu)集體土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能并形成制度。

關(guān)鍵詞：集體土地；所有權(quán)；改革；物權(quán)法

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2015）08-0028-02

作者簡(jiǎn)介：董萬(wàn)程（1967-），滿族，男，河北隆化人，碩士，海南大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向：民商法研究。

2015年2月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布中央一號(hào)文件，即《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，要求穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。因此，集體土地所有權(quán)改革作為中央一號(hào)文件所涉及的核心內(nèi)容，是我國(guó)當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)和法制建設(shè)中的前沿問(wèn)題和重點(diǎn)問(wèn)題。近些年來(lái)，各地進(jìn)行各種工商業(yè)項(xiàng)目建設(shè)等，大量農(nóng)征用村土地，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，改革農(nóng)村土地制度的呼聲也不斷發(fā)出。對(duì)集體土地所有權(quán)制度改革的研究和探討，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的研究現(xiàn)狀

史際春在《論集體所有權(quán)的概念》一文中認(rèn)為，我國(guó)憲法規(guī)定的土地集體所有權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)、村或村民小組社區(qū)，不應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織法人。韓松認(rèn)為，集體土地所有權(quán)，是集體范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體成員直接享有的所有權(quán)。

王衛(wèi)國(guó)認(rèn)為，對(duì)集體土地所有權(quán)是歷史形成的，不隸屬于國(guó)家所有權(quán)，我國(guó)集體土地所有權(quán)制度存在著弊端，應(yīng)當(dāng)再造，要明確集體所有權(quán)主體，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，建立新的土地收益分配機(jī)制。

江平在其主編的《中國(guó)土地立法研究》一書(shū)中指出，集體土地所有權(quán)是不完全的所有權(quán)，集體土地所有權(quán)權(quán)能不應(yīng)當(dāng)與國(guó)有土地所有權(quán)權(quán)能有區(qū)別，還是應(yīng)當(dāng)保留集體土地所有權(quán)制度，同時(shí)對(duì)集體土地使用權(quán)制度進(jìn)行深入的改革。

梁彗星教授和王利明教授各自主持起草的《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》兩個(gè)建議稿都對(duì)集體土地所有權(quán)作了規(guī)定，并在建議稿說(shuō)明中主張完善對(duì)集體土地所有權(quán)制度完善來(lái)解決其存在的不足。

陳小君通過(guò)田野調(diào)查分析我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀，認(rèn)為集體土地所有權(quán)制度存在著一系列的弊端，要解決這些題，必須進(jìn)行集體土地所有權(quán)制度的重構(gòu)。

高飛認(rèn)為，要解決集體土地所有權(quán)主體制度的問(wèn)題，根本出路在于把集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體改造為新型的股份合作社企業(yè)法人。

當(dāng)前，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行改革和完善這一點(diǎn)上，應(yīng)當(dāng)說(shuō)理論界是一致的，但改革的途徑和方案有很大的不同。理論上有四種不同的方案：一是實(shí)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)國(guó)有化，取消現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)；二是實(shí)行農(nóng)村土地私有權(quán)，將現(xiàn)行的村集體土地所有權(quán)廢棄；三是部分建設(shè)用地使用權(quán)和自留地轉(zhuǎn)為農(nóng)民個(gè)人私有，其余部分仍保留集體土地所有權(quán)，形成農(nóng)村土地集體所有權(quán)和私人所有二者并存；四是在保留現(xiàn)行我國(guó)集體行土地所有權(quán)制度下，對(duì)集體土地所有權(quán)制度改革和重構(gòu)。①

二、我國(guó)集體土地所有權(quán)制度所面臨的困境問(wèn)題

我國(guó)的集體土地所有權(quán)制度，是社會(huì)主義公有制的組成部分，由于土地的重要價(jià)值和生產(chǎn)上的特殊性，在一定的歷史時(shí)期集體土地所有權(quán)制度曾經(jīng)極大地提高了廣大農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)積極性，隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)確立了以農(nóng)村集體土地所有制為基礎(chǔ)，農(nóng)民承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的土地利用制度，但是這種制度存在理論和內(nèi)容上的缺陷，尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下難以反映農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的訴求，主要表現(xiàn)在：

（一）我國(guó)集體土地所有權(quán)的性質(zhì)不明確

我國(guó)現(xiàn)行法律中集體土地所有權(quán)有“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”和“集體所有”兩個(gè)不同的表述，所以集體土地所有權(quán)性質(zhì)是共有、合有、總有，還是法人所有，存在很大爭(zhēng)議，均有學(xué)者分別主張。因?yàn)樗袡?quán)性質(zhì)不明確，集體組織和集體成員間的權(quán)利義務(wù)也無(wú)法進(jìn)一步明確，影響集體土地所有權(quán)制度的完善。

（二）我國(guó)集體土地所有權(quán)主體存在虛化

我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但在各個(gè)部門(mén)法的具體規(guī)定中又有“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”、“村農(nóng)民集體”、“村民小組農(nóng)民集體”三種稱(chēng)謂，我國(guó)民事法律確認(rèn)的民事主體有只有自然人、法人和其他組織，三種農(nóng)民集體與民事法律主體存在著不一致。農(nóng)民集體有其特殊性，不是一般意義上的自然人、法人或其他組織，農(nóng)民集體主體地位虛化和不明確，決定了農(nóng)民集體有時(shí)無(wú)法保護(hù)自身權(quán)益。

（三）集體土地所有權(quán)行使主體錯(cuò)位，缺乏監(jiān)督

村委會(huì)一方面是農(nóng)村自治組織，另一方面具有行政職能，其同時(shí)行使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職權(quán)，導(dǎo)致行政行為和管理行為不分，又缺少合理的監(jiān)督制約機(jī)制，加上現(xiàn)實(shí)中少數(shù)干部濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，任意出讓、出租土地或者任意攤派，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，存在著損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

（四）集體土地所有權(quán)的具體范圍模糊

現(xiàn)行法律沒(méi)有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客體范圍界定方面的規(guī)定，尤其對(duì)土地地表垂直方向的空間范圍沒(méi)有明確規(guī)定。因?yàn)榧w土地所有權(quán)具體范圍界定不明，所有權(quán)人的民事權(quán)益范圍因此受到影響，經(jīng)常發(fā)生集體與集體、集體與國(guó)家之間的紛爭(zhēng)，集體經(jīng)濟(jì)組織不能有效行使集體土地所有權(quán)。②

（五）集體土地所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能殘缺和被限制

依照《土地管理法》，集體土地所有權(quán)中除集體土地耕種使用由農(nóng)民集體自由決定外，其他集體土地所有權(quán)權(quán)能，如宅基地等建設(shè)用地使用權(quán)等則需由政府批準(zhǔn)，作為土地的所有權(quán)人，農(nóng)民集體無(wú)權(quán)自己決定，使用權(quán)是被限制的；在實(shí)現(xiàn)土地收益和處分權(quán)能方面，集體所有的土地必須首先通過(guò)國(guó)家征用才能進(jìn)行土地出讓?zhuān)欢鞯氐难a(bǔ)償費(fèi)用卻達(dá)不到土地的市場(chǎng)價(jià)格，集體土地收益權(quán)能不能完全實(shí)現(xiàn)；法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得直接買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓土地，農(nóng)民集體不能行使集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能，集體土地所有權(quán)的權(quán)能是殘缺的。

三、改革我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的方案與對(duì)策

（一）明確還權(quán)于民作為改革集體土地所有權(quán)制度的指導(dǎo)思想

要給予農(nóng)民集體和個(gè)人更多的法律上的土地權(quán)利，以發(fā)展壯大農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)作為改革的方向，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的改革由國(guó)家提供財(cái)力支持，配套解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問(wèn)題和農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。

（二）明確集體土地所有權(quán)的性質(zhì)為全體集體成員共有

農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利人是一定范圍的全體農(nóng)民，農(nóng)村集體成員資格因升學(xué)、外嫁、自然死亡、出生等原因喪失或取得，是不固定的團(tuán)體，以團(tuán)成員的形態(tài)共同享有，其行使方式是農(nóng)民集體行使，農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)是整體意義上的享有，不能分割所有權(quán)。③

（三）明確集體土地所有權(quán)的主體為村民集體或村民小組集體二元制并存，重構(gòu)集體土地所有權(quán)運(yùn)作的機(jī)構(gòu)設(shè)置

要明確集體土地所有權(quán)的主體為全體村民，根據(jù)具體情況分別由村民集體或村民小組集體行使，針對(duì)其作為經(jīng)濟(jì)組織且缺乏監(jiān)督制約，要以現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)對(duì)其改造。村成員大會(huì)或村民小組大會(huì)設(shè)置為農(nóng)民集體的權(quán)力機(jī)構(gòu)，在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生集體資產(chǎn)管理委員會(huì)作為權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)即監(jiān)事會(huì)，對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，實(shí)施分權(quán)制衡、科學(xué)決策、民主監(jiān)督。

（四）界定集體土地所有權(quán)的客體范圍，完善集體土地權(quán)屬登記制度

要通過(guò)立法解決集體組織之間、集體組織與國(guó)家之間土地所有權(quán)的界限范圍問(wèn)題，同時(shí)明確土地所有權(quán)的空間權(quán)范圍，加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的制度建設(shè)，推進(jìn)集體土地所有權(quán)及使用權(quán)等權(quán)屬登記工作，為集體土地所有權(quán)及其權(quán)能的行使提供法律依據(jù)和保障。

（五）重構(gòu)集體土地所有權(quán)的權(quán)能

集體土地所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容依照《物權(quán)法》的規(guī)定，應(yīng)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，集體土地所有權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的私權(quán)權(quán)能，應(yīng)去除公法對(duì)其集體土地所有權(quán)施加的諸多限制，恢復(fù)其民法私權(quán)屬性，包括：集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定條件下應(yīng)直接入市，使集體土地所有權(quán)的使用權(quán)和收益權(quán)權(quán)能得以恢復(fù)；嚴(yán)格限制土地征收制度，將征收集體土地的收益按市價(jià)還給農(nóng)民，國(guó)家通過(guò)稅收進(jìn)行調(diào)節(jié)；取消公法對(duì)集體土地所有權(quán)的其它限制，對(duì)承包土地經(jīng)營(yíng)方式的內(nèi)部調(diào)整和對(duì)外轉(zhuǎn)包以及舊房翻建的宅基地使用權(quán)等，不必經(jīng)政府批準(zhǔn)。

四、改革我國(guó)集體土地所有權(quán)保障制度的問(wèn)題

（一）農(nóng)村自治制度建設(shè)問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村基層組織存在政社不分、政企不分的現(xiàn)象，村民自治組織的自治性弱，缺乏有效的民主監(jiān)督和定位，村民自治發(fā)展緩慢。加強(qiáng)農(nóng)村自治制度建設(shè)，一是村民委員會(huì)要嚴(yán)格依法行政，通過(guò)立法排除村民委員會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，把經(jīng)濟(jì)管理職能交由集體資產(chǎn)管理委員會(huì)行使，村民委員會(huì)不再行使，村民自治組織與集體資產(chǎn)管理委員會(huì)相互并存，各自獨(dú)立分別行使職權(quán)。

（二）創(chuàng)建農(nóng)民集體成員大會(huì)、資產(chǎn)管理委員會(huì)制度和監(jiān)事會(huì)制度

按公司法原理對(duì)農(nóng)民集體組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造，農(nóng)民集體成員大會(huì)是農(nóng)民集體的權(quán)力機(jī)關(guān)，農(nóng)民集體的重大事宜由其開(kāi)會(huì)決定，集體資產(chǎn)管理委員會(huì)是常設(shè)的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)關(guān)，代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)，應(yīng)該獨(dú)立于基層政權(quán)組織，同時(shí)立足于制度創(chuàng)新，根據(jù)農(nóng)村各地的實(shí)際情況允許有不同的組織形式存在，如農(nóng)村土地股份合作制、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社中的管理組織等。

（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

傳統(tǒng)上農(nóng)村沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障制度，農(nóng)民社會(huì)保障主要依靠土地和子女，近幾年來(lái)我國(guó)開(kāi)始建立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障制度，但農(nóng)村社會(huì)保障水平仍然很低，不利于農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)，應(yīng)提高農(nóng)民社會(huì)保障水平，我國(guó)集體土地所有權(quán)改革應(yīng)當(dāng)配套解決農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)代化問(wèn)題，使農(nóng)民從根本上從土地中解放出來(lái)。建立國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障費(fèi)用的新制度，在全國(guó)范圍內(nèi)建立社會(huì)保障向高水平的、專(zhuān)業(yè)化、商業(yè)化的農(nóng)民社會(huì)保障制度，解決農(nóng)民對(duì)土地的嚴(yán)重依附問(wèn)題，改善農(nóng)民的生存條件和生活水平，使農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間自由遷徙和自由擇業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①曾祥德.集體土地所有權(quán)制度改革探討[D].湖南大學(xué)，2013.

②黎藜，劉秀華.我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律改革探討[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（3）：46.

③司婉婷.集體土地所有權(quán)制度重構(gòu)[D].大連海事大學(xué)，2008：32.