食品安全社會治理理念的確立

摘 要：我國食品安全相關法律性文本在表述上顯示出了從“監(jiān)管”到“治理”的理念轉變，這是在治理理論的基礎上，結合了我國社會力量的發(fā)展狀況，對食品安全監(jiān)督困境的一個回應，但是，還需要通過《食品安全法》修訂過程中對舉報獎勵、食品安全信息匯報與發(fā)布、責任追究等制度的進一步完善，推動國家權力與社會權力的良好合作，才能在實踐中真正確立食品安全社會治理理念，達致善治狀態(tài)。

關鍵詞：食品安全；社會治理；善治

中圖分類號：F203 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2015）08-0037-02

作者簡介：張芳，中國計量學院法學院講師。

從最初的《食品衛(wèi)生管理試行條例》、《食品衛(wèi)生管理條例》，到《食品衛(wèi)生法（試行）》、《食品衛(wèi)生法》，再到現(xiàn)行的《食品安全法》，正式的食品安全監(jiān)督已經(jīng)走過了近五十年的歷程，也逐步形成了從“監(jiān)管”到“治理”的理念轉變，從單純依靠行政權進行日常監(jiān)管轉向從社會力量中汲取資源實現(xiàn)食品安全的全面監(jiān)控。

一、正式法律性文本中的表述變化

在國務院1965年批轉的《食品衛(wèi)生管理試行條例》中，承擔食品安全責任的主體為食品生產(chǎn)、經(jīng)營單位及其主管部門以及當時的食品衛(wèi)生工作分管部門——衛(wèi)生部門，涉及非國家權力的只有“衛(wèi)生部門和食品生產(chǎn)、經(jīng)營單位，應當采取各種方式，向廣大人民群眾進行宣傳，普及食品衛(wèi)生知識”和“食品生產(chǎn)、經(jīng)營單位應當建立群眾性的衛(wèi)生組織，訂立衛(wèi)生工作制度，以不斷促進本單位的食品衛(wèi)生工作”兩句，在前一句中，“廣大人民群眾”只是受眾，并無對應的相關權利；后一句中“群眾性的衛(wèi)生組織”仍屬食品生產(chǎn)、經(jīng)營單位內(nèi)部成員，與真正的社會組織和社會權力存在本質(zhì)性的區(qū)別。

1979年發(fā)布的《食品衛(wèi)生管理條例》在表述上基本沒有太大的變化，增加了“食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門都要建立健全”的“食品衛(wèi)生管理和檢驗機構”一類主體，“負責對本系統(tǒng)所屬單位的食品衛(wèi)生進行檢驗和監(jiān)督”，但在當時的社會環(huán)境下，此類管理和檢驗機構帶有濃厚的行政色彩，與行政機關并無根本差別?！叭嗣袢罕姟眲t與此前相同，只屬于被宣傳和普及的對象。

1982年通過的《食品衛(wèi)生法（試行）》將食品安全監(jiān)督權集中授予了各級衛(wèi)生行政部門及其所屬縣以上衛(wèi)生防疫站或者食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所，未提及社會組織、人民群眾、消費者等社會主體，但在其立法說明中有“關于愛國衛(wèi)生運動問題”的表述，“建議今后各級愛國衛(wèi)生運動委員會，繼續(xù)抓好發(fā)動群眾，進行法制、道德和衛(wèi)生知識方面的宣傳教育，組織檢查、評比、批評表揚，以促進各有關部門、單位認真貫徹《食品衛(wèi)生法》。”

1995年施行的《食品衛(wèi)生法》除了規(guī)定“國務院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內(nèi)負責食品衛(wèi)生管理工作”之外，同時明確提出“國家鼓勵和保護社會團體和個人對食品衛(wèi)生的社會監(jiān)督。對違反本法的行為，任何人都有權檢舉和控告”，正式將社會團體和個人納入了法律視野。

2009年發(fā)布的《食品安全法》不僅將國務院食品安全委員會和各級人民政府也劃入食品安全行政監(jiān)管的主體范圍，還在總則中明確、細致地規(guī)定了食品行業(yè)協(xié)會、社會團體、基層群眾性自治組織、新聞媒體、任何組織或者個人分別享有哪些權利和義務，雖然實踐中這些社會主體的權利（力）行使還存在各種各樣的困難，但法律文本的表述顯示，國家權力已經(jīng)開始更加重視和強調(diào)社會力量的作用。

最近的《食品安全法（修訂草案二次審議稿）》保留和強化了一次審議稿中有關食品安全社會治理的內(nèi)容，除了在總則中明確規(guī)定“社會共治”之外，法律委員會對一次審議稿的修改意見還包括“明確食品行業(yè)協(xié)會的權義”、“規(guī)定消費者協(xié)會和其他消費者組織的食品安全監(jiān)督權”、“完善舉報制度”、“修正食品安全信息發(fā)布制度”等，力求更好地發(fā)揮社會權力的作用，以構建食品安全良好態(tài)勢。

二、為什么會有這種變化？

食品安全領域最高法律性文本表述的變化，顯示了國家對食品安全監(jiān)督的理念已悄悄更改，這種更改應當出于以下原因：

（一）食品安全事故的數(shù)量與種類大大增多計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，使得我國食品安全生產(chǎn)者范圍從少數(shù)國營企業(yè)擴展為大量的國有、私營企業(yè)以及小攤販；科學技術的發(fā)展，使得我國食品安全事件從摻雜摻假為主變化為科技含量更高的三聚氰胺、蘇丹紅、瘦肉精等等，也促進了媒體與自媒體的發(fā)展從而使食品安全事件的影響力半徑極度擴大；人均GDP迅速超過4000美元，進入國際定義的“中等收入”發(fā)展階段，使得我國短期內(nèi)積聚的矛盾集中爆發(fā)，國家進入體制與機制的更新期，為食品安全監(jiān)督帶來了社會大環(huán)境層面的困難。種種因素聚合在一起后，原有的行政監(jiān)管體制顯然已經(jīng)應接不暇，雖然黨和國家已經(jīng)通過大部制改革的方式在盡力改變“九龍治水”的監(jiān)管難題，但仍未能徹底杜絕食品安全事故的發(fā)生，頂層設計者不得不重新思考食品安全監(jiān)督的新途徑與新方式。

（二）治理理念的傳入與發(fā)展治理理論起源于西方，“早在1973年，Robert D.Shriner已經(jīng)系統(tǒng)總結公共行政面臨的諸多挑戰(zhàn)”，雖然“其治理（governance）本身的內(nèi)涵還是承襲以往管理或者統(tǒng)治的意味，但是他對于世界變化的分析以及政府所應該采取的變革行動實質(zhì)上與現(xiàn)代治理理念一脈相承”。[1]西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效，[2]這是西方社會發(fā)展中遇到過的問題，中國現(xiàn)在恰恰也走到了這個社會階段。因此，現(xiàn)代治理理念傳播到中國后，引起了學術界的廣泛關注，政治學、管理學、法學、哲學等學科都有學者對其進行了各個角度的解讀、分析與運用，這種社會思潮為國家決策者提供了較為堅實的理論基礎。

（三）社會力量的發(fā)育逐步成熟隨著改革開放、經(jīng)濟發(fā)展、教育普及、交流增加，我國公民的權利意識和民主意識已有了極大提高，對關系自己切身利益的食品安全有更嚴格的要求，也有了參與食品安全治理的動力和能力；另一方面，在進行經(jīng)濟改革的同時，國家有意識地培養(yǎng)和催化了一大批社會組織，從《社會團體登記暫行辦法》到《基金會管理辦法》、《社會團體登記管理條例》再到《社會團體登記管理條例》和《基金會管理條例》這一完善歷程來看，立法者對社會組織之發(fā)展有明顯的推動態(tài)度，因此我國社會組織的數(shù)量呈現(xiàn)驚人增長，據(jù)《民間組織報告藍皮書（2013）》的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國依法登記的社會組織有5067萬個，其中社會團體27.3萬個，民辦非企業(yè)單位23萬個，基金會3713個，從業(yè)人員超過1200萬人，“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類四類社會組織可以直接登記，不再經(jīng)由業(yè)務主管單位審查和管理”的政策將會為下一階段的社會組織發(fā)展創(chuàng)造更加寬松的環(huán)境。這兩類社會力量的壯大，為國家決策者的思路轉變提供了較為堅實的實踐基礎。

在有了理論依據(jù)和實踐基礎之后，回應食品安全監(jiān)督的現(xiàn)實需要，食品安全領域的基本法律做出從“監(jiān)管”到“治理”的理念轉向，就成為一種自然而然的選擇。

三、食品安全的治理與善治

立法層面的理念如果沒有被成功驗證，終將被調(diào)整或取代，《食品安全法》及其修訂草案所確立的“社會共治”理念，也需要真正達到“善治”狀態(tài)才能在公眾心中實際確立。

“看得見的手”和“看不見的手”都有失靈之時，治理理論也不是萬能金丹，本身也存在失效的可能性，學者們對此開出的藥方是“元治理”、“有效的治理”、“健全的治理”、“良好的治理（善治）”等概念，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵3]食品安全的社會治理要達致善治，《食品安全法》的修訂就需要進一步追求國家權力與社會權力的良好合作，那么以下幾點就應當是立法者最基本的考量：第一，完善舉報獎勵等制度，激勵消費者與社會個體積極主動去發(fā)現(xiàn)食品違法行為，彌補行政機關人力、財力和物力的不足，并使這些社會主體的發(fā)現(xiàn)能夠及時得到國家權力的反饋與支持，在食品安全事故的萌芽階段就將其消滅；第二，通過完善檢測機構布局，加大檢測經(jīng)費支持，鼓勵檢測技術創(chuàng)新等手段，使檢測機構這一類社會主體發(fā)揮其獨特的技術優(yōu)勢，在及早發(fā)現(xiàn)食品安全隱患、遏制食品安全風險方面做出努力，以最小的社會成本取得最大化的食品安全治理效益；第三，完善食品安全信息匯報與發(fā)布制度，使醫(yī)療機構能夠成為食品安全防治的重要一環(huán)，在食品安全事件剛剛開始、同類受害者人數(shù)不多之時就及時向行政部門與消費者提供信息，避免更多的食用者受到傷害；第四，完善責任追究制度，力爭大幅度提高食品安全違法行為的受懲罰率，增強社會主體進行食品安全治理的信心，從而提高社會力量與國家權力合作的成功率。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]婁成武，董鵬.西方治理理論緣起與發(fā)展探析——基于美國公共行政學的視角[J].中共青島市委黨?！で鄭u行政學院學報，2014（4）.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.