部分小產(chǎn)權(quán)房合法化的路徑探析

肖翠萍 許澤康

摘要：小產(chǎn)權(quán)房如火如荼的發(fā)展形勢引發(fā)了廣泛的社會關(guān)注。學(xué)界對于如何解決小產(chǎn)權(quán)房問題莫衷一是。文章從產(chǎn)權(quán)的角度分析得出，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因在于我國現(xiàn)有的土地制度，通過重修土地管理制度的方式，實(shí)現(xiàn)部分小產(chǎn)權(quán)房的合法化，以解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；土地制度；產(chǎn)權(quán)制度

一、文獻(xiàn)綜述

“產(chǎn)權(quán)之父”科斯（1937）在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中提出“交易費(fèi)用”的概念，并在《社會成本問題》中進(jìn)一步分析了在一個交易費(fèi)用為正的社會中，產(chǎn)權(quán)的初始安排對社會資源配置的影響。巴澤爾在《產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析》中，把產(chǎn)權(quán)界定為一系列權(quán)利束，主要包括收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)及處置權(quán)等，《牛津法律大辭典》把產(chǎn)權(quán)解釋為：“產(chǎn)權(quán)是存在于任何客體之中或之上的完全權(quán)利，不要把產(chǎn)權(quán)視為單一的權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)把它視為若干獨(dú)立權(quán)利的集合體，其中一些或甚至其中的很多獨(dú)立權(quán)利可以在不喪失所有權(quán)的情況下予以出讓?！?/p>

綜合以上分析，產(chǎn)權(quán)是由很多權(quán)利組成的權(quán)利束，這個權(quán)利束包括所有權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等，這些權(quán)利束可以在不喪失所有權(quán)時，部分轉(zhuǎn)讓，以增加產(chǎn)權(quán)的價值，在必要的情況下，也可以重新合成。

二、小產(chǎn)權(quán)房的成因分析

（一）小產(chǎn)權(quán)房的概念界定

房屋產(chǎn)權(quán)是指對房屋行使占有、使用、收益、處置的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)本無大小之分，只有完整或殘缺與否，因而小產(chǎn)權(quán)房是在特殊背景下形成的一種俗稱。目前，學(xué)界還沒有形成小產(chǎn)權(quán)房統(tǒng)一的概念，因此，為了研究的方便，本文所研究的小產(chǎn)權(quán)房特指在農(nóng)民集體建設(shè)用地及宅基地上建造的、主要出售給城市居民的房屋，這種房屋權(quán)屬證書沒有房管部門的蓋章，僅有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會的蓋章以證明其權(quán)屬。

（二）小產(chǎn)權(quán)房形成的原因分析

導(dǎo)致小產(chǎn)房產(chǎn)生和發(fā)展的原因也頗多，但筆者認(rèn)為現(xiàn)行的土地制度，是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因。因此，本文主要從土地所有權(quán)制度及管理制度出發(fā)，來闡釋小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因。

1. 我國目前的土地制度

（1）土地所有權(quán)制度：1982年頒布的《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。

（2）土地管理制度：1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第43條規(guī)定：任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。

2. 小產(chǎn)權(quán)房的成因

從上述對我國土地制度的梳理可知，我國目前實(shí)行的是國有和農(nóng)村集體所有并存的土地所有權(quán)制度。憲法賦予了兩種土地所有權(quán)平等的自由轉(zhuǎn)讓權(quán)，而土地管理制度卻限制了農(nóng)村集體土地的自由轉(zhuǎn)讓權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有者喪失了土地的自由處置權(quán)和完整的收益權(quán)，致使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)被稀釋或殘缺。表1是對我國兩種土地所有權(quán)制度，產(chǎn)權(quán)完整性與否的分析：

農(nóng)村集體土地所有者產(chǎn)權(quán)的殘缺，導(dǎo)致農(nóng)村集體及農(nóng)民喪失了獲得土地增值收益的合法途徑。國家卻可以將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有，并在一級土地市場上將其出讓給開發(fā)商，獲取不菲的土地出讓金。處置權(quán)的殘缺所產(chǎn)生的收益權(quán)的喪失，強(qiáng)烈的激勵著農(nóng)村集體和農(nóng)民尋找其他途徑以實(shí)現(xiàn)對土地增值收益的合理訴求，最終激勵農(nóng)村集體及農(nóng)民群體通過小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)及轉(zhuǎn)讓等“不合法”的行為實(shí)現(xiàn)對土地利益的訴求。

三、小產(chǎn)權(quán)房問題解決的路徑分析

（一）小產(chǎn)權(quán)房問題解決的具體方法

小產(chǎn)權(quán)房如火如荼的發(fā)展形勢引發(fā)了廣泛的社會關(guān)注，部分學(xué)者認(rèn)為出于維護(hù)土地所有權(quán)制度和房地產(chǎn)市場的規(guī)范性，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是非法的，應(yīng)該堅(jiān)決抵制。另一些學(xué)者認(rèn)為從目前的土地制度缺乏效率及公平性出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該使小產(chǎn)權(quán)房合法化。筆者以產(chǎn)權(quán)為分析的視角，認(rèn)為現(xiàn)行土地管理制度不僅缺乏效率而且于憲不合，因此主張?jiān)趫?jiān)持國有和農(nóng)村集體所有的土地所有權(quán)制度基礎(chǔ)上，通過重修土地管理制度，消除小產(chǎn)權(quán)房合法化的制度障礙，使小產(chǎn)權(quán)房合法化。

1. 維持現(xiàn)有的土地所有權(quán)制度

小產(chǎn)權(quán)房問題的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度問題，即經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)沒有被正式的法律制度承認(rèn)，是導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)稀釋或產(chǎn)權(quán)殘缺的重要原因。要想實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房經(jīng)濟(jì)意義和法律意義上產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一，必須依賴于政府的制度供給，而制度供給的成本將影響制度供給能否實(shí)現(xiàn)。保持現(xiàn)有的土地所有權(quán)制度不變，有利于減少清除舊制度的成本、消除變遷阻力的成本等制度變遷的供給成本。筆者主張維持目前的土地所有權(quán)制度不變，以增加政府制度供給的可能性，以順利解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

2. 重修我國土地管理制度

通過上文對小產(chǎn)權(quán)的成因分析可知，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因在于目前的土地管理制度限制了小產(chǎn)權(quán)房的自由流通，農(nóng)村集體及農(nóng)民通過正常渠道無法獲得土地增值的收益，激勵農(nóng)村集體及農(nóng)民通過建設(shè)和出售小產(chǎn)權(quán)的方式來獲取對土地利益的訴求。要想從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題，必須遵循《憲法》的精神，確實(shí)落實(shí)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，而重修土地管理制度，既可以消除小產(chǎn)權(quán)房合法化的制度障礙，又具有可行性。

（二）小產(chǎn)權(quán)房問題解決方法的可行性分析

筆者在上文提出在維持國有和農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的不變的基礎(chǔ)上，通過對土地管理制度的修改，解決小產(chǎn)權(quán)房合法化的制度障礙，以解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

1. 重修土地管理制度，可以提高土地利用效率

產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)是一套激勵與約束機(jī)制，約束并激勵著人們的行為。因此，產(chǎn)權(quán)的安排直接影響資源配置的效率。如果產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能是殘缺的， 產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利將得不到很好的保護(hù)、就會降低產(chǎn)權(quán)主體充分利用資源的積極性，導(dǎo)致低效率的資源配置。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，完整的土地權(quán)能包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等。在土地管理制度的限制下，農(nóng)村集體土地的處置權(quán)是不完整的，收益權(quán)不是獨(dú)享的，利益在很多時候受到侵占。殘缺的產(chǎn)權(quán)，降低了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的價值，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體缺乏充分的激勵去提高資源的利用效率，致使土地利用效率降低。因此，重修土地管理制度，賦予農(nóng)村集體及農(nóng)民清晰、完整的土地產(chǎn)權(quán)，有利于提高農(nóng)村集體土地利用效率，保證農(nóng)民的利益。

2. 重修土地管理制度，與憲法相符

許多法律專家認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房系違法建蓋，就是依據(jù)我國土地管理法中對農(nóng)村集體土地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的限制規(guī)定。但是我國憲法規(guī)定農(nóng)村集體土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。憲法作為我國的根本大法，一切法律的制定都不能與憲法相沖突，否則就有違憲的嫌疑。因此，修改土地管理制度也是維護(hù)我國依法治國的理念，是非常可行的。

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（作者單位：海南大學(xué)應(yīng)用科技學(xué)院）