多中心治理模式我國公民參與城市治理研究

付大永

摘 要：從政府職能轉(zhuǎn)變的角度，分析我國治理模式有管制模式、經(jīng)營模式和多中心治理模式，經(jīng)過三種模式的比較，得出城市治理的模式變遷與發(fā)展，引出城市治理中公民這一參與主體，研究不同的城市治理模式下公民參與與城市治理互動的情況，突出分析我國公民參與城市治理在多中心城市治理模式中遇到的問題，并找出解決的辦法與對策。將是建立健全公民參與城市管理渠道、完善和發(fā)展我國公民參與、推進我國社會主義民主政治建設(shè)的重要舉措。

關(guān)鍵詞：治理模式；城市治理；公民參與

一、 城市治理模式的流變與公民參與的緣起

（一）城市治理模式的流變

我國政府職能由最原始的管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟建設(shè)型政府，近些年發(fā)展成為公共服務(wù)型政府。在政府職能轉(zhuǎn)變的同時，城市治理也模式相應(yīng)呈現(xiàn)三種模式。城市管制模式形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，政府的建構(gòu)是以科層制為基礎(chǔ)，政府是城市治理的主角，承擔(dān)著所有城市的事務(wù)。傳統(tǒng)的政府城市管制模式的弊端也日益暴露出來：權(quán)力高度集中于政府，政府機構(gòu)龐大且臃腫，效率低下，公民參與社會管理和城市建設(shè)的機會很少。到了20世紀(jì)80年代，政府管制城市模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營模式。彼德斯認為，“政府應(yīng)該關(guān)心更多的事情，如果治理退化成一種十足的經(jīng)濟行為，那么在政治理論中，公民就變成了微不足道的人物。”[1]此時公民在城市管理中的地位微不足道，難以影響政府的政策的制定與實施。公民的主體地位也沒有得到確立。但社會主義民主政治發(fā)展至今，政府已經(jīng)有意識的轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”，建立健全民主參與社會管理的渠道和途徑。

（二）公民參與的緣起

習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議強調(diào)，社會主義協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。我們堅持有事、遇事、做事多商量。即通過商量出辦法、出共識、出感情、出團結(jié)。加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的目標(biāo)是構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，為我國社會主義民主政治注入新的活力。對公民參與含義的界定僅僅是從多中心治理模式的范圍中的公民參與即城市治理中的公民參與。因此，多中心治理模式下的公民參與。主要指廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法參與到城市治理的政策制定、實施、反饋中，實現(xiàn)公民利益、分配福利的過程。

二、公民參與城市管理可能會存在的問題

（一）法律制度不健全

十八大四中全會“依法治國”的會議主題，其中“法治中國”與每個公民休戚相關(guān)，在憲法的基礎(chǔ)上，我國已經(jīng)制定現(xiàn)行有效法律200多件，行政法規(guī)700多件，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例近9000件，形成了中國特色社會主義法律體系。其中有與公民相關(guān)的物權(quán)法，幫助公民維護私產(chǎn)權(quán)利；也有消費者權(quán)益保護法；另外收容遣送制度和勞動教養(yǎng)制度，糾正了侵害公民人身自由權(quán)利的行為。但是，至今沒有相應(yīng)的制度支持公民參與城市治理，即便是服務(wù)型政府鼓勵多元化主體包括公民參與城市治理，但是對于公民參與城市治理的具體內(nèi)容與方式?jīng)]有明確規(guī)定。

（二）公民參與城市治理存在信息不對稱問題

公民參與城市治理的具體內(nèi)容是掌握、了解相關(guān)的信息，根據(jù)自身知識儲備，分析信息之間的聯(lián)系，做出相應(yīng)的回應(yīng)，從而表達利益、分配權(quán)力和分享福利的過程。但是社會公共事務(wù)管理內(nèi)容廣泛，程序繁瑣，公民與政府之間的信息不對稱是客觀存在的。公共事務(wù)中涉及許多高技術(shù)行業(yè)，如醫(yī)務(wù)工作者掌握絕對的信息和技術(shù)資源，這些資源不可復(fù)制，對非醫(yī)學(xué)背景的普通公民難以短時間內(nèi)熟知和普及。

（三）公民參與城市治理的渠道極其有限

公民參與渠道是雙向的。政府授權(quán)或是委托公民個人或組織團體給予參與意見以及公民自發(fā)的參與。其中就面臨兩個問題，一政府是否授權(quán)或者委托；二公民參與途徑單一。在多中心治理模式中，服務(wù)型政府作為參與者主體，政府官員實行命令單一下達，習(xí)近平提出的民主協(xié)商體系更沒有落實，只是單一地有事、遇事、做事上傳下達命令，省委巡視組向南京市委指出了一些機關(guān)單位本位主義較重、部門利益至上，涉及部門利益的審批權(quán)限難以真正下放， 這種情形下公民無法被授權(quán)或受委托參與。具體到公民參與途徑多“走過場”、“走形式”，參與形式單一化，沒有將參與問題落到實處。

（四）公民參與能力不足

公民參與城市治理的能力要求公民具備相應(yīng)的智力、知識、技能。第一，公民只有一定的智力水平，才能夠掌握、分析信息，才能夠把握城市治理的基本方向，公民智力分高低分?jǐn)?shù)，參與能力也分高低水平，在參與公共事務(wù)管理方面，參與者智力參差不齊。第二，知識普及，是公民參與城市治理的前提條件，但我國公共事務(wù)涉及知識未得普及。第三，技能的掌握是判斷公民參與城市治理有效性的依據(jù)。公民可以通過多次參與中得出經(jīng)驗教訓(xùn)，提煉出技巧，但公共事務(wù)管理技巧難把握，公民參與其中困難。

（五）公民參與意識冷漠

公民主觀不愿參與其中也是原因之一。 在中國，“官本位”可謂源遠流長。從孔夫子說起，孔子作《春秋》，“為尊者諱”，以及“禮不下庶人，刑不上大夫”等等，都是“官本位”的發(fā)端處。其基本理念是，不論什么事都講官銜。誰官大，誰就擺在前頭。在這種文化觀念下，公民參與意識淡漠，呈現(xiàn)出消極參與心態(tài)。第一，認識不到人民當(dāng)家做主的實質(zhì)，沒有國家主人翁意識，無論什么事情都依靠政府來解決，過分依賴政府，將政府作為大家長；第二，認識到國家主人翁地位，但不愿參與其中，認為人微言輕，即使是參與其中自身也不會被重視，索性不參與其中，對其持冷漠態(tài)度。

三、促進公民參與城市治理的建議

（一）推進公民參與城市治理的制度建設(shè)

一方面，要通過制度建設(shè)來將公民參與的界限規(guī)范、明晰化。必須加強制度建設(shè)，通過建立健全一整套引導(dǎo)人們參與治理的長效機制，把公民參與缺乏制度規(guī)定問題從根本上遏制和解決。公民參與問題的涉及面很廣。另一方面，制度建設(shè)要貼近生活，重點領(lǐng)域要重點突破，制度建設(shè)有規(guī)則不是繁文縟節(jié)，要落實到實處。公民參與城市治理問題要細化到公民參與具體事務(wù)，要是關(guān)乎公民切身利益，制度要管用，才能將公民參與制度建設(shè)落到實處，工作要貼近生活，才能讓公民參與的理念潛移默化。

（二）拓寬公民參與城市治理的渠道

拓寬公民參與的渠道，首先應(yīng)該完善人民代表大會制度，完善選舉制度，利于選舉出切實代表最廣大人民群眾利益的公民，表達公眾需求，還有政治協(xié)商會議、人民團體和社會組織等公民制度化參與的渠道，落實各個機關(guān)單位的座談會。充分的發(fā)揮公民參與的作用。其次，健全聽證公示制度、市民信箱制度、電子政府咨詢制度等新的公民參與渠道和方式，并使這些渠道涉及范圍擴大化。以便公民對政策的制定實施及其他政府行為提出建議與意見，有效地影響城市治理的實施與執(zhí)行。

（三）樹立治理理念，擴大政務(wù)公開

俞可平認為“治理與善治的本質(zhì)特征是公民社會組織對社會事務(wù)的獨立管理權(quán)或與政府的合作管理?！盵2]他認為在公民社會組織中公民作為重要的參與主體，影響著政府的決策與改革。因此，治理理念就是強調(diào)政府與社會的合作治理。一方面，政府機構(gòu)首先要樹立治理理念，與公民合作治理，把公民看作是國家真正的主人。另一方面，加強民間組織的合作。政務(wù)公開需要做到：一是貫徹政府信息公開目錄規(guī)范和信息要求，按照要求對照欄目差缺補差：二是政府信息發(fā)布要精準(zhǔn)，體現(xiàn)準(zhǔn)確性；三是加強訓(xùn)練，提高信息發(fā)布管理員、審核員、發(fā)布員信息工作水平；四是及時更新，第一時間發(fā)布信息，提升群眾滿意度。

（四）調(diào)動公民參與城市治理的熱情，提升公民參與的能力

首先，調(diào)動公民熱情是公民參與的第一步，政府和人民要齊心協(xié)力認真研究，思考解決公民參與意識淡薄的問題。再次，政府要加強公民參與的知識的宣傳力度，普及城市治理參與知識，這是公民快速參與學(xué)習(xí)的正確途徑。同時，公民自身要提高警惕性，避免被利益集團利用，只有保持警惕的政治判斷力，才能在公民參與城市治理中，維護公民切身利益。最后，公民要掌握相應(yīng)的參與管理技巧，如微博問政，使用低成本網(wǎng)絡(luò)進行參與管理，既可以節(jié)約參與成本，又可以切實維護公民利益，因此公民與時俱進掌握技巧是參與的重要手段。（作者單位：四川省南充市西華師范大學(xué)）

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注解：

① B·蓋伊·彼得斯 .政府未來治理模式[M].中國人民大學(xué)出版社，2001：51.

② 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000：328-329