農(nóng)村水利私人承包治理模式研究

姚晶　安靜

摘 要 農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，水利是農(nóng)業(yè)的命脈。新時期，農(nóng)村稅費(fèi)改革使我國農(nóng)田水利建設(shè)的投入機(jī)制發(fā)生了重大變革，農(nóng)田水利建設(shè)在投入、管理和組織等方面的問題日益凸顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的旱災(zāi)進(jìn)一步威脅到了我國糧食安全。本文通過對張嘴村水利承包模式進(jìn)行研究，從而探索出新時期農(nóng)村水利的有效運(yùn)營之道，解決農(nóng)村干旱難題，同時為農(nóng)村其他公共物品的管理和經(jīng)營提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞 私人承包 小型水利 治理模式

1目前農(nóng)村水利研究現(xiàn)狀

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)村水利建設(shè)及管理的好壞事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，隨著水利問題的刻不容緩，國內(nèi)外出現(xiàn)了大量的研究農(nóng)村水利的文獻(xiàn)。通過研究發(fā)現(xiàn)，這些文獻(xiàn)從內(nèi)容上來看多是一些對于建國以來新中國水利建設(shè)成就及其制度的總結(jié)；從研究角度上來看，很多文章是從水田水利建設(shè)的集體行動及制度的角度來研究農(nóng)村水利，缺少一些具體的個案性研究。

新形勢下，面對如何管理農(nóng)村水利問題，我國很多地區(qū)學(xué)習(xí)國外采取用水協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)下的參與式灌溉管理模式，但是很多都是空架子，用水協(xié)會在運(yùn)營上還存在很多問題和不足，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的水利建設(shè)。賀雪峰等學(xué)者在對中國農(nóng)田水利進(jìn)行大量的實(shí)證調(diào)研基礎(chǔ)上論述了我國農(nóng)田水利建設(shè)的組織基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)以及農(nóng)地制度創(chuàng)新等問題，指出建立用水協(xié)會與我國農(nóng)村實(shí)際情況不符，農(nóng)村水利的核心問題是如何實(shí)現(xiàn)大中型水利工程與農(nóng)小型水利的對接問題，即農(nóng)田水利的“最后一公里”難題。

筆者在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)小河鎮(zhèn)張嘴村作為一個傳統(tǒng)的農(nóng)耕區(qū)，在長期的摸索中，探索出了一種新型的水利設(shè)施治理模式①——小型水利私人承包②。這種模式運(yùn)行已達(dá)數(shù)十年之久，且日益成熟和完善，得到了村民的廣大好評，從而引起了筆者對農(nóng)村水利管理模式方面的興趣。本文將重點(diǎn)研究張嘴村實(shí)行水利私人承包的運(yùn)行機(jī)制，從而探索出不同村況下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利的有效運(yùn)營之道，解決農(nóng)村干旱難題，同時為村莊內(nèi)其他公共物品的管理和經(jīng)營提供借鑒。

2水利私人承包模式的運(yùn)行

農(nóng)村稅費(fèi)改革至“十一五”時期，國家從2000 年開始搞農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，隨著試點(diǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，2003 年稅費(fèi)改革在全國全面推開，鄉(xiāng)級統(tǒng)籌、村級提留以及勞動義務(wù)工、積累工在全國范圍內(nèi)逐步取消。2003年，以精簡機(jī)構(gòu)、以錢養(yǎng)事為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在湖北省全面開展起來。以“水是商品，誰受益、誰出錢，用多少、買多少”為基本原則，對部分農(nóng)村的農(nóng)業(yè)供水管理體制和水價形成機(jī)制進(jìn)行了重大改革；自2004年起，農(nóng)業(yè)供水管理體制改革在各大灌區(qū)陸續(xù)實(shí)施，由農(nóng)民用水組織自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，縣、鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)督的農(nóng)業(yè)供水管理體制逐步形成。為響應(yīng)國家號召，襄陽市政府在稅費(fèi)改革后，緊接著就實(shí)行了水費(fèi)改革。改革主張改變以往的水費(fèi)價格以及水費(fèi)計量方式，并在宜城市小河鎮(zhèn)設(shè)置改革試點(diǎn)。為此，宜城市各灌溉區(qū)都開始各自摸索新的水利灌溉管理模式。

宜城市轄區(qū)很多農(nóng)村都屬于傳統(tǒng)的農(nóng)耕區(qū)，水稻、小麥輪流耕作，由于水稻畝產(chǎn)頗高，且可以進(jìn)行機(jī)械化操作，村民基本都在家種田，農(nóng)閑時會外出打工。因此，在村委會的牽頭下，私人承包模式落地。首先，確立了用水者協(xié)會，由村委會人員組成，主要負(fù)責(zé)對承包人進(jìn)行監(jiān)督和管理以及處理用水糾紛；然后，根據(jù)承包地面積、地勢以及抽水方位情況，以組為單位確定承包人。此外，承包人的確立采取公開競標(biāo)的方式，確立之后還需與村委會簽訂合同，并上交押金。競標(biāo)價以鎮(zhèn)分管農(nóng)業(yè)站與供水單位協(xié)商的基本水費(fèi)為基礎(chǔ)，并根據(jù)當(dāng)時的物價水平、工人工資、電費(fèi)等綜合確立。

事實(shí)證明，實(shí)行水利私人承包經(jīng)營模式，明確了各小支渠的 “水權(quán)”以及供需雙方責(zé)任主體，權(quán)責(zé)分明，水利管理制度化、規(guī)范化，科學(xué)化，水費(fèi)收繳率以及水資源利用率大大提高。農(nóng)村支、斗渠清淤工程逐步得到保證，這一承包模式得到了灌區(qū)廣大農(nóng)戶的認(rèn)可和支持。

3水利私人承包治理模式有效性分析

縱觀張嘴村農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，政策導(dǎo)向在其中發(fā)揮了總攬全局的作用。在政策引導(dǎo)下，小河鎮(zhèn)作為市水利治理模式改革的試點(diǎn)，在實(shí)踐中慢慢地摸索出水利私人承包經(jīng)營的路子。其中，通過將管理權(quán)下放到個人確保了產(chǎn)權(quán)明晰化，提高了管理效率；以村組為單位成功地劃分出有效的灌溉范圍，實(shí)現(xiàn)了與農(nóng)村基層政權(quán)組織的結(jié)合，通過村組基層組織將農(nóng)民有效的組織起來。

3.1產(chǎn)權(quán)明晰是提高治理效率的前提

農(nóng)田水利是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，不僅涉及到農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度關(guān)系還涉及到農(nóng)田水利的灌溉管理模式運(yùn)行，二者之間密切相關(guān)，相互影響。管理者只有擁有被管理對象的支配權(quán)，才能做出提高管理效率、規(guī)范運(yùn)行和維護(hù)的決策。法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的水塘和水庫的水歸農(nóng)民集體使用和享有，農(nóng)戶集體掌握管理決策權(quán)。當(dāng)集體管理時，產(chǎn)權(quán)不清晰，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。人們只關(guān)心在使用中直接獲得的利益而不顧及集體利益及長遠(yuǎn)利益，過度使用設(shè)施且疏于管理，因而出現(xiàn)了“公地悲劇”，即因?yàn)楣参锲返墓芾頇?quán)屬于集體而導(dǎo)致公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。稅費(fèi)改革之前，我國農(nóng)村水利一直采用自上而下逐級管理模式，農(nóng)田水利設(shè)施的使用主體因缺乏主動性而無法享受應(yīng)有的權(quán)力，相應(yīng)的責(zé)任也難以承擔(dān)。而隨著農(nóng)村水利產(chǎn)權(quán)制度改革，允許將集體包攬的水利管理權(quán)移交給私人，從而將管理責(zé)任明確到個人，形成一種由個人自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的管理模式，大大地提高了經(jīng)營管理效率。

3.2有效的灌溉單位是承包運(yùn)行的基礎(chǔ)

農(nóng)村稅費(fèi)改革期間，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和財政供養(yǎng)壓力，一些地方對村、組進(jìn)行了大規(guī)模的合并，甚至取消村組長的設(shè)置，由村干部分片包組。湖北部分地區(qū)在稅費(fèi)改革之后也進(jìn)行了大量的村組合并，但是張嘴村因?yàn)榇褰M分布比較集中且村組規(guī)模適中而沒有進(jìn)行村組合并，因此村民小組便成為本村農(nóng)田水利的基本灌溉單位，組內(nèi)的土地整片分布。因此，這些地區(qū)在水利灌溉中不必考慮農(nóng)地的過于破碎和分散性導(dǎo)致整體灌溉無法實(shí)現(xiàn)的問題。賀雪峰等在荊門市水利調(diào)研中提到的“劃片承包”就是針對農(nóng)田的過于碎片化而無法進(jìn)行有效承包的情況提出的，從而解決農(nóng)田水利的某些超越農(nóng)戶層次的問題。而這些地區(qū)實(shí)行以村組為灌溉單位恰好實(shí)現(xiàn)了按水文劃分流域與鄉(xiāng)村行政組織的契合。由于鄉(xiāng)土熟人社會性質(zhì)以及鄉(xiāng)俗禮約在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村仍然發(fā)揮著巨大的作用，因而村民組長仍能夠發(fā)揮巨大的組織作用，有效地將農(nóng)民組織起來，調(diào)動包水人積極性，同時對于包水人的行為進(jìn)行一定的監(jiān)督和管理，并且在發(fā)生灌溉糾紛之后，組長能夠以其長期形成的威信，有效地化解灌溉矛盾糾紛。

3.3產(chǎn)權(quán)共有，價格競爭是保障

我國《水法》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”?？梢姡w組織可以對水庫水進(jìn)行自由的處分，即集體組織對該水庫水具有了管理（處分）權(quán)，也就是說村民對小型水利設(shè)施的水享有共同管理權(quán)。這種管理權(quán)的共有恰好為資產(chǎn)集體所有者提供了一個共同協(xié)商的平臺，在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用市場的價格競爭機(jī)制，通過公平、自由的競爭，從而使集體財產(chǎn)的使用和管理在集體的監(jiān)督下高效運(yùn)行。

總之，從農(nóng)村小型水利建設(shè)和管理上來看，私人承包通過建立相對的水價競爭機(jī)制以及押金制約機(jī)制，引進(jìn)市場自發(fā)調(diào)節(jié)，從而有效解決了農(nóng)田水利灌溉問題。但是，從我國農(nóng)村的整體灌溉系統(tǒng)來看，農(nóng)村小型水利作為整個水利的一部分，資產(chǎn)比例較小，灌溉能力有限，它的解決只是局部問題的改善，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足整個農(nóng)業(yè)的灌溉需求。若想根本解決還需要全面協(xié)調(diào)大中型水利和小水利的配置，在確保實(shí)現(xiàn)大中型水利總的調(diào)度作用基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮小水利的基礎(chǔ)性作用。

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