國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校預(yù)算管理優(yōu)化研究

楊玲

摘要：國(guó)庫(kù)集中支付制度作為我國(guó)財(cái)政管理的一項(xiàng)重大改革政策，它對(duì)高校預(yù)算管理產(chǎn)生了積極的影響，但也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。目前，高校預(yù)算管理的弊病表現(xiàn)在高校領(lǐng)導(dǎo)不重視部門預(yù)算，預(yù)算編制工作難度明顯加大，高校預(yù)算監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制缺乏，信息系統(tǒng)有待完善。高校應(yīng)該增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，健全預(yù)算管理體系，加強(qiáng)預(yù)算管理監(jiān)督制衡機(jī)制，建立并推行科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，加快推進(jìn)高校預(yù)算管理信息系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)，建立信息共享機(jī)制。

關(guān)鍵詞：高校；國(guó)庫(kù)集中支付制度；預(yù)算管理優(yōu)化

國(guó)庫(kù)集中支付制度是政府預(yù)算制度的一個(gè)重要內(nèi)容，同時(shí)也是加強(qiáng)預(yù)算管理的重要舉措。高校預(yù)算管理是財(cái)政預(yù)算體系的有機(jī)組成部分，因此需要重視財(cái)政政策的引導(dǎo)作用，進(jìn)行同步的改革，建立科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明的高校預(yù)算管理制度。從實(shí)踐效果看，目前的高校預(yù)算管理模式存在較多問(wèn)題，已不適應(yīng)新的財(cái)政管理體制，高校需要改進(jìn)與創(chuàng)新現(xiàn)有的預(yù)算管理方式，以規(guī)范財(cái)政資金使用，提高預(yù)算管理的科學(xué)性。

一、高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)預(yù)算管理產(chǎn)生的影響

（一）改變財(cái)政資金撥付方式

國(guó)庫(kù)集中支付方式的核心是從過(guò)去的財(cái)政資金撥付環(huán)節(jié)多、流轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛赏?jí)財(cái)政部門在指定金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立國(guó)庫(kù)單一賬戶，實(shí)行財(cái)政直接支付或財(cái)政授權(quán)支付，減少了財(cái)政資金撥付環(huán)節(jié)，降低了資金劃撥成本，提高了資金使用效率。

（二）改變了高校的預(yù)算管理功能

隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，高校資金的使用和管理監(jiān)督制度、預(yù)算管理控制功能等相應(yīng)發(fā)生了較大改變，政府部門對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)控對(duì)象從預(yù)算收支總額轉(zhuǎn)變成預(yù)算收支明細(xì)，預(yù)算管理變事后監(jiān)督為事前、事中及事后的全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制。

（三）增強(qiáng)高校防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力

國(guó)庫(kù)集中支付方式從制度安排上形成了有效制約，通過(guò)建立國(guó)庫(kù)集中支付專戶，高校所有支出都要依據(jù)財(cái)政批準(zhǔn)的用款計(jì)劃審核后支付給收款單位，國(guó)庫(kù)部門通過(guò)財(cái)政網(wǎng)對(duì)高校的財(cái)政資金收支、結(jié)余情況進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不合規(guī)收付操作情況。

二、高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度下預(yù)算管理存在的問(wèn)題

國(guó)庫(kù)集中支付方式解決了以前傳統(tǒng)的分散支付制度中存在問(wèn)題和弊病，改變了資金分散管理和缺乏監(jiān)督的狀況，對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行統(tǒng)一管理和收支，使資金使用的隨意性得到了有效約束，有力地促進(jìn)了高校預(yù)算管理活動(dòng)的規(guī)范化。但是對(duì)高校來(lái)說(shuō)，國(guó)庫(kù)集中支付作為一種新的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，由于新的支付方式手續(xù)繁瑣以及相關(guān)預(yù)算管理配套改革措施不完善，高校預(yù)算管理面臨種種新的問(wèn)題。

（一）高校對(duì)部門預(yù)算重視不夠

部分高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理缺乏足夠的重視，預(yù)算管理意識(shí)淡薄，對(duì)財(cái)務(wù)的關(guān)注點(diǎn)主要集中在年初預(yù)算總額、可支配經(jīng)費(fèi)額度、資金總體分配等，不考慮預(yù)算事前、事中、事后的全過(guò)程管理，沒(méi)有真正參與到預(yù)算管理當(dāng)中。在預(yù)算編制的過(guò)程當(dāng)中，高校的部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算聯(lián)系不大，編制方式和口徑不一致。部門預(yù)算的編制時(shí)間與校內(nèi)預(yù)算編制時(shí)間不同，導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)際支出脫節(jié)。這兩種預(yù)算編制的最終目的也有很大的區(qū)別，部門預(yù)算是學(xué)校向財(cái)政部門取得財(cái)政資金并且對(duì)資金進(jìn)行分配的一種手段，是按財(cái)政部門的要求和口徑編制的；而校內(nèi)預(yù)算是高校把預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配到各院系、各職能部門的預(yù)算項(xiàng)目中，所以高校管理者自然更加重視校內(nèi)預(yù)算，而部門預(yù)算的管控很大程度上被忽視了。但是在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算資金指標(biāo)就是根據(jù)高校的部門預(yù)算。

（二）預(yù)算編制工作難度明顯加大

高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)預(yù)算管理產(chǎn)生了很大的影響，其中最主要的一個(gè)轉(zhuǎn)變就是高校要將各類收入來(lái)源全部上繳財(cái)政，不管是預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金都全部納入國(guó)庫(kù)，由代理銀行負(fù)責(zé)代收、財(cái)政部門統(tǒng)一管理，高校不允許隨便更改預(yù)算支出的用途，只能在規(guī)定的范圍內(nèi)使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)。所以高校在編制預(yù)算時(shí)，必須根據(jù)各部門下一年度的事業(yè)計(jì)劃，對(duì)以前年度的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和對(duì)比，客觀、全面地預(yù)測(cè)下一年度可能發(fā)生的經(jīng)費(fèi)支出并據(jù)此編制部門預(yù)算，這樣高校不會(huì)因?yàn)轭A(yù)算資金不足使正常教學(xué)、科研工作受到影響。由于高校事業(yè)發(fā)展存在各種不可預(yù)見(jiàn)情況，預(yù)算編制的難度將大大增加。

（三）高校預(yù)算監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制缺乏

依據(jù)委托代理理論，委托代理出現(xiàn)問(wèn)題的主要原因是兩權(quán)分離，委托人和代理人之間存在著信息不對(duì)稱。在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，主要體現(xiàn)在財(cái)政部門和高校之間所掌握的信息是不對(duì)稱的，高校對(duì)于自身的發(fā)展、師資力量以及經(jīng)費(fèi)需求等重要信息具有天然的優(yōu)勢(shì)，高校有可能利用這種信息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行違規(guī)違法活動(dòng)，套取財(cái)政資金，所以必須加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督力度。但是，在國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施過(guò)程中，高校內(nèi)審以及財(cái)政、審計(jì)部門等內(nèi)外監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)均沒(méi)有對(duì)高校預(yù)算管理實(shí)行有效的監(jiān)管，同時(shí)也沒(méi)有對(duì)高校預(yù)算管理情況進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效評(píng)估和實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)懲辦法，預(yù)算管理與各部門工作業(yè)績(jī)脫節(jié)，形成“重投入輕支出、重使用輕績(jī)效”的局面。

（四）信息系統(tǒng)有待完善

由于信息技術(shù)限制，高校、財(cái)政部門與代理銀行之間信息數(shù)據(jù)交換不通暢，信息系統(tǒng)不完善導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息的共享和及時(shí)的交流，預(yù)算執(zhí)行中容易出現(xiàn)各種違規(guī)行為。目前，在高校尚未建立規(guī)范并高效率的預(yù)算管理系統(tǒng)，預(yù)算工作中的人員、項(xiàng)目、資金、指標(biāo)等各種原始信息資料沒(méi)有得到妥善保管和有效使用，導(dǎo)致高校預(yù)算管理工作的整體信息化水平較低。同時(shí)，預(yù)算單位及代理銀行的信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，預(yù)算資金收支信息反饋慢，財(cái)務(wù)信息不能得到及時(shí)的反映，很難進(jìn)行有效的監(jiān)管，高校預(yù)算工作缺乏有效的指導(dǎo)，造成預(yù)算資金使用效率不高，執(zhí)行速度過(guò)緩。

三、高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度下預(yù)算管理優(yōu)化的對(duì)策及建議

通過(guò)前述高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的高校預(yù)算管理體系不能很好地滿足國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求，需要進(jìn)一步健全和改進(jìn)。筆者根據(jù)高校預(yù)算管理的實(shí)際情況和國(guó)庫(kù)集中支付制度與之相對(duì)應(yīng)的要求，對(duì)存在的問(wèn)題提出對(duì)策和建議。

（一）更新觀念，增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)

高校管理者應(yīng)充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的重要性，明確預(yù)算管理是國(guó)庫(kù)集中支付制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算管理關(guān)系到高校事業(yè)發(fā)展的各個(gè)方面，決策層應(yīng)更加重視預(yù)算管理，大力支持預(yù)算管理工作。預(yù)算管理委員會(huì)通過(guò)講座、培訓(xùn)等多種形式，讓各單位及全校教職工了解預(yù)算管理的意義、預(yù)算編制方法并且明確預(yù)算資金的支出范圍，使所有部門都做到有預(yù)算才有支出，不能隨意增減預(yù)算，保持預(yù)算的嚴(yán)肅性。各職能部門和院系經(jīng)辦人員，應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)算管理相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)技能，更好地履行崗位職責(zé)。

（二）健全預(yù)算管理體系

完善的預(yù)算管理體系是實(shí)現(xiàn)高?？茖W(xué)發(fā)展的基石。高校應(yīng)編制符合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的中長(zhǎng)期預(yù)算，建立一個(gè)高效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，確保對(duì)預(yù)算的全過(guò)程進(jìn)行管理，及時(shí)編寫業(yè)績(jī)報(bào)告和診治偏差。在編制過(guò)程中，預(yù)算項(xiàng)目按功能和經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行細(xì)化， 提高預(yù)算的準(zhǔn)確性，通過(guò)制定科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確反映經(jīng)費(fèi)需求。高校財(cái)務(wù)部門應(yīng)與校內(nèi)其他部門共同參與和討論，建立一個(gè)科學(xué)的、操作性強(qiáng)的預(yù)算編制方法。

（三）完善預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，建立績(jī)效考核機(jī)制

高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，加強(qiáng)和完善預(yù)算管理事前、事中、事后的全過(guò)程跟蹤監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和漏洞，確保財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性和預(yù)算執(zhí)行的有效性，通過(guò)制定科學(xué)的指標(biāo)進(jìn)行考核，來(lái)評(píng)估是否達(dá)到預(yù)算目標(biāo)。在外部監(jiān)督方面，教育、財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行好監(jiān)督職責(zé)，不斷加強(qiáng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度，建立并逐步完善信息資源共享機(jī)制，讓監(jiān)管真正發(fā)揮效用，定期檢查高校預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)把握財(cái)政資金運(yùn)行，提高財(cái)政資金使用績(jī)效?？?jī)效考核機(jī)制是預(yù)算監(jiān)管體系中的核心環(huán)節(jié)，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲辦法，采用績(jī)效評(píng)價(jià)方法對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，分析實(shí)際數(shù)與預(yù)算數(shù)發(fā)生偏差的原因，規(guī)避預(yù)算單位的隨意開(kāi)支行為。

（四）加快高校預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè)，建立信息共享機(jī)制

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，高校應(yīng)盡快建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和統(tǒng)計(jì)分析，運(yùn)用信息技術(shù)和手段提高預(yù)算管理的效率。高校預(yù)算管理出現(xiàn)問(wèn)題的一個(gè)重要原因是信息不對(duì)稱，解決這一問(wèn)題就必須建立高校、財(cái)政部門以及代理銀行之間的信息共享平臺(tái)，將高校預(yù)算管理的相關(guān)信息在共享平臺(tái)上及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的進(jìn)行發(fā)布。高?？梢越⒁粋€(gè)預(yù)算管理信息系統(tǒng)，將高校預(yù)算管理相關(guān)的信息錄入該信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)跟蹤預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況。同時(shí)，系統(tǒng)可以對(duì)財(cái)務(wù)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析并且及時(shí)將結(jié)果傳遞給相關(guān)部門，保證信息通暢，避免信息不對(duì)稱造成各種問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

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[2]許志剛.國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校預(yù)算管理問(wèn)題及對(duì)策研究[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2014（17）.

*基金項(xiàng)目：2015年度鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院教育科學(xué)研究基金項(xiàng)目“財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算對(duì)高校預(yù)算的影響研究”（項(xiàng)目編號(hào)：zhjy15-13）。

（作者單位：鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院）