淺談定點(diǎn)會(huì)議采購(gòu)單位招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

閆晶瀅

摘要：目前，我國(guó)酒店實(shí)行星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，這不僅適合我國(guó)國(guó)情，也符合世界餐飲酒店行業(yè)的趨勢(shì)。五星級(jí)酒店不僅是酒店所能獲得最高榮譽(yù)，更是對(duì)其住宿設(shè)施、服務(wù)、環(huán)境等方面的充分認(rèn)可。然而，今年以來(lái)我國(guó)五星級(jí)酒店紛紛出現(xiàn)“棄星”現(xiàn)象。文章對(duì)這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因進(jìn)行了充分探討，并且對(duì)我國(guó)的星級(jí)評(píng)定制度進(jìn)行了解析。其次，本文對(duì)定點(diǎn)會(huì)議采購(gòu)單位招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題進(jìn)行了分析。最后，對(duì)“酒店棄星”的現(xiàn)象引起的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了批判。

關(guān)鍵詞：五星級(jí)酒店；棄星；星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)；定點(diǎn)采購(gòu)

一、我國(guó)酒店棄星現(xiàn)象簡(jiǎn)介

眾所周知，我國(guó)目前在旅游行業(yè)實(shí)行星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，除了各大旅游景區(qū)，與旅游業(yè)相關(guān)的飯店、賓館也實(shí)行此制度。我國(guó)消費(fèi)者已經(jīng)對(duì)星級(jí)評(píng)定制度十分熟悉并對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)可。因此，相當(dāng)一部分高端定位酒店在興建時(shí)即從評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，并積極申報(bào)五星級(jí)酒店評(píng)定。然而，2014年以來(lái)，我國(guó)的五星級(jí)酒店出現(xiàn)“棄星”的現(xiàn)象，部分五星級(jí)酒店放棄星級(jí)資質(zhì)的復(fù)審，退出星級(jí)市場(chǎng)，從“五星”變“無(wú)星”。中國(guó)旅游飯店業(yè)協(xié)會(huì)表示：2013年有56家五星級(jí)酒店要求“降星”，還有更多準(zhǔn)備申報(bào)五星級(jí)的酒店都暫緩申報(bào)。曾經(jīng)，“五星”是酒店業(yè)的至高榮譽(yù)；而現(xiàn)在，在某些高星級(jí)酒店眼中卻仿佛成了負(fù)擔(dān)。

追查酒店“降星”甚至“棄星”的原因，除了市場(chǎng)因素，恐怕與政府政策難以脫離關(guān)系。盡管一些五星酒店紛紛對(duì)媒體表示，“棄星”只是節(jié)省成本，不是為了接政府會(huì)議。但在政府出臺(tái)“會(huì)議限星”后，紛紛降星、棄星，著實(shí)耐人尋味。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在發(fā)布會(huì)議“限星”規(guī)定的2013年，五星級(jí)空房率達(dá)50%，同年就有56酒店主動(dòng)降星。

由此，我們可以看出，酒店“棄星”與市場(chǎng)關(guān)系不大。五星級(jí)酒店數(shù)量的持續(xù)增長(zhǎng)，很大程度上是由不合理的行政超規(guī)格接待促成的，現(xiàn)在市場(chǎng)回歸常態(tài)，必然有一部分五星級(jí)酒店要通過(guò)轉(zhuǎn)型維持生存，或者直接選擇退出。五星級(jí)酒店希望通過(guò)“棄星”維持既往的生存模式，反映出會(huì)議“限星”的規(guī)定仍然存在漏洞。

二、酒店星級(jí)評(píng)定制度性質(zhì)分析

目前，《旅游飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》（GB/T 14308-2003）是我國(guó)酒店星級(jí)評(píng)定的依據(jù)，其執(zhí)行最高機(jī)構(gòu)是全國(guó)旅游星級(jí)飯店評(píng)定委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“全國(guó)星評(píng)委”）。全國(guó)星評(píng)委負(fù)責(zé)全國(guó)星評(píng)工作，授權(quán)地方星級(jí)評(píng)定機(jī)構(gòu)開展工作并實(shí)施監(jiān)管；聘任國(guó)家級(jí)星評(píng)員，監(jiān)管星評(píng)員的工作；組織五星級(jí)飯店的評(píng)定工作；批準(zhǔn)五星級(jí)飯店的命名，并對(duì)五星級(jí)飯店實(shí)施復(fù)核?！叭珖?guó)星評(píng)委”由中國(guó)旅游協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、中國(guó)旅游飯店業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家旅游局監(jiān)督管理司領(lǐng)導(dǎo)、政策法規(guī)司領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)、中國(guó)旅游協(xié)會(huì)和中國(guó)旅游飯店業(yè)協(xié)會(huì)秘書處相關(guān)負(fù)責(zé)人及各省、自治區(qū)、直轄市旅游星級(jí)飯店評(píng)定委員會(huì)主任組成。

從“全國(guó)星評(píng)委”的構(gòu)成和性質(zhì)看，“全國(guó)星評(píng)委”并不是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的一部分，并非行政機(jī)構(gòu)，而是由旅游業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織與旅游局等機(jī)關(guān)聯(lián)合舉辦的第三方資質(zhì)評(píng)定機(jī)構(gòu)，由于其獨(dú)特的行業(yè)地位和政府背景，“全國(guó)星評(píng)委”和星級(jí)評(píng)定制度具有相當(dāng)?shù)墓帕?，廣大消費(fèi)者對(duì)此也予以認(rèn)可。但“全國(guó)星評(píng)委”畢竟不是行政部門，其行為也不具有法律效力。

（一）“星”的科學(xué)屬性

從星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)看，其發(fā)展基本以“迎合市場(chǎng)”為原則。星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)除了以酒店業(yè)市場(chǎng)為主要基礎(chǔ)，更與顧客市場(chǎng)息息相關(guān)。星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的修訂要以顧客為根本，服務(wù)顧客，讓顧客滿意。也就是說(shuō)，星級(jí)評(píng)定是一種市場(chǎng)化行為，而不是行政行為。

雖然星級(jí)評(píng)定在我國(guó)基本可以認(rèn)定為是酒店質(zhì)量的“官方標(biāo)準(zhǔn)”，然而在酒店業(yè)市場(chǎng)上，除了星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以外，還存在許多非官方的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，大眾點(diǎn)評(píng)網(wǎng)、美團(tuán)網(wǎng)、去哪網(wǎng)等大型美食、旅游網(wǎng)站上由用戶自主的打分活動(dòng)、點(diǎn)贊評(píng)價(jià)，可以給飯店帶來(lái)良好的聲譽(yù)，這也是飯店身價(jià)的一種體現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)上的點(diǎn)贊、評(píng)分、亮燈使得一些沒有星級(jí)的飯店得到好評(píng)，從而吸引更多客源。因此，星級(jí)評(píng)定并不是衡量酒店質(zhì)量的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）“星”的法律屬性

《旅游飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》屬于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布?！吨腥A人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第七條規(guī)定，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論《旅游飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)還是推薦性，其性質(zhì)都屬于一種質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。從全國(guó)星評(píng)委的性質(zhì)看來(lái)，由其授予的“星級(jí)”并不是行政許可等具有法律效力的行政行為，而僅僅相當(dāng)于ISO9000質(zhì)量認(rèn)證等認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，只是由第三方對(duì)其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行的具有可信度的評(píng)價(jià)。也就是說(shuō)，就“星級(jí)”本身而言，其在直觀上提供了該酒店達(dá)到某種標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)，是一種第三方保證，而并非標(biāo)準(zhǔn)本身。

三、酒店棄星原因分析

本次酒店“棄星”的主要驅(qū)動(dòng)力，來(lái)自于自去年以來(lái)的一系列政策及規(guī)定。

2012年12月4日，中共中央政治局召開會(huì)議，會(huì)議一致同意關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定。其中第二條規(guī)定： 要精簡(jiǎn)會(huì)議活動(dòng)，切實(shí)改進(jìn)會(huì)風(fēng)，嚴(yán)格控制以中央名義召開的各類全國(guó)性會(huì)議和舉行的重大活動(dòng)，不開泛泛部署工作和提要求的會(huì)，未經(jīng)中央批準(zhǔn)一律不出席各類剪彩、奠基活動(dòng)和慶祝會(huì)、紀(jì)念會(huì)、表彰會(huì)、博覽會(huì)、研討會(huì)及各類論壇；提高會(huì)議實(shí)效，開短會(huì)、講短話，力戒空話、套話。這一條對(duì)當(dāng)前政府會(huì)議頻繁、大量占用人力物力等現(xiàn)象進(jìn)行了批判，直接對(duì)政府會(huì)議進(jìn)行約束。

緊接著，2013年9月13日，財(cái)政部、國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局以財(cái)行〔2013〕286號(hào)印發(fā)《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》。其中第十二條第二款規(guī)定：二、三、四類會(huì)議應(yīng)當(dāng)在四星級(jí)以下（含四星）定點(diǎn)飯店召開，這一條直接將五星級(jí)酒店踢出大部分政府會(huì)議采購(gòu)的范圍，成為酒店“棄星”的導(dǎo)火索。

并且，在北京市的政府采購(gòu)活動(dòng)中，也已經(jīng)對(duì)上述管理辦法進(jìn)行了貫徹。在北京市2014年～2015年黨政機(jī)關(guān)會(huì)議定點(diǎn)協(xié)議單位政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)公告中，其招標(biāo)內(nèi)容直接規(guī)定為：“北京市行政區(qū)域內(nèi)四星級(jí)（含）及以下的能夠?yàn)楸本┦惺屑?jí)黨政機(jī)關(guān)提供一、二類會(huì)議定點(diǎn)服務(wù)的企事業(yè)單位?！比绻f(shuō)《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》尚未禁止五星級(jí)酒店進(jìn)入一類會(huì)議采購(gòu)范圍，北京市機(jī)關(guān)會(huì)議定點(diǎn)采購(gòu)則將五星級(jí)酒店完全剔除于政府采購(gòu)之外。比較2013～2014年度及2014～2015年度北京地區(qū)黨政機(jī)關(guān)會(huì)議定點(diǎn)飯店名單，北京首都大酒店、北京國(guó)際飯店等著名五星級(jí)酒店已悄然下架。

北京市的采購(gòu)活動(dòng)固然是依照《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》及“八項(xiàng)規(guī)定”的精神進(jìn)行的，具有法律依據(jù)。但究其合理性，依然有待商榷。

《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》由財(cái)政部出臺(tái)，其文件性質(zhì)屬于政策性文件。原則上來(lái)說(shuō)，政府對(duì)其會(huì)議采購(gòu)中的條件進(jìn)行價(jià)格、人數(shù)、服務(wù)質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定并無(wú)可厚非，但簡(jiǎn)單粗暴地以酒店星級(jí)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將五星級(jí)酒店排除出政府采購(gòu)的范圍，似乎并不具有合理性。政府采購(gòu)需要以最低的價(jià)格獲得政府所需要的商品或服務(wù)，提高政府采購(gòu)資金的使用效益。政府采購(gòu)追求的是更低的價(jià)格、更好的服務(wù)，僅僅因?yàn)榫频辍拔逍恰倍芙^其進(jìn)入政府采購(gòu)的行為是不符合政府采購(gòu)的基本精神的。

相似的，北京市2014年～2015年度的黨政機(jī)關(guān)會(huì)議定點(diǎn)協(xié)議單位政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)中直接將五星級(jí)酒店排除在外的行為也是不合理的，并且直接違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》的法律規(guī)定。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十八條第二款規(guī)定：招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對(duì)潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇。第二十條規(guī)定：招標(biāo)文件不得要求或者標(biāo)明特定的生產(chǎn)供應(yīng)者以及含有傾向或者排斥潛在投標(biāo)人的其他內(nèi)容。北京市以五星級(jí)酒店的“五星”為理由，拒絕其進(jìn)行定點(diǎn)會(huì)議的招標(biāo)，是典型的歧視待遇行為。

四、定點(diǎn)采購(gòu)單位的條件及標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是否具有任意性

五星級(jí)飯店出于自身定位，愿意以低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格進(jìn)行招標(biāo)，是其自身應(yīng)有的權(quán)利。從政府的角度看，允許五星級(jí)飯店參與招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大了招投標(biāo)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)性，其最終結(jié)果完全由酒店自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力決定。五星級(jí)飯店以低價(jià)招攬大規(guī)模訂單，采購(gòu)單位又以低價(jià)獲得了超值的服務(wù)，又何樂(lè)而不為呢？

并且，與正式的政府采購(gòu)項(xiàng)目不同，定點(diǎn)會(huì)議采購(gòu)本質(zhì)上屬于協(xié)議供貨制度/定點(diǎn)采購(gòu)，其招標(biāo)目的在于建立一個(gè)供應(yīng)商庫(kù)，將適合政府舉行會(huì)議并且愿意以一定價(jià)格區(qū)間提供服務(wù)的酒店包含進(jìn)去。此時(shí)的中標(biāo)應(yīng)當(dāng)看做是具有約束力的協(xié)議，而并不是政府采購(gòu)的合同或者具體訂單，其未來(lái)的采購(gòu)活動(dòng)仍是不確定的。在此階段即將五星級(jí)酒店拒之門外是毫無(wú)必要的。

從政府的立場(chǎng)來(lái)看，遏制過(guò)度過(guò)奢會(huì)議之風(fēng)、提高會(huì)議效率、樹立官員形象、減少不必要的會(huì)議開支，都是正確的，但并不能以此為理由對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)橫加干預(yù)。在政府采購(gòu)中，政府與企業(yè)是作為平等的民事主體進(jìn)行交易，但由于政府采購(gòu)活動(dòng)的特殊性和政府地位的獨(dú)特性，政府并不能對(duì)自己進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行任意性的限制?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第八十五條中規(guī)定：政府采購(gòu)貨物服務(wù)可以實(shí)行協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)采購(gòu)，但協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)供應(yīng)商必須通過(guò)公開招標(biāo)方式確定。也就是說(shuō)，在定點(diǎn)采購(gòu)前對(duì)定點(diǎn)采購(gòu)供應(yīng)商的確定，原則上需要進(jìn)行公開的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)服從《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定。

《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》中，對(duì)會(huì)議費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了限制。從價(jià)格上看，即使讓五星級(jí)酒店進(jìn)入定點(diǎn)采購(gòu)范圍，以其市場(chǎng)價(jià)格來(lái)看也難以中標(biāo)。然而，這并不是禁止五星級(jí)參與招投標(biāo)的理由。酒店提供的是一種服務(wù)，與商品供應(yīng)不同的是，一旦其初始建設(shè)成本投入完成之后，后期運(yùn)營(yíng)成本邊際效應(yīng)相對(duì)較小。即使五星級(jí)酒店以大幅度低于市場(chǎng)的價(jià)格進(jìn)行招標(biāo)，其中標(biāo)后也仍可能獲得盈利。許多五星級(jí)酒店出于提高知名度、與政府建立長(zhǎng)期合作關(guān)系等目的，往往愿意讓渡出一部分利潤(rùn)以換取政府訂單，這屬于五星級(jí)酒店自愿的戰(zhàn)略性決策，并不違反市場(chǎng)原則。也就是說(shuō)，對(duì)于政府采購(gòu)定點(diǎn)會(huì)議地點(diǎn)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)從價(jià)格出發(fā)，從市場(chǎng)出發(fā)，按照市場(chǎng)規(guī)律調(diào)節(jié)，而不能以“星”作為采購(gòu)條件，對(duì)五星級(jí)酒店加以歧視。

五、結(jié)語(yǔ)

酒店星級(jí)評(píng)定制度在我國(guó)和世界由來(lái)已久，且對(duì)酒店行業(yè)的發(fā)展影響重大。酒店的星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)是一種第三方質(zhì)量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是一種市場(chǎng)行為，政府采購(gòu)以此為由將五星級(jí)飯店排除出政府采購(gòu)之外是不合理的，更違反了政府采購(gòu)的基本精神。在政府進(jìn)行定點(diǎn)會(huì)議采購(gòu)單位招標(biāo)時(shí)，其招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以價(jià)格、房間數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量等基本可量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)定，而不是以“星”作為定點(diǎn)采購(gòu)的門檻之一。

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（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）