災(zāi)害防救中殘疾人群的保障與任用機(jī)制

魏央

摘要：當(dāng)前主要國(guó)家和地區(qū)的災(zāi)害防御與救助規(guī)劃中不僅忽視殘疾人群必要的特殊需求，亦不夠重視這一群體綜合實(shí)力的適當(dāng)發(fā)揮，亟待通過制定無(wú)區(qū)域差別的涉災(zāi)規(guī)劃、建立適合格殘疾人參與災(zāi)害防御與救助工作的綠色通道、健全相關(guān)政策法律規(guī)范并及時(shí)采取一些有效的輔助措施等，逐步達(dá)致遭災(zāi)期間與災(zāi)后重建過程中殘疾人合法權(quán)益的全方位保障與主體能力的充分展示，推動(dòng)新時(shí)期災(zāi)害防減機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：災(zāi)害防御；災(zāi)害救助；殘疾人群；權(quán)益保障；任用

人類自誕生以來陸續(xù)經(jīng)歷了無(wú)數(shù)次颶風(fēng)、暴雪、戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖襲擊等多種多樣的自然災(zāi)害或人為災(zāi)難的殘酷考驗(yàn)，造成了極端惡劣的后果，在某種程度上延緩了整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。歷次災(zāi)劫中，眾多參與者往往無(wú)止境地放大了殘疾人群身體功能的不健全并漠視這一群體在感知力和洞察力等方面的特殊優(yōu)勢(shì)，偏執(zhí)地將其視為災(zāi)害防御與救助工作中最難援助的特殊群體（而非有能力做出貢獻(xiàn)的可信力量），導(dǎo)致殘疾人群受災(zāi)時(shí)的人員與物資損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他正常人，僅僅“死亡率”一項(xiàng)就高達(dá)常人的2～4倍。

本世紀(jì)以來，面對(duì)日益嚴(yán)峻的全球?yàn)?zāi)情狀況，亟待及時(shí)采取一系列有效措施，全面將殘疾人群納入各級(jí)各地的災(zāi)害防御與救助規(guī)劃之中，大幅降低物質(zhì)損害與精神損失，實(shí)現(xiàn)文明社會(huì)對(duì)參與者合法權(quán)益的全效保障。

一、現(xiàn)狀剖析

隨著全球各地緩進(jìn)式環(huán)境惡化與極端災(zāi)害事件頻頻發(fā)生，各區(qū)域的殘疾人群在遇災(zāi)期間與災(zāi)后重建過程中，普遍面臨著溝通渠道不暢通導(dǎo)致難以及時(shí)接收警報(bào)信息、替換性醫(yī)療設(shè)備或服務(wù)大面積缺失、身體障礙擴(kuò)大化以及合理的特殊食宿要求得不到滿足等諸多問題。

各文明國(guó)家和地區(qū)的災(zāi)害防御與救助規(guī)劃中不僅較少關(guān)注殘疾人群特殊的合理需求（如多個(gè)涉災(zāi)方案均未提及殘疾人的特殊引導(dǎo)與保障措施、災(zāi)害救助人員很少接受過殘疾知識(shí)培訓(xùn)、特種殘疾輔助用具未經(jīng)過審核、庇護(hù)所不能滿足殘疾人的基本生活與醫(yī)療需要等等），亦不夠重視這一群體的特殊強(qiáng)項(xiàng)。例如，眾多災(zāi)害防御與救助機(jī)構(gòu)即便在急救人員與監(jiān)督人員供不應(yīng)求且均缺乏必要的殘疾知識(shí)培訓(xùn)的情況下，也很少允許殘疾人參與防救活動(dòng)。

事實(shí)上，殘疾人群的合法權(quán)益保障與各種能力發(fā)揮未被納入災(zāi)害防御與救助規(guī)劃既導(dǎo)致這一群體的嚴(yán)重傷亡，亦未能充分利用殘疾人的各項(xiàng)才能。例如，卡特里娜颶風(fēng)中，困于一家養(yǎng)老院的37位殘疾人最終被淹死；911事件發(fā)生時(shí)，眾多殘疾人由于難以及時(shí)逃生而無(wú)辜死亡。桑迪颶風(fēng)過后，大量殘疾人被安置在由盈利性私營(yíng)醫(yī)療組織建立的庇護(hù)所中，根本得不到妥善救助。同時(shí)，災(zāi)害防御與救助活動(dòng)中充斥著歧視殘疾人群的惡劣現(xiàn)象。受災(zāi)區(qū)域普遍較為混亂，往往無(wú)法迅速確認(rèn)相關(guān)人員的行為是否存在歧視性，迫切需要迅速完善救助人員的行為質(zhì)量評(píng)估與違紀(jì)懲治機(jī)制，促使眾多參與者謹(jǐn)慎避免緊急狀況中的嚴(yán)重侵權(quán)行為。例如，美國(guó)阿爾斯特市的災(zāi)害防御與救助規(guī)劃中只設(shè)置了一所安置殘疾人的庇護(hù)所，明令所有殘疾人在緊急事件發(fā)生時(shí)（無(wú)論遠(yuǎn)近）均必須前往該處，不僅剝奪了殘疾群體的選擇自由，也在客觀上增加其遇難風(fēng)險(xiǎn)。更為糟糕的是，在這所被宣布為有能力接納本區(qū)域全部殘疾人的庇護(hù)所中，完全沒有考慮導(dǎo)盲犬的喂食、聾人的溝通、坐輪椅者單獨(dú)就餐等實(shí)際問題。庇護(hù)所的疏散計(jì)劃（疏散路線、公眾標(biāo)識(shí)、交通工具安排等）也不能滿足殘疾人群的一些必須的特殊需要。

二、解決途徑

面對(duì)不斷加劇的環(huán)境問題與諸多自然或人為的災(zāi)難性事件，社會(huì)主體之間有序的守望相助是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要舉措。殘疾人群是宏大的社會(huì)機(jī)體中不可或缺的重要組成部分，具備在多類型的災(zāi)害防御與救助工作中做出巨大貢獻(xiàn)的綜合實(shí)力，“殘疾群體自身就是妥善保障極端災(zāi)害事件中殘疾利益的重要力量”。目前大量的災(zāi)害防御與救助規(guī)劃中對(duì)殘疾人群權(quán)益與能力的忽視導(dǎo)致了本可以規(guī)避的巨大風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響整個(gè)社會(huì)的良性發(fā)展。有必要及時(shí)采取有效措施，既切實(shí)保障殘疾人的合法權(quán)益，又充分發(fā)揮這一群體的多元才能。

1. 制定無(wú)區(qū)域差別的災(zāi)害防御與救助規(guī)劃

基于任何地區(qū)與任意時(shí)間均有可能發(fā)生自然災(zāi)害或緊急事件，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村地區(qū)都應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注災(zāi)害防御與救助規(guī)劃中的殘疾人權(quán)益保障問題，“讓面對(duì)殘疾人的服務(wù)成為社會(huì)主流”，確保通訊、交通、庇護(hù)所、社會(huì)工作、疏散服務(wù)和輔助計(jì)劃等能夠適應(yīng)殘疾群體的特殊需要。

2. 建立殘疾群體參與災(zāi)害防御與救助的綠色通道

各類災(zāi)害防御與救助規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮殘疾人群的特殊援助能力，不僅在防救災(zāi)害委員會(huì)里安排全職的殘疾員工并邀請(qǐng)一些優(yōu)秀的殘疾人士定期參與應(yīng)急設(shè)施改進(jìn)與管理機(jī)制完善會(huì)議，還要為殘疾志愿者提供各種訓(xùn)練機(jī)會(huì)并對(duì)轄區(qū)內(nèi)的殘疾人開展急救知識(shí)培訓(xùn)，陸續(xù)將緊密合作的殘疾人群納入社區(qū)緊急事態(tài)應(yīng)對(duì)小組的聯(lián)系列表等等。

3. 健全相關(guān)政策法律規(guī)范

通過健全涉及國(guó)家安全、城市規(guī)劃、公民權(quán)利和公共衛(wèi)生等的政策法律規(guī)范中的殘疾群體協(xié)調(diào)、緩解、救助等內(nèi)容，完善殘疾群體的災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制，以“最適合殘疾人”的方式提供各種服務(wù)，使得“殘疾人可以最大程度地與正常人交流”。例如，任何擁有存儲(chǔ)禁用化學(xué)物質(zhì)設(shè)備的工廠不僅需要向上級(jí)主管部門報(bào)備設(shè)施和存貨清單，在發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)物質(zhì)釋放時(shí)也必須及時(shí)通知當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急管理委員會(huì)。當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門則需要切實(shí)保障利益相關(guān)者的知情權(quán)，及時(shí)將區(qū)域內(nèi)的化學(xué)物質(zhì)信息公布于眾。又如，從事災(zāi)害防御與救助工作的公權(quán)或非公權(quán)的組織或個(gè)人（如餐廳、體育館、出租車等）在與殘疾人群交往的過程中，均不得歧視或故意冷淡。對(duì)于任何歧視性行為，必須承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。

4. 其他舉措

災(zāi)害防御與救助機(jī)構(gòu)必須積極吸納公安、消防、居民自治組織和公共衛(wèi)生專業(yè)人員，環(huán)境、交通和醫(yī)護(hù)人員，商業(yè)機(jī)構(gòu)、工廠和媒體代表以及殘疾人管理專家等參與防災(zāi)工程規(guī)劃、潛在災(zāi)難識(shí)別、相關(guān)設(shè)備采購(gòu)、演練與實(shí)際救助等各個(gè)方面，并積極向全社會(huì)發(fā)布一些指導(dǎo)性紀(jì)錄片。尤其是在救災(zāi)期間和災(zāi)后重建過程中，當(dāng)?shù)鼐?、消防、其他政府部門、商業(yè)組織、老年人和殘疾人組織、社會(huì)團(tuán)體或志愿者們必須集中協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厝肆εc物力資源，安全規(guī)范災(zāi)難救助與災(zāi)后重建活動(dòng)，最大程度地減小損失。同時(shí)，由于不同人群的聽覺、視覺、認(rèn)知水平與語(yǔ)言表達(dá)能力等的巨大差異，應(yīng)急人員要達(dá)到殘疾人之間的通訊保障應(yīng)當(dāng)與正常人一致，必須依據(jù)殘疾人群的意愿、溝通內(nèi)容與能力局限，通過筆錄、翻譯、遠(yuǎn)程視頻等輔助的科技手段和其他資源，才能實(shí)現(xiàn)與殘疾人的有效溝通。例如，應(yīng)當(dāng)在警報(bào)系統(tǒng)中設(shè)置繼電器以確保聽障人士獲得較好的溝通服務(wù)。

三、結(jié)語(yǔ)

近年來，臺(tái)風(fēng)、洪澇、雨雪、泥石流等自然災(zāi)害和一些突發(fā)性事故嚴(yán)重威脅了應(yīng)變能力相對(duì)較弱的殘疾人群的生存與發(fā)展。各級(jí)各地政府部門、相關(guān)組織與個(gè)人在災(zāi)害防御與救助中積極妥善地安置殘疾人群并協(xié)助其參與自救與助人活動(dòng)，是避免整個(gè)社會(huì)對(duì)殘疾人的歧視與侵害、有效解決中國(guó)殘疾人問題的重要方式，不僅將使殘疾人群廣受裨益，亦有助于災(zāi)害防御與救助規(guī)劃良性運(yùn)轉(zhuǎn)，推進(jìn)整個(gè)社會(huì)良性循環(huán)遞進(jìn)。

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（作者單位：南京外國(guó)語(yǔ)學(xué)校）