論行政訴訟級別管轄

范浩

摘要：行政訴訟級別管轄制度是行政訴訟法中極為重要的制度，對于當事人的訴權及權利保護的實現(xiàn)有極其重要的作用。而觀看我國的行政訴訟級別管轄制度可知，我國法院在很多方面都受制于行政機關的干預，從而導致人民法院在審理行政案件時不能公正審理。本文分析了我國行政訴訟級別管轄制度的現(xiàn)狀，借鑒了國外的管轄制度，提出了提高行政訴訟級別管轄初審法院的級別、增加原告對初審管轄法院選擇權等相關建議，旨在完善我國行政訴訟級別管轄制度。

關鍵詞：行政訴訟；級別管轄；建議

一、我國行政訴訟級別管轄的立法現(xiàn)狀

1、基層人民法院

《行政訴訟法》（下文簡稱《行訴》）第13條規(guī)定：“基層人民法院管轄第一審行政案件”，這是對基層人民法院案件管轄范圍的概括性規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》第2條第1項“指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄”、第3項“書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院起訴”、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第9條第一款“單獨提起的行政賠償訴訟案件由被告住所地的基層人民法院管轄”等也規(guī)定了屬于基層人民法院管轄的案件?？傊灰皇菍儆谏霞壔驅ｉT法院管轄的案件都應由基層法院管轄。

2、中級人民法院

《行訴》第14條對中級人民法院的案件管轄范圍作了總括性規(guī)定以及《行政訴訟法解釋》第8條對行政訴訟法第14條第3項規(guī)定的“本轄區(qū)內重大、復雜的案件”作了具體規(guī)定，也屬于中級人民法院管轄；《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定了應該由中級人民法院第一審行政案件，第2條第2項、第3條第3項、第5條規(guī)定的由中級人民法院管轄的案件；《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第9條第2款規(guī)定的由中級人民法院管轄的第一審行政賠償案件。概括來講，中級人民法院管轄的案件包括：確認發(fā)明專利權的案件、海關處理的案件，對國務院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，以及本轄區(qū)內重大、復雜的案件；縣級以上人民政府為被告的案件（但以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權登記的案件可以除外），社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件，重大涉外或港、澳、臺地區(qū)的案件。

3、高級人民法院

《行訴》第15條規(guī)定了由高級人民法院管轄的案件：“高級人民法院管轄本轄區(qū)內重大、復雜的第一審行政案件?！奔丛谝粋€省、自治區(qū)、直轄市范圍內，案情重大，涉及面廣且有重大影響的案件由高級人民法院管轄。

4、最高人民法院

《行訴》第16條規(guī)定了由最高人民法院管轄的案件：“最高人民法院管轄全國范圍內重大、復雜的第一審行政案件?！奔丛谌珖秶鷥扔兄卮笥绊懙男姓讣趪H上有重大影響的涉外行政案件等。

二、我國行政訴訟級別管轄存在的問題及原因

1、有違人民法院負擔均衡原則

第一，我國基層人民法院的數(shù)量最多，分布最廣，受理的案件也最多、最廣。在法院內部，每一法院又由民庭、刑庭、行政庭等組成，各自辦理不同性質的工作。法律規(guī)定，基層人民法院管轄第一審行政案件，當然，屬于其他法院管轄的案件除外。并且在實際中，對行政相對人有影響的行政行為的做出機關多為政府組成部門，而且是多為縣級政府的組成部門，且行政行為也只是一些針對行政許可、處罰的普通行政行為，這些案件的管轄法院都是基層人民法院。行政案件數(shù)量多而行政庭的數(shù)量少，這便使得法院審理行政案件的工作任務繁重。第二，中級人民法院在機構設置、人員編制上都有較為豐富的資源分配，然而，在實際中中級人民法院既要管轄第一審行政案件，還得對不服基層人民法院審理的案件進行二審這就給中級人民法院的工作帶來了極大壓力。而且我國法院實行兩審終審制度，多數(shù)案件在二審，即中院時就被徹底處理完結。而反觀高級人民法院、最高人民法院，它們無論是在機構設置，還是在人員編制上都有極其豐富的資源，整體質量很高，但現(xiàn)行的法律規(guī)定使得它們對案件管轄的范圍很小，從而導致資源的閑置與浪費，明顯違背了人民法院負擔均衡原則。

2、低級別法院審理高級別行政機關為被告的行政案件壓力大

第一，低級別法院審理高級別行政機關為被告的案件時顧忌太多。在我國，實際上經(jīng)常出現(xiàn)較低層級的法院審理較高級別行政機關的情況，可以想象此時的法院做出的裁判公正性有多高。而且法院的設置與行政區(qū)劃的設置相對應，兩者的轄區(qū)也大多重合。第二，法院的地位不獨立，受制于人大、黨委及政府機關。地方人民法院向本級地方人大負責并報告工作，而且人民法院的人事任免大多是由地方人大，人大常委會選舉任免，而人大的組成人員又大多在政府部門任職，所以無論是法院還是法官，在司法過程中都會顧忌人大、黨委及政府的權力，擔心財政經(jīng)費的多少，進而不能公正審判，導致?lián)p害權利的事件頻發(fā)。

三、完善我國行政訴訟管轄的建議

1、提高一審行政案件的審理級別

這一建議的主要目的在于減少基層人民法院的一審行政案件管轄權，而相應增加中級人民法院、高級人民法院及最高人民法院的管轄權。在制度制定上，基層人民法院你的規(guī)定不變，還是管轄第一審行政案件。但中級人民法院的規(guī)定改為“中級人民法院管轄下列一審行政案件：確認發(fā)明專利權的案件、海關處理的案件、縣級以上人民政府為被告的行政案件、本轄區(qū)內有重大、復雜的案件?！睂⒃芍屑壢嗣穹ㄔ汗茌牭摹皩鴦赵焊鞑块T或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件”納入到高級人民法院審理，提高這些案件的審理級別。將“國務院與省級人民政府之間、省級人民政府與省級人民政府的行政糾紛案件”納入最高人民法院的管轄范圍。

2、增強原告對管轄法院選擇權

我國《行政訴訟管轄若干規(guī)定》第2條規(guī)定：“當事人以案件重大復雜為由或者認為有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權，直接向中級人民法院起訴，……”該規(guī)定本為保護原告方的利益，在一定程度上允許原告選擇管轄法院。但是，這一規(guī)定的最終決定權卻在中級人民法院，并沒有落到實處。

3、增加異地法院管轄制度

人民法院在財政、人事上都十分依賴于地方行政機關，受地方行政機關的干預較大。為了避免這類現(xiàn)象的過多發(fā)生，異地法院管轄錯開了法院與行政機關的管轄區(qū)域，在很大程度上避免了行政機關對法院的干預，使得法院在審判時能夠盡可能做到地位獨立，居中裁判，保護當事人利益。

4、條件成熟時設立行政法院

借鑒法國等大陸法系國家的經(jīng)驗，在我國的條件成熟時單獨設立行政法院，對行政案件進行單獨管理。行政法院的設立，有利于司法獨立，并從根本上解決行政機關對法院審判權的干預，以減少錯案、不公平案件的產(chǎn)生；另外，獨立的行政法院還可以增加行政訴訟的受案范圍，讓更多的行政糾紛進入行政訴訟之中，實現(xiàn)更大范圍的公平正義。（作者單位：四川大學法學院）

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