淺談節(jié)約型機(jī)關(guān)及其構(gòu)建思路

王子卿

摘 要：建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，不僅可以有效減少行政費(fèi)用支出、提高資源利用效率，而且還能發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在建設(shè)節(jié)約型社會中的示范作用。本文闡述了節(jié)約型機(jī)關(guān)的內(nèi)涵，分析了我國建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)必要性和重要性，明確了構(gòu)建節(jié)約型機(jī)關(guān)的基本思路，提出了建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的重點(diǎn)措施。

關(guān)鍵詞：節(jié)約型機(jī)關(guān)；財務(wù)管理；政府采購

改革開放以來，我國綜合國力顯著增強(qiáng)，國際地位日益提高，人民生活水平不斷提高，但是社會發(fā)展對資源的依賴性越來越強(qiáng)。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，面對居高不下的行政運(yùn)行成本、面對公眾對“三公經(jīng)費(fèi)”的不斷質(zhì)疑，面對嚴(yán)重浪費(fèi)的機(jī)關(guān)公共資源，節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生。

在深入學(xué)習(xí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀的時代背景下，各級黨政機(jī)關(guān)重視節(jié)約資源、以身作則倡導(dǎo)建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，既是加強(qiáng)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)、提高行政效能的有力保障，又是增加政府公信力、樹立機(jī)關(guān)形象的有力舉措。

一、節(jié)約型機(jī)關(guān)的內(nèi)涵

節(jié)約型機(jī)關(guān)就是在機(jī)關(guān)的組織、建設(shè)、運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)展的各個領(lǐng)域，在機(jī)關(guān)的人力、財力、物力各個方面，切實(shí)合理利用各種資源，提高資源利用效率，以盡可能少的資源消耗獲得最大的公共管理和服務(wù)保障效益[1]。節(jié)約型機(jī)關(guān)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以降低行政資源的消耗為主要手段，以提高行政資源利用效率為主要目的，以科學(xué)化、規(guī)范化、常態(tài)化的制度為主要依托，從根本上降低行政成本。

二、統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的必要性和重要性

關(guān)于倡導(dǎo)建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的理念可追溯至2005年6月胡錦濤同志在中央政治局第23次集體學(xué)習(xí)時的講話，他號召各級黨委和政府在節(jié)約能源資源方面應(yīng)率先垂范，先行一步。隨后，溫家寶同志在2007年3月的第十屆全國人大五次會議《政府工作報告》中正式提出“努力降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府”的理念。之后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2009年2月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約若干問題的通知》中明確提出了厲行節(jié)約的八項要求。與此同時，中央有關(guān)部門為確保各項要求落到實(shí)處，要求各地區(qū)、各部門采取有力措施，縮減黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。2012年6月國務(wù)院第208次常務(wù)會議通過的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》，為降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本、建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)提供了重要依據(jù)。該條例明確規(guī)范了各級黨政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)管理、服務(wù)管理以及法律責(zé)任等。在連續(xù)幾年的時間內(nèi)，中央有關(guān)部門多次發(fā)布通知，要求黨政機(jī)關(guān)務(wù)實(shí)高效，厲行節(jié)約、勤儉辦事，充分說明我國在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢下建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的重要性和必要性。

（一）建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)是建設(shè)生態(tài)文明的必然要求

胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告中明確提出：“要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展[2]?！?建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)是公共行政改革的重要方面，是政治建設(shè)的重要組成部分。政府機(jī)關(guān)及其工作人員在社會活動中起著表率作用。創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)，不僅有利于降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，減少行政開支，而且對于提高全社會的節(jié)約意識具有積極的引導(dǎo)作用，對于努力建設(shè)美麗中國具有顯著的榜樣作用，對于全面建設(shè)生態(tài)文明具有重要的示范作用。

（二）建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)是建設(shè)節(jié)約型社會的本質(zhì)要求

政府機(jī)關(guān)是能源資源消耗的大戶，具有較大的節(jié)約潛力。據(jù)權(quán)威部門測算，我國政府機(jī)構(gòu)（包括公共教育部門）的能源消費(fèi)約占全國能源消費(fèi)總量的5%，年能源費(fèi)用超過800億元。我國政府機(jī)構(gòu)的節(jié)能潛力在15%—20%[3]。在國外，行政管理費(fèi)占財政總支出的比例普遍比較低，日本是238%、英國是419%、韓國是506%、法國是65%、加拿大是71%，美國相對較高，是99%。而我國行政管理費(fèi)所占比例為25%左右。這些都說明，政府機(jī)關(guān)在節(jié)能潛力上存在著很大的空間，政府對此負(fù)有不可推卸的責(zé)任。建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，不僅能夠節(jié)約大量能源資源，還能夠引領(lǐng)社會形成勤儉節(jié)約的良好風(fēng)尚，對加快建設(shè)節(jié)約型社會具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)是貫徹中央“八項規(guī)定”的客觀要求

十八屆中央政治局出臺了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，無論是“輕車簡從”，“不安排群眾迎送”，還是“不鋪設(shè)迎賓地毯”，“嚴(yán)格控制出訪隨行人員”，這些具體的措施正是建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的重要內(nèi)容，正是嚴(yán)格控制行政成本的重要方面，正是精打細(xì)算、勤儉節(jié)約和艱苦奮斗的重要體現(xiàn)，表明了中央改進(jìn)工作作風(fēng)和建設(shè)節(jié)約型政府堅定決心。

（四）建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)是貫徹落實(shí)《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》的工作主線

改革開放以來，一些機(jī)關(guān)出現(xiàn)了奢侈消費(fèi)、盲目攀比、公款吃喝、大興樓堂館所等不良現(xiàn)象，人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈。特別是近年來不斷增長的三公經(jīng)費(fèi)，更是受到媒體的普遍關(guān)注?！稒C(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》作為我國第一部專門規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動的行政法規(guī)，它以科學(xué)發(fā)展為主題，以建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)為主線，明確了機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)和服務(wù)管理等機(jī)關(guān)事務(wù)管理的主要內(nèi)容，是降低行政成本、加強(qiáng)政府建設(shè)的重要舉措。建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)作為貫徹落實(shí)《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》的工作主線，有利于提高政府的公信力，回應(yīng)社會的普遍關(guān)切，提高機(jī)關(guān)事務(wù)管理的科學(xué)性。

三、多措并舉，明確節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的基本思路

（一）通過加強(qiáng)管理，建立長效機(jī)制

1、建立預(yù)算管理和績效評估機(jī)制

加強(qiáng)預(yù)算管理和績效評估，不僅有利于規(guī)范機(jī)關(guān)行政行為，提高資金的使用效益，降低行政成本，還有利于從源頭上預(yù)防腐敗。建立預(yù)算管理和績效評估機(jī)制，就是要通過核定科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額來編制預(yù)算，控制經(jīng)費(fèi)的收入和分配；通過增強(qiáng)預(yù)算的透明度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，控制機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的支出；通過內(nèi)部和外部的審計，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，控制經(jīng)費(fèi)的使用情況；通過建立績效評估體系，促進(jìn)預(yù)算的科學(xué)化和規(guī)范化。

2、健全政府采購制度

完善的政府采購制度是財政支出管理的一個重要環(huán)節(jié)，也是建設(shè)節(jié)約型政府的重要手段，能夠有效利用社會資源，提高財政資金的利用效率。目前，在我國政府采購中，依然存在一些 “灰色交易”，甚至是腐敗行為。要剎住政府采購中的“歪風(fēng)”，應(yīng)在制度和程序上“補(bǔ)漏”，不斷完善政府采購制度。

3、完善日常管理制度

要使建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)落到實(shí)處，就必須要把政府機(jī)構(gòu)的節(jié)約行為納入到日常管理之中。各級機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況和相關(guān)法律法規(guī)，制定本單位的《接待工作制度》、《車輛管理制度》、《節(jié)約用水、用電、用氣管理辦法》、《差旅費(fèi)管理制度》、《會議費(fèi)管理制度》、《辦公費(fèi)管理制度》、《出國費(fèi)管理制度》、《固定資產(chǎn)管理辦法》、《公務(wù)用車管理辦法》等日常管理制度，明確相關(guān)責(zé)任，強(qiáng)化日常管理，推進(jìn)節(jié)約工作科學(xué)化、制度化、日?；?/p>

4、逐步構(gòu)建評價體系

構(gòu)建節(jié)約型機(jī)關(guān)評價體系是節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？茖W(xué)評價機(jī)關(guān)的資源節(jié)約化程度，必須通過量化的指標(biāo)體系和評價方法，才能衡量某一政府機(jī)關(guān)資源消耗水平和節(jié)約程度，才能對同一機(jī)關(guān)進(jìn)行縱向比較，對不同的機(jī)關(guān)進(jìn)行橫向比較，才能對為建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)提供管理依據(jù)。

5、完善監(jiān)督約束機(jī)制

各機(jī)關(guān)應(yīng)通過定期公布各項能源資源和財政資金的使用情況，接受輿論、公民和司法監(jiān)督，構(gòu)筑全方位的監(jiān)督體系。同時，財務(wù)、審計、監(jiān)察部門要加強(qiáng)對機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出的審核和使用情況的監(jiān)督審查，切實(shí)做到高效、廉潔的使用財政資金。

（二）通過強(qiáng)化法治，遏制浪費(fèi)行為

法者，國之重器。法律具有普遍約束力，具有公開性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性的特征，是打擊腐敗，糾正浪費(fèi)的重要武器。當(dāng)前，我國雖然已經(jīng)實(shí)施了《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》等法律、法規(guī)，但是相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng)，有待于進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。因此，必須建立和完善機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)公開、支出統(tǒng)計報告、資產(chǎn)管理、辦公用房管理、公務(wù)用車管理、后勤服務(wù)管理、公務(wù)接待管理、能源消耗標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能考核獎懲等相關(guān)制度，將節(jié)約型政府建設(shè)納入法制的軌道。同時，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法檢查，堅決防止和糾正違法行為。

（三）通過科學(xué)決策，減少決策失誤

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會的不穩(wěn)定不確定因素增多，社會矛盾凸顯，政府的決策顯得尤為重要。但是，由于我國政府決策機(jī)制的不夠科學(xué)，決策過程不夠公開，缺乏專家的論證和公眾的參與，造成一些重大決策失誤。據(jù)世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億—5000億元。決策失誤已經(jīng)成為最大的浪費(fèi)。因此，建立和完善科學(xué)民主的決策機(jī)制迫在眉睫。一方面，我國應(yīng)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全政府決策信息公開、行政決策聽證等制度，拓寬社會參與的渠道和方式，促進(jìn)決策民主化；另一方面，我國應(yīng)強(qiáng)化政府決策參謀機(jī)構(gòu)、研究咨詢機(jī)構(gòu)以及群眾的論證、評估和分析的作用，完善決策論證機(jī)制，積極推動政府決策的科學(xué)化。同時，應(yīng)建立一套民主、科學(xué)的決策制度促進(jìn)政府行政決策法制化，使決策有法可依。通過科學(xué)決策，提高資金使用效率，預(yù)防行政不作為、亂作為和腐敗行為。

（四）通過科技創(chuàng)新，挖掘節(jié)能潛力

各級機(jī)關(guān)應(yīng)通過設(shè)計節(jié)能建筑、應(yīng)用節(jié)能材料、使用節(jié)能環(huán)保型汽車、推進(jìn)燃?xì)夤?jié)能改造、采用先進(jìn)照明技術(shù)、推廣節(jié)水設(shè)施，推行電子政務(wù)等科技手段節(jié)約水、電、油、氣等能源，不斷減少能源消耗，實(shí)現(xiàn)低碳辦公。

（五）通過共同參與，營造節(jié)約氛圍

各機(jī)關(guān)要組織開展形式多樣的宣傳活動，鼓勵每一個人都參與到節(jié)約型政府的建設(shè)中，明確建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的具體標(biāo)準(zhǔn)和措施，糾正“花公家的錢，無所謂”等錯誤的觀念，使每個工作人員都認(rèn)識到節(jié)約工作的必要性、重要性、緊迫性、長期性，大力倡導(dǎo)健康文明的工作習(xí)慣和節(jié)約文化，形成人人崇尚節(jié)約的良好風(fēng)尚。

四、突出重點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)

（一）加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，從嚴(yán)控制經(jīng)費(fèi)開支

財務(wù)管理是創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)的關(guān)鍵和有力工具。通過財務(wù)制度的制定和實(shí)施，規(guī)范機(jī)關(guān)人員的行為，可以減少浪費(fèi)、實(shí)現(xiàn)節(jié)約。

首先，各級機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)國家的法律法規(guī)和本單位的實(shí)際情況制定完整的財務(wù)管理制度，包括財務(wù)管理辦法、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、內(nèi)控管理、資金管理、固定資產(chǎn)管理、存貨管理、成本費(fèi)用支出管理、投資管理等等。通過財務(wù)部門、內(nèi)審和外審部門、監(jiān)察部門的配合，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的監(jiān)督。

其次，應(yīng)當(dāng)逐步完善我國政府的預(yù)算管理體系，通過預(yù)算編制、執(zhí)行、計量、分析、報告、獎懲、內(nèi)部審計等程序，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的全過程管理和監(jiān)控，從而提高預(yù)算資金的使用效率。同時，健全有效的績效考核體系。各級機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)評價對象的不同特點(diǎn)選擇設(shè)置考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，建立績效考核指標(biāo)庫，加強(qiáng)績效評價，強(qiáng)化效益意識，提高管理水平。

再次，要強(qiáng)化對成本費(fèi)用的控制，特別是“三公消費(fèi)”的控制。據(jù)專家估計，我國每年的“三公消費(fèi)”總額突破了9000億元，相當(dāng)于2012年全年財政收入的10%。越來越龐大的“三公消費(fèi)”支出引發(fā)民眾的不滿，損害了政府的公信力。因此，各級機(jī)關(guān)必須切實(shí)落實(shí)中央要求，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和責(zé)任追究。同時，各級機(jī)關(guān)應(yīng)梳理各項工作流程并進(jìn)行優(yōu)化，消除不合理和冗余的工作流程，減少不必要的費(fèi)用支出。在“三公消費(fèi)”上，更要嚴(yán)格審核程序，謹(jǐn)慎支出、合理消費(fèi)。

（二）抓好資產(chǎn)管理，提高國有資產(chǎn)效益

首先，各級機(jī)關(guān)應(yīng)按照高效、適用、節(jié)約的原則，依據(jù)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，制定資產(chǎn)配置計劃，納入財務(wù)預(yù)算管理，避免出現(xiàn)盲目購置和重復(fù)購置。新增資產(chǎn)安排支出必須履行交接驗(yàn)收程序，確保財務(wù)賬簿、資產(chǎn)卡片、資產(chǎn)實(shí)物相一致。其次，在資產(chǎn)處置方面，行政機(jī)關(guān)要制定詳細(xì)、規(guī)范的處置程序和辦法，防止單位和個人隨意處置資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。最后，各級機(jī)關(guān)應(yīng)建立資產(chǎn)清查制度，保證國有資產(chǎn)的安全完整。

（三）深化公車改革，降低行政支出

2011年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、重慶市監(jiān)察局副局長杜黎明在《推進(jìn)公務(wù)用車改革勢在必行》的大會發(fā)言稱，黨政機(jī)關(guān)及行政事業(yè)單位公務(wù)用車總量已達(dá)200多萬輛（不包括醫(yī)院、學(xué)校、國企、軍隊配車），每年消費(fèi)支出1500億—2000億元，每輛公車年均消費(fèi)額為8萬—10萬元；社會轎車每萬公里運(yùn)輸成本是082萬元，而機(jī)關(guān)公務(wù)轎車則高達(dá)3萬元以上，使用效率卻僅為社會運(yùn)營車輛的1/5至1/6。深化公車改革，不僅能夠促進(jìn)各級機(jī)關(guān)減少行政支出，降低行政成本，而且能夠改善政府在群眾中的形象，促進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，公車改革的主要措施有：嚴(yán)格控制公車配備數(shù)量和規(guī)格，鼓勵使用國產(chǎn)車；實(shí)行公車購置預(yù)算管理，盡量節(jié)約財政開支；嚴(yán)格實(shí)行專車專用制度，杜絕公車私用；規(guī)范公車登記管理，強(qiáng)化用車監(jiān)管等措施，以此提高公車使用效率，節(jié)約財政資金。

（四）嚴(yán)格政府采購，提高財政資金效率

各級機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購法》，完善政府采購制度，堅持預(yù)算約束，進(jìn)一步提高政府采購效率和質(zhì)量。一方面，通過政府采購，可以節(jié)約大量的財政資金，更好的滿足公共需要，預(yù)防腐敗。另一方面，在政府采購目錄中增加節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)品和服務(wù)，能夠更好的促進(jìn)節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品的推廣應(yīng)用，提高節(jié)能減排的效果。

（五）推進(jìn)節(jié)能減排，強(qiáng)化低碳管理

水、電、油、氣是機(jī)關(guān)最主要的耗能項目。各級機(jī)關(guān)推進(jìn)節(jié)能減排，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，穩(wěn)抓落實(shí)，將節(jié)約用電、用水、用材等各項指標(biāo)落實(shí)到各個辦公環(huán)節(jié)。例如：辦公時間盡量使用自然光照明，公共照明全部采用節(jié)能燈，離開辦公室要隨手關(guān)燈，并由專人檢查用電設(shè)備斷電情況；計算機(jī)、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)等電器設(shè)備不使用時要及時關(guān)機(jī)，辦公區(qū)域的空調(diào)溫度應(yīng)進(jìn)行合理設(shè)置；加強(qiáng)用水設(shè)備的日常維護(hù)保養(yǎng)，及時維修和更換用水設(shè)備，避免了水資源的浪費(fèi)；強(qiáng)化機(jī)關(guān)辦公資源消耗管理，提高材料利用率，節(jié)約辦公耗材，充分利用電子政務(wù)功能，減少紙質(zhì)文件的印刷量等等。

建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)是一項系統(tǒng)復(fù)雜的工程，需要全體工作人員的共同努力，需要全面統(tǒng)籌和重點(diǎn)推進(jìn)相結(jié)合，需要宣傳教育與制度約束相結(jié)合，需要獎勵與處罰要相結(jié)合，持之以恒。多措并舉，才能收到實(shí)效。（作者單位：中國人民大學(xué)附屬中學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 尋寰中.著力建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)[J].求是雜志.2008（19）：23-24.

[2] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[R].人民出版社，2012.

[3] 馮春.論建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的長效機(jī)制[J].行政與法.2007（6）：1-2.

[4] 王競達(dá)，詹雷.加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)財務(wù)管理，構(gòu)建節(jié)約型政府[R].中國會計學(xué)會財務(wù)管理專業(yè)委員會2009年學(xué)術(shù)年會論文集，2009.

[5] 陳威.行政管理費(fèi)用的國際比較分析[J].人力資源管理.2011（1）：170-171.