在依法治校背景下推進(jìn)學(xué)校管理法制化的幾點(diǎn)思考

李五一　袁晶

[摘要]學(xué)校管理的法制化是依法治校的重要組成部分，是依法治國(guó)方略在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。目前我國(guó)學(xué)校的依法管理仍存在不少問(wèn)題，本文結(jié)合學(xué)校管理的實(shí)踐，探討貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，就依法治校過(guò)程中學(xué)校行政管理亟待解決的問(wèn)題進(jìn)行了思考。

[關(guān)鍵詞]依法治校；學(xué)校管理；法制化

黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入改革的深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，學(xué)校教育為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行人才儲(chǔ)備必需先行。學(xué)校教育是國(guó)家實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展經(jīng)久不衰的力量源泉，在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有超前性和導(dǎo)向作用。在當(dāng)下我國(guó)深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的歷史進(jìn)程中。要推進(jìn)學(xué)校的依法治校，把學(xué)校管理的法制化作為學(xué)校管理工作的重中之重。

一、依法治校背景下學(xué)校管理法制化的重要性

2014年全國(guó)教育工作會(huì)議上，教育部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)袁貴仁同志指出加快推進(jìn)國(guó)家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。教育行政部門(mén)和教育理論界以及教育實(shí)務(wù)界對(duì)國(guó)家教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)行了深入探討。不少學(xué)者一致認(rèn)同：“教育治理體系的現(xiàn)代化，就是探討如何使教育行政管理從權(quán)力集中、一元主導(dǎo)向法治化合作、共治善治變遷，教育治理體系的現(xiàn)代化和完善化應(yīng)是一個(gè)以法治為基礎(chǔ)的規(guī)范民主協(xié)調(diào)和高效的整體性制度運(yùn)行系統(tǒng)?！睂W(xué)校教育治理體系作為國(guó)家教育治理體系的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化和不斷完善，不僅能夠引領(lǐng)教育領(lǐng)域綜合體制改革的實(shí)踐探索，也將助推教育法制化的進(jìn)程，為我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

而教育治理體系是規(guī)范社會(huì)、政府、學(xué)校、市場(chǎng)等多元治理主體的權(quán)力與行為。維護(hù)公共教育事務(wù)的秩序和提供優(yōu)質(zhì)教育公共服務(wù)的一系列制度和程序。健全完善的教育法律制度是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)教育治理體系現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，因?yàn)槠洳粌H可以為教育治理的實(shí)踐探索提供合法性基礎(chǔ)，也能夠?yàn)榻逃I(lǐng)域綜合改革與制度創(chuàng)新讓渡必需的空間，更可以為多元治理主體能動(dòng)性的發(fā)揮提供制度保證。因此，擁有一個(gè)完善的教育治理體系，必須做好以下兩方面工作：一是適時(shí)地將成熟的教育治理政策與制度上升為教育法律或法規(guī)，二是構(gòu)建和完善各個(gè)治理主體的行為法制規(guī)范體系。而依法治校背景下學(xué)校管理法制化就是要求學(xué)校管理者具有法治思維，管理的過(guò)程中確保程序合法化、監(jiān)督機(jī)制完善化、政務(wù)公開(kāi)化、責(zé)任追究終身化。國(guó)家教育治理體系現(xiàn)代化、完善化與依法治校下的學(xué)校管理法制化密不可分，健全的教育法律制度是完善國(guó)家教育治理體系必不可少的前提，只有真正地實(shí)行學(xué)校管理法制化，實(shí)現(xiàn)依法治教?，F(xiàn)代化的國(guó)家教育治理體系才可以更加完善，教育才能更好地發(fā)揮作用，為全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義法制化做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

二、我國(guó)依法治校過(guò)程中學(xué)校管理存在的主要問(wèn)題

學(xué)校是先進(jìn)文化的“集中點(diǎn)”，在實(shí)施依法治教、社會(huì)主義法制建設(shè)等戰(zhàn)略上也應(yīng)當(dāng)是“排頭兵”。在學(xué)校實(shí)行依法管理，無(wú)疑是學(xué)校依法治校的一項(xiàng)根本措施和重要任務(wù)，勢(shì)在必行。然而在學(xué)校教育管理領(lǐng)域中依然存在“輕作為”、“不作為”、“亂作為”的現(xiàn)象。學(xué)校行政執(zhí)法與監(jiān)督不力的現(xiàn)象較為普遍，有法不依的問(wèn)題比較突出。

（一）部分學(xué)校管理者缺乏法治思維，依法治校的觀念意識(shí)淡薄

在實(shí)踐中，部分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)往往習(xí)慣于過(guò)多地運(yùn)用行政手段、行政指令辦事，沒(méi)有法治思維、缺乏法律意識(shí)，在實(shí)際工作中法律思維淡薄、不善于使用法律武器來(lái)解決問(wèn)題。他們認(rèn)為“依法管理”太過(guò)繁瑣，而直接發(fā)布命令效率會(huì)高很多，所以就導(dǎo)致了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)師生員工隨意亂下命令、濫用權(quán)力，甚至?xí)匝源?、以?quán)壓法。還有些學(xué)校管理者認(rèn)為學(xué)校的有關(guān)規(guī)章制度是對(duì)本校師生員工單向的一種管理和約束，師生員工應(yīng)該遵守，卻忽視了有關(guān)法規(guī)對(duì)學(xué)校管理者權(quán)力約束和監(jiān)督。這些學(xué)校管理者缺乏法治思維，才讓他們養(yǎng)成了“只注重管理者被賦予的權(quán)力、卻忽視被管理者權(quán)利救濟(jì)”的“官本位”思想，從而使得有些學(xué)校管理者獨(dú)斷專行、自己創(chuàng)制規(guī)范制度。致使學(xué)校亂象叢生，如亂處罰、亂收費(fèi)、違法剝奪學(xué)生的受教育權(quán)。

（_二）有的學(xué)校行政管理行為缺乏法定程序的有效制約

所謂行政管理的法定程序就是指有關(guān)單位部門(mén)在實(shí)施相關(guān)行政行為時(shí)所要遵循的方式、步驟和時(shí)限等。行政法理有一條很重要的原則就是“程序法與實(shí)體法并重”，相關(guān)部門(mén)在實(shí)施行政行為時(shí)不僅要內(nèi)容合法，還要程序合法。然而在我國(guó)長(zhǎng)期的法制建設(shè)中卻養(yǎng)成了“重實(shí)體、輕程序”的錯(cuò)誤理念。比如我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)施的義務(wù)教育法中有關(guān)程序性的規(guī)范就很少，其呈現(xiàn)較多的仍是實(shí)體性和原則性的法律條文。實(shí)際可操作性和具體針對(duì)性不強(qiáng)，可訴性還是比較弱，在具體實(shí)施中難以達(dá)到預(yù)期的成效，這樣一來(lái)法律的權(quán)威性就會(huì)被削弱。學(xué)校的很多管理行為都存在著類似一些問(wèn)題，如學(xué)校在進(jìn)行某項(xiàng)表彰、處罰或重大決策時(shí)，往往就會(huì)出現(xiàn)程序不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督制度的情況，或者是在做出有關(guān)行政決定后不履行告知程序，從而造成行政相對(duì)方權(quán)利救濟(jì)渠道不暢通，合法權(quán)益得不到及時(shí)保障。

（三）某些學(xué)校內(nèi)部的有關(guān)管理制度與當(dāng)前教育的發(fā)展需求不匹配

在學(xué)校中，學(xué)校內(nèi)部的權(quán)利主要包括學(xué)校管理者的權(quán)利、教師的權(quán)利、學(xué)生的權(quán)利等。但是一些學(xué)校往往忽視甚至壓制師生的權(quán)利，如有的學(xué)校會(huì)對(duì)學(xué)生設(shè)立罰款的相關(guān)行政處罰規(guī)定。有的學(xué)校對(duì)考試作弊學(xué)生做出退學(xué)或開(kāi)除學(xué)籍處理，有的學(xué)校將學(xué)生的考勤情況與教師的津貼福利掛鉤。隨著我國(guó)法制建設(shè)的深入推進(jìn)，法制意識(shí)已深入人心，如果因?yàn)檫@些情況教師和學(xué)生提起訴訟。學(xué)校難免會(huì)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)的案例已經(jīng)發(fā)生。某校學(xué)生因不服學(xué)校的退學(xué)處理而引發(fā)的學(xué)校行政訴訟案。校方最終敗訴。其原因之一就是法院認(rèn)定學(xué)校對(duì)考試作弊者的有關(guān)處理規(guī)定與上級(jí)行政機(jī)構(gòu)出臺(tái)的法律法規(guī)相違背，這充分說(shuō)明了學(xué)校有些行政管理制度無(wú)法滿足新的教育改革發(fā)展的需求，不適應(yīng)新形勢(shì)下教育發(fā)展的問(wèn)題。

（四）少數(shù)學(xué)校行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善、行政管理者的素質(zhì)有待提高

學(xué)校是知識(shí)文化集中的地方，廣大師生的民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)會(huì)比較強(qiáng)，但是如果學(xué)校的行政管理并沒(méi)有因此而形成規(guī)范化、制度化的監(jiān)督機(jī)制，沒(méi)有發(fā)揮學(xué)校紀(jì)委、校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)校工會(huì)、團(tuán)委、學(xué)生會(huì)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，那么學(xué)校內(nèi)的行政違法行為就得不到有效的管控，行政侵權(quán)現(xiàn)象就無(wú)法扼制。在學(xué)校內(nèi)部的行政管理中，行政人員在思想素質(zhì)、專業(yè)知識(shí)水平、法制觀念等方面參差不齊，從而導(dǎo)致違法違規(guī)行為的發(fā)生，如有的學(xué)校管理者擅自闖進(jìn)學(xué)生宿舍進(jìn)行搜查、限制學(xué)生的個(gè)人自由、對(duì)學(xué)生進(jìn)行體罰、對(duì)學(xué)生人格侮辱等。由于學(xué)校的一些管理人員對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)知識(shí)不甚了解，法律意識(shí)淡薄，所以在處理一些突發(fā)性事件時(shí)，釀成惡性違法事件卻仍然不自知，違反了依法行政的要求。

三、深入推進(jìn)學(xué)校中的依法管理，加快依法治校的步伐

隨著我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)和依法治國(guó)深入推進(jìn)，全國(guó)各中小學(xué)也都將加快實(shí)施依法治校。依法管理是依法治校的關(guān)鍵一步，依法管理也是依法治校的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，能否進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校的依法管理，將從總體上決定依法治校能否成功實(shí)施。

（一）培養(yǎng)法治思維，增強(qiáng)依法管理的能力

我們能否樹(shù)立牢固的依法治校的觀念，關(guān)鍵在于我們能不能養(yǎng)成法治思維。能不能提高我們依法辦事的能力，能否依法辦事、依法治校就要看教育行政管理人員能不能把法治思維、法治方式運(yùn)用到處理具體行政事務(wù)的過(guò)程中。學(xué)校的管理人員要做到依法辦事、依法治校就要提高善于學(xué)習(xí)法規(guī)制度的能力、提高準(zhǔn)確把握法規(guī)制度的能力、提高依據(jù)法規(guī)制度抓落實(shí)的能力、提高依據(jù)法規(guī)制度推進(jìn)工作創(chuàng)新的能力。學(xué)校的行政管理者必須深刻地認(rèn)識(shí)到依法管理是依法治校的重要組成部分。并且是黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)“依法治國(guó)”的一個(gè)重要組成方面。學(xué)校管理者必須把依法管理作為最高的學(xué)校管理理念貫徹落實(shí)到學(xué)校的各項(xiàng)管理工作中去，依法用好自身的行政權(quán)限，按照法定程序依法辦事，切實(shí)做到依法管理、依法決策，使依法行政管理常態(tài)化。學(xué)校的行政管理工作不僅需要淵博的專業(yè)知識(shí)、強(qiáng)烈的責(zé)任心、無(wú)私的奉獻(xiàn)精神等，而且必須樹(shù)立依法進(jìn)行行政管理的觀念，教育行政工作者絕不可以逾越法律的紅線。學(xué)校的行政管理工作只有在行政行為、行政組織和行政監(jiān)督的法制化下。才能使學(xué)校的教育教學(xué)秩序、科研秩序法制化，從而實(shí)現(xiàn)依法管理、依法治校、依法治教，推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程。

（二）構(gòu)建行政行為責(zé)任制，加快推進(jìn)依法治校的進(jìn)程

在學(xué)校構(gòu)建行政行為責(zé)任制是加快依法治校的重要舉措，它是指各級(jí)各類學(xué)校必須對(duì)自己的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。學(xué)校內(nèi)部也應(yīng)實(shí)行“重大決策終身責(zé)任追究制及責(zé)任倒查機(jī)制”，這項(xiàng)政策的實(shí)施將會(huì)從根本上促使學(xué)校管理者審慎決策、依法辦事。最近幾年。在學(xué)校內(nèi)部發(fā)生了不少行政違法行為，但是一些學(xué)校管理者、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)總以“家丑不可外揚(yáng)”為借口試圖掩蓋丑行，大事化小、小事化了。因此，要改善學(xué)校行政管理的混亂狀況，加快依法治校的進(jìn)程就要實(shí)行部門(mén)、人員責(zé)任追究制度，明確每個(gè)部門(mén)、每個(gè)管理者的行政管理權(quán)限和責(zé)任，層層簽訂責(zé)任協(xié)議書(shū)，不定期地進(jìn)行檢查考核，誰(shuí)出了問(wèn)題誰(shuí)負(fù)法律責(zé)任，對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)肅查處，決不姑息，真正實(shí)現(xiàn)依法管理、依法治校。

（三）規(guī)范行政管理程序，完善依法治校的各個(gè)環(huán)節(jié)

規(guī)范的學(xué)校行政管理程序是保障學(xué)校治校權(quán)正確、有效使用的重要手段。擁有規(guī)范完善的學(xué)校行政管理程序。學(xué)校的行政管理者就可以依法科學(xué)、高效地選擇實(shí)施有關(guān)行政管理行為的時(shí)間、步驟、方法和方式，就可以阻止有關(guān)部門(mén)、人員濫設(shè)程序障礙或拖延執(zhí)行來(lái)?yè)p害法律賦予師生員工的合法權(quán)益。學(xué)校應(yīng)該建立重大行政決策的法定程序，包括專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、公眾參與、集體討論等步驟，必須加強(qiáng)學(xué)校行政管理程序的建設(shè)。進(jìn)一步修訂和完善與國(guó)家法律、法規(guī)相矛盾的制度。在教育行政管理工作中必須尊重師生的隱私權(quán)、知情權(quán)、生命健康權(quán)等合法權(quán)利，當(dāng)學(xué)校對(duì)師生做出相關(guān)處罰時(shí)需要明確告知師生如對(duì)學(xué)校的處罰不服，可以采取相應(yīng)的法律救濟(jì)；同時(shí)學(xué)校也要建立完善的糾紛異議制度，如果異議無(wú)效還可申請(qǐng)行政復(fù)議等，避免教育行政管理中出現(xiàn)錯(cuò)誤，盡可能地規(guī)避針對(duì)學(xué)校的行政訴訟案件。學(xué)校管理者在處理相關(guān)問(wèn)題時(shí)一定要做到證據(jù)充分、程序合法。

（四）堅(jiān)持校務(wù)公開(kāi)常態(tài)化，健全民主管理和監(jiān)督機(jī)制

依法規(guī)范和制約行政權(quán)力是依法治校的核心工作，依法治校首先要樹(shù)立規(guī)范和制約行政權(quán)力的法治意識(shí)。而依法監(jiān)督行政權(quán)乃是制約行政權(quán)力的有效手段，權(quán)力如果得不到有效的監(jiān)督和制約，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。校務(wù)公開(kāi)常態(tài)化是對(duì)學(xué)校依法治校的必然要求，只有學(xué)校做到了校務(wù)公開(kāi)常態(tài)化，廣大的教職工和學(xué)生才能真正參與到學(xué)校的民主管理與監(jiān)督中去，師生員工的知情權(quán)才能得到合法有效的保障。校務(wù)公開(kāi)常態(tài)化是堅(jiān)持依法治校、走群眾路線，深入推進(jìn)學(xué)?；鶎用裰髡沃贫冉ㄔO(shè)的具體表現(xiàn)，學(xué)校必須建立重大決策向教代會(huì)匯報(bào)制度，切實(shí)發(fā)揮教代會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，履行好教代會(huì)的行政監(jiān)督職能。校務(wù)公開(kāi)常態(tài)化可以作為一種重要手段去監(jiān)督學(xué)校的行政權(quán)力，讓學(xué)校的日常管理在“陽(yáng)光”下進(jìn)行，使學(xué)校行政管理的具體內(nèi)容、方式和程序?yàn)閺V大師生員工所了解，從而有效管控學(xué)校行政權(quán)力的濫用或暗箱操作。

（五）明確重點(diǎn)，加強(qiáng)法制宣傳教育

各級(jí)教育行政部門(mén)必須把對(duì)教育法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)、宣傳和普及作為全面實(shí)施依法行政的重點(diǎn)工作，建立和完善相關(guān)配套的法制宣傳教育規(guī)章制度，按照普法教育計(jì)劃有步驟、有組織、有重點(diǎn)地開(kāi)展工作。

1.完善對(duì)廣大師生員工的普法教育制度

各級(jí)教育行政管理部門(mén)要積極組織實(shí)施對(duì)廣大中小學(xué)教師的法制培訓(xùn)，除了國(guó)家、省級(jí)部門(mén)組織的培訓(xùn)外，各地市也要大力組織普法教育培訓(xùn)。各級(jí)教育行政管理部門(mén)要依據(jù)法定職能，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)教師的法制教育工作管理，要把學(xué)校是否重視、支持對(duì)教師的法制教育工作情況作為對(duì)學(xué)校進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。各級(jí)各類學(xué)校要深入推進(jìn)“法律進(jìn)學(xué)?！?、“法律進(jìn)課堂”活動(dòng)，把對(duì)學(xué)生的普法教育納入學(xué)校的教學(xué)計(jì)劃并積極實(shí)施。定期組織中小學(xué)學(xué)生開(kāi)展法律知識(shí)網(wǎng)絡(luò)競(jìng)賽活動(dòng)，充分利用教育部全國(guó)青少年普法網(wǎng)的資源開(kāi)展青少年學(xué)生的法制宣傳教育活動(dòng)，真正提高廣大師生員工的法制意識(shí)，提高他們依法履行行政監(jiān)督的能力。

2.建立學(xué)校教育行政管理人員學(xué)法制度

學(xué)法、知法、讓法律深入人心，這是培養(yǎng)廣大學(xué)校管理者的法治思維，提高他們依法管理能力的前提和基礎(chǔ)。建立學(xué)校教育行政管理人員的法制教育制度，必須堅(jiān)持學(xué)以致用、理論聯(lián)系實(shí)際的重要原則，學(xué)校的行政管理者必須把法律法規(guī)的學(xué)習(xí)滲透于工作、生活的各個(gè)角落。要建立健全法律理論學(xué)習(xí)、黨員干部的法制講座、相關(guān)法律知識(shí)測(cè)試等制度，切實(shí)運(yùn)用好個(gè)人學(xué)習(xí)、專題研討、專家培訓(xùn)等不同方式進(jìn)行法制教育。把法制教育與推動(dòng)依法行政相結(jié)合，與依法治教相結(jié)合，與深入推進(jìn)依法行政、加快法治政府建設(shè)相結(jié)合，切實(shí)加強(qiáng)法制教育的針對(duì)性和高效性，培養(yǎng)學(xué)校教育行政管理人員的法治思維，提高教育行政工作者依法管理的意識(shí)和依法辦事的能力。