城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展和資產(chǎn)整合的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策探究

摘?要：2021年是城投公司困難與希望轉(zhuǎn)折年，2022年是城投公司機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存年，市場(chǎng)上主力軍主體評(píng)級(jí)為AA的城投公司，面臨著政企未得到有效分開、發(fā)展過程中遇到瓶頸、有效凈資產(chǎn)不足、存量債務(wù)規(guī)模偏大、對(duì)外擔(dān)保余額較大五個(gè)共性問題。文章以P城投公司為例，介紹了城投公司近三年來在轉(zhuǎn)型發(fā)展和資產(chǎn)整合方面的舉措，包括由區(qū)級(jí)平臺(tái)上升至市級(jí)平臺(tái)、降低關(guān)鍵性財(cái)務(wù)指標(biāo)、剝離公益性資產(chǎn)、盤活閑置資產(chǎn)、收購或設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)等。但同樣面臨著上述五個(gè)共性問題，特別是在發(fā)展中遇到內(nèi)部融資能力不足、國內(nèi)融資渠道遇冷、境外籌資能力較弱、人員職業(yè)素養(yǎng)整體偏低等瓶頸。下一步建議“先維持后提升”兩步走戰(zhàn)略，提出七條建議保證不出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)為了避免城投公司“網(wǎng)紅化”，針對(duì)信用評(píng)級(jí)提升也提出可復(fù)制、具有操作性的“先平行后垂直”的兩步走對(duì)策，也就是通過“7+2”措施，實(shí)現(xiàn)“1＋1＞2”的效果，為后續(xù)在眾多城投公司中脫穎而出，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展謀得一席之地。

關(guān)鍵詞：城投公司；“網(wǎng)紅化”；轉(zhuǎn)型發(fā)展；資產(chǎn)整合

中圖分類號(hào)：F832.39;F830.42?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6432（2024）05-0099-05

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.05.023

1?引言

多年來，城投公司在為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金、支持與服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)方面有著不可磨滅的貢獻(xiàn)，扮演著關(guān)鍵角色。但是近年來，隨著國家政策的調(diào)整，政府的投融資機(jī)制發(fā)生了重大變化，國發(fā)〔2014〕43號(hào)文、國辦函〔2016〕88號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文、國發(fā)〔2021〕5號(hào)文、銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)文（以下簡稱15號(hào)文）、銀保監(jiān)辦發(fā)〔2022〕12號(hào)文等，表明了國家有關(guān)部門不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理和約束，對(duì)城投公司的投融資行為監(jiān)管日趨嚴(yán)格。在嚴(yán)格監(jiān)管的政策環(huán)境下，融資渠道和融資方式逐步收緊，本著隱性債務(wù)紅線絕對(duì)不能碰，現(xiàn)有存量債務(wù)規(guī)模令部分城投公司融資舉步維艱。大部分城投公司對(duì)于做大規(guī)模、改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、拓展融資渠道非常急迫，地方政府也給予城投公司進(jìn)行資源注入、資產(chǎn)整合前所未有的重視。因此，城投公司以前只承擔(dān)單純的投融資功能，傳統(tǒng)上聽指令、依靠政府的發(fā)展模式走到了盡頭，下一步主要圍繞資源發(fā)掘、資源注入、資源整合、資源變現(xiàn)等構(gòu)建資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的循環(huán)模式，從而實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的市場(chǎng)化運(yùn)營勢(shì)在必行。近期國辦發(fā)〔2022〕19號(hào)文（以下簡稱19號(hào)文）、證監(jiān)辦發(fā)〔2022〕53號(hào)文、上證發(fā)〔2022〕83號(hào)文進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資，國辦發(fā)〔2022〕20號(hào)文（以下簡稱20號(hào)文）進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作，對(duì)后續(xù)避免城投公司?“網(wǎng)紅化”（包括非網(wǎng)紅地區(qū)和網(wǎng)紅地區(qū)的網(wǎng)紅城投），推動(dòng)向市場(chǎng)化運(yùn)營方向轉(zhuǎn)型發(fā)展及資產(chǎn)整合發(fā)展有著關(guān)鍵性指導(dǎo)作用。

P城投公司于2003年成立，是市發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的核心區(qū)域之一，由市國資委全額出資的國有獨(dú)資有限公司。成立目的是該市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目投融資工作，主要職能是配合市財(cái)政局進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安置房建設(shè)和土地開發(fā)整理。目前下轄一級(jí)子公司14家，二級(jí)子公司2家，參股公司6家，截至2021年12月31日，公司資產(chǎn)總額141.75億元，負(fù)債總額72.33億元，所有者權(quán)益69.42億元，資產(chǎn)負(fù)債率為51.02%。2021年1月至12月實(shí)現(xiàn)收入總額3.05億元，利潤總額1.19億元。文章主要以P城投公司為例，對(duì)地方AA城投公司避免“網(wǎng)紅化”，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展及資產(chǎn)整合進(jìn)行研究。

2?城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展及資產(chǎn)整合新形勢(shì)

2.1?2021年是城投公司困難與希望轉(zhuǎn)折年

從城投公司的發(fā)展歷程來看，2021年是城投公司的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。將2021年界定為城投公司轉(zhuǎn)折點(diǎn)的最重要的原因是以下四個(gè)信號(hào)的出現(xiàn)。

第一，以銀保監(jiān)會(huì)“15號(hào)文”為代表的政策，代表了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)城投公司的嚴(yán)監(jiān)管趨勢(shì)，要求金融機(jī)構(gòu)不得新增地方政府隱性債務(wù)，同時(shí)不得對(duì)城投公司新增流動(dòng)性授信[1]。

第二，2021年以來銀行間市場(chǎng)和交易所債市的政策持續(xù)收緊，2021年年底交易商協(xié)會(huì)按照“紅橙黃綠”（地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分）四類管理，交易所債市也嚴(yán)格按照這一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，同時(shí)2021年12月31日證監(jiān)會(huì)還發(fā)布了《公開發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第24號(hào)——公開發(fā)行公司債券申請(qǐng)文件（2021年修訂）》，在主承銷商核查意見中增加了“地方政府隱性債務(wù)”的核查要求，在“不得新增政府債務(wù)”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步關(guān)注隱性債務(wù)。

第三，城投公司的非標(biāo)渠道收窄且違約增多，其結(jié)果嚴(yán)重影響融資環(huán)境，對(duì)非標(biāo)融資趨于謹(jǐn)慎。

第四，城投公司的主體評(píng)級(jí)下調(diào)或者評(píng)級(jí)展望調(diào)整為負(fù)面的調(diào)整力度之大前所未有。

雖然說上述四個(gè)信號(hào)的出現(xiàn)，仍無法掩蓋城投公司的地位和作用，比如2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，城投公司在抗疫攻堅(jiān)方面承擔(dān)了方艙建設(shè)、防疫隔離點(diǎn)的投入、防疫配套設(shè)施采購、防疫醫(yī)療檢測(cè)及防疫物資采購等多種任務(wù)。比如2021年以來面對(duì)下行的房地產(chǎn)市場(chǎng)，城投公司又擔(dān)負(fù)了房地產(chǎn)開發(fā)的職能，成為土地市場(chǎng)上重要的土地摘牌者。比如截至2021年年末，以信用債券市場(chǎng)為例，城投公司債券余額為12.81萬億元，城投債只數(shù)為17148只。

2.2?2022年是城投公司機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存年

2022年上半年，新一輪疫情的沖擊疊加俄烏沖突的影響，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中“三重壓力”進(jìn)一步加大，二季度我國GDP增速僅有0.4%，影響上半年GDP同比增長2.5%。在這種情況之下，城投公司的地位和作用就更加重要，因?yàn)楹芏嗾叩膶?shí)現(xiàn)，實(shí)際上是需要城投公司去落實(shí)的。展望下半年，隨著疫情影響逐步消退以及穩(wěn)增長政策效果持續(xù)顯現(xiàn)，宏觀經(jīng)濟(jì)有望修復(fù)性反彈，考慮到修復(fù)結(jié)構(gòu)與政策節(jié)奏的不平衡，總體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇或呈非對(duì)稱“W”型走勢(shì)。同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也相繼出臺(tái)了部分促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持政策，政策內(nèi)容中均提出了對(duì)于城投公司發(fā)展的保障。比如2022年4月19日，中國人民銀行和外匯管理局出臺(tái)23條措施，明確提出保障城投公司的合理融資需求。比如2022年5月13日，中國銀保監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持城市建設(shè)和治理的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕10號(hào)），明確提出引導(dǎo)銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)更好支持城市建設(shè)和治理，而城市建設(shè)和治理屬于城投公司業(yè)務(wù)的范疇，屬于對(duì)城投公司的政策支持。因此，在這些宏觀政策的支持下，債券融資、貸款融資和非標(biāo)融資等融資渠道可能會(huì)出現(xiàn)一定程度的放松，出現(xiàn)一個(gè)窗口期，但對(duì)于資金需求端城投公司的政策并未放松。2022年以來，財(cái)政部分別于5月、7月連續(xù)兩次通報(bào)隱性債務(wù)問責(zé)，累計(jì)16起案例，“終身問責(zé)與倒查責(zé)任”及“直指融資平臺(tái)”，表明財(cái)政體系對(duì)處置隱性債務(wù)問題的態(tài)度非常堅(jiān)決，?旨在對(duì)地方隱債化解工作形成高壓之勢(shì)。針對(duì)目前局勢(shì)，對(duì)于城投公司特別是主體評(píng)級(jí)AA城投公司既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，要想從眾多城投公司中脫穎而出承擔(dān)起投融資關(guān)鍵職能，城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展及資產(chǎn)整合是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

2.3?P城投公司推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展及資產(chǎn)整合

近三年來，P城投公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展及資產(chǎn)整合方面邁出值得借鑒一步。如在提升公司主體資質(zhì)，向市場(chǎng)化運(yùn)營方向轉(zhuǎn)型發(fā)展方面。

第一，2021年11月9日出資人由區(qū)財(cái)政局變更為市國資委，成為繼市國投、市城投（主體評(píng)級(jí)均為AA+）后第三大市級(jí)投融資平臺(tái)。

第二，通過一系列動(dòng)作，2021年降低非經(jīng)營性其他應(yīng)收款占總資產(chǎn)比例至8.29%，有效地降低了資產(chǎn)負(fù)債率（從2020年59.17%下降至2021年51.02%）。于2020—2022年有效地剝離公益性資產(chǎn)、盤活閑置資產(chǎn)、加快所收購不良資產(chǎn)訴訟清收等，持續(xù)地提升經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營能力、“造血”能力和盈利能力。

同時(shí)，全額收購或設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)國有資產(chǎn)盤活整合。雖然說，P城投公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展及資產(chǎn)整合上取得可喜成績，但鑒于本身主體評(píng)級(jí)為AA級(jí)，距離主體評(píng)級(jí)AA+和AAA還存在一定差距，文章將從城投公司存在問題及下一步建議及對(duì)策提出一些思路。

3?城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展及資產(chǎn)整合存在的問題

3.1?政企未得到有效分開

城投公司運(yùn)作時(shí)無法避免地方政府的控制和干預(yù)，難以完全做到政企分開。城投公司在運(yùn)行的過程中缺乏一定的獨(dú)立性，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展均受到很大約束[2]，政企雙方責(zé)任主體不清晰。近年來，P城投公司作為市區(qū)級(jí)融資及重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的平臺(tái)，實(shí)質(zhì)上以“殼公司”的方式運(yùn)作，公司經(jīng)營目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍、發(fā)展模式、融資方式均未完全市場(chǎng)化，未配備專職工作人員，單純依靠行政職能部門的人員來運(yùn)作這個(gè)“殼”，行政化色彩濃厚，其本質(zhì)是僅作為政府投融資主體，而不是真正市場(chǎng)化的主體。

3.2?發(fā)展過程中遇到瓶頸

近年來，城投公司融資問題逐步改善，但是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，城投公司在融資方面相較于其他性質(zhì)的企業(yè)還存在許多特有問題，尤其是融資渠道和融資方式在發(fā)展中遇到瓶頸，具體表現(xiàn)為：內(nèi)部融資能力不足、國內(nèi)融資渠道遇冷、境外籌資能力較弱、人員職業(yè)素養(yǎng)整體偏低[3]等。P城投公司因自身主體評(píng)級(jí)為AA條件的限制，面臨融資政策緊、融資渠道少、融資方式難瓶頸，主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

第一，內(nèi)部融資能力不足。主要以代建收入為主，收入結(jié)構(gòu)較為單一，整體報(bào)表給投資者呈現(xiàn)“重資產(chǎn)、輕收入”，以2021年報(bào)表為例，公司資產(chǎn)總額140多億元，其營業(yè)收入僅為3億多元，總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率僅為2.14%，資產(chǎn)利用效率較差；同時(shí)P城投公司作為區(qū)、市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)的重要主體，地位突出，受到區(qū)政府的高度重視，在建設(shè)資金和財(cái)政補(bǔ)貼等方面得到政府的大力支持，從而忽視自身留存收益積累。

第二，國內(nèi)融資渠道遇冷。一是發(fā)行公司債及非定向融資工具等受本部為隱債主體限制；二是因市級(jí)政府債務(wù)率為黃色，發(fā)行企業(yè)債需AAA主體做擔(dān)保；三是銀行貸款等受到隱債主體、現(xiàn)金流及收入結(jié)構(gòu)等影響；四是融資租賃及信托等非標(biāo)融資受增加隱債及資金成本偏高等影響。

第三，境外籌資能力較弱。發(fā)行美元債受本部為隱債主體、代建與土地整理收入占比合計(jì)不能高于50%“紅線”等限制。

第四，人員職業(yè)素養(yǎng)整體偏低。人員通過社會(huì)公開招聘、企事業(yè)單位掛職借調(diào)等多種方法，但隨著融資業(yè)務(wù)量不斷增加，存在專業(yè)人員流失及嚴(yán)重不足的問題。同時(shí)，公司沒有設(shè)立健全、專業(yè)的融資管理隊(duì)伍，其內(nèi)部從事融資管理工作的人員大多是財(cái)務(wù)部門的非專業(yè)工作人員[4]，對(duì)于融資管理工作提升還有很大空間。

3.3?有效凈資產(chǎn)不足

在“十二五”“十三五”期間，各地城投公司高速擴(kuò)張資產(chǎn)構(gòu)成主要以城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)為主，經(jīng)營性資產(chǎn)較少，有效資產(chǎn)比重較低，對(duì)下一步城投公司多元化轉(zhuǎn)型發(fā)展存在一定影響[5]。P城投公司2021年12月月底資產(chǎn)總額達(dá)到140多億元，雖然近幾年來大幅度沖減城投公司之間往來款及與政府之間往來款等非經(jīng)營性其他應(yīng)收款。在剝離公益性資產(chǎn)、盤活閑置資產(chǎn)擴(kuò)充出租出售力度、加快所收購不良資產(chǎn)訴訟清收力度等方面取得一定成效，但仍存在資產(chǎn)負(fù)債率51.02%較高（最好控制在50%以內(nèi)）、經(jīng)營性收入整體偏低等現(xiàn)象，其有效凈資產(chǎn)僅有69億元。

3.4?存量債務(wù)規(guī)模偏大

城投公司存量債務(wù)規(guī)模普遍偏大，特別是有息債務(wù)規(guī)模較大且有相當(dāng)一部分為非標(biāo)類債務(wù)，到期償還壓力比較大。短期可以在不增加隱性債務(wù)的前提下，通過借新還舊如債務(wù)置換、債務(wù)展期等以時(shí)間換空間進(jìn)行化債，但其實(shí)質(zhì)仍未解決存量債務(wù)規(guī)模根本性問題。從長期化債來看，真正能夠有效地解決存量債務(wù)規(guī)模有“地方優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)支持化債”，最典型是“茅臺(tái)化債”，但該化債不具備普遍性?！皞D(zhuǎn)股”?如50億元“工銀投資—義烏國資市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股項(xiàng)目”，但目前尚處于試點(diǎn)階段。還有就是目前還在試點(diǎn)推行的“建制縣隱性債務(wù)化解”（對(duì)于已納入試點(diǎn)的城市可發(fā)行地方政府債券，由省級(jí)單位代發(fā)，最終用于置換部分隱性債務(wù)）。

3.5?對(duì)外擔(dān)保余額較大

城投公司對(duì)外擔(dān)保余額較大一直是金融機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)公司和投資者關(guān)注的問題，被擔(dān)保公司債務(wù)違約或被擔(dān)保主體破產(chǎn)，可能使擔(dān)保人存在一定代償風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)代償責(zé)任，這會(huì)對(duì)城投公司自身的償債能力產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，甚至導(dǎo)致城投公司因擔(dān)保而產(chǎn)生“翻車”，最終可能導(dǎo)致“網(wǎng)紅化”。?2022年8月16日，因被擔(dān)保方未能按期支付租金本息，主體評(píng)級(jí)AA+遵義市投資（集團(tuán)）有限責(zé)任公司作為擔(dān)保方，披露重大事項(xiàng)臨時(shí)公告，公司被列入失信被執(zhí)行人。

4?城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展及資產(chǎn)整合存在問題的建議及對(duì)策

圍繞19號(hào)文“將對(duì)百萬億級(jí)別的存量資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值再發(fā)現(xiàn)，一方面為新增基建投資提供新的資金渠道，另一方面也可提升存量資產(chǎn)運(yùn)營管理水平，重新配置資源和發(fā)揮社會(huì)效益”及20號(hào)文“省級(jí)政府對(duì)省域財(cái)政問題攬總權(quán)及負(fù)總責(zé)，自力更生，地方政府不得增加隱性債務(wù)”的精神，在不增加隱性債務(wù)的前提下，通過增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

建議“先維持后提升”分兩步走：第一步，維持城投公司流動(dòng)性、實(shí)現(xiàn)融資暢通，以時(shí)間換取空間，通過找準(zhǔn)定位，明確核心主業(yè)，盡快上馬經(jīng)營性項(xiàng)目，獲取長期限、低成本資金，與此同時(shí)通過資產(chǎn)整合，充實(shí)資本實(shí)力。第二步，明確核心主業(yè)、打造“一主多元”的業(yè)務(wù)體系，提升其經(jīng)營能力、“造血”能力和盈利能力，按時(shí)償還城投公司存量有息債務(wù)，保證城投公司不出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

下一步，P城投公司將持續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化體制改革步伐，通過以下“7+2”（七條“建議”和兩條“對(duì)策”）措施進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展及資產(chǎn)整合。

4.1?轉(zhuǎn)變管理職能

國務(wù)院國資委黨委書記、主任郝鵬撰寫的《激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力》中指出，要健全管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，深化政企分開、政資分開等，政府要從以前事無巨細(xì)全部參與的“保姆”“管家”向抓大放小的出資人角色轉(zhuǎn)變。

下一步，市國資委從“管理職能”向“監(jiān)管職能”轉(zhuǎn)變，從“企業(yè)管理”向“資本管理”轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)和完善管資本為主的監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)出資人管理與監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，利用市場(chǎng)手段引導(dǎo)企業(yè)的發(fā)展。

4.2?建立法人結(jié)構(gòu)

按《公司法》規(guī)定的法人治理結(jié)構(gòu)，依法設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理班子，分別行使決策、監(jiān)督、經(jīng)營管理職責(zé)。市國資委主要通過實(shí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度決定公司的重大事項(xiàng)，公司對(duì)其所屬的全資子公司依法履行出資人職責(zé)。

4.3健全企業(yè)制度

第一，市國資委在履行出資人職責(zé)的同時(shí)以監(jiān)管部門身份履行監(jiān)督職責(zé)，通過嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)“三重一大”決策事項(xiàng)報(bào)告制度、財(cái)務(wù)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、責(zé)任追究等各項(xiàng)監(jiān)督制度，促進(jìn)公司依法經(jīng)營，保障國有資產(chǎn)安全。

第二，公司健全現(xiàn)代企業(yè)制度，明確董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及經(jīng)營層職責(zé)，形成決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)三權(quán)嚴(yán)格分離基礎(chǔ)上，相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。

第三，全面預(yù)算管理貫穿整個(gè)經(jīng)營流程，從投資、籌資等方面進(jìn)行管理，將集團(tuán)整個(gè)預(yù)算目標(biāo)分解至各子公司，子公司按月報(bào)告執(zhí)行情況，并安排專門人員對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行定期及不定期檢查，年終按照各子公司完成情況，與績效工資相掛鉤進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲。

第四，實(shí)現(xiàn)資金集中管理，形成一個(gè)資金池管理模式，整合集團(tuán)財(cái)務(wù)資源，提升融資、資金等管理能力，實(shí)現(xiàn)貨幣資金的收益性及流動(dòng)性、資金效率最大化。

第五，制定統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理制度，完善財(cái)務(wù)管理內(nèi)部制度體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)一體化。

4.4?開辟融資渠道

公司在現(xiàn)有融資渠道基礎(chǔ)上，不斷開辟新的融資渠道、創(chuàng)新融資方式，針對(duì)目前存量債務(wù)負(fù)擔(dān)較重且資產(chǎn)體量較大的情況，下一步積極推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化（ABS）、城投公司重組上市等市場(chǎng)化方式降低債務(wù)負(fù)擔(dān)。對(duì)于發(fā)行地方債政策上支持及成本上優(yōu)勢(shì)，下一步在不增加隱性債務(wù)前提下，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)充必要的“彈藥”。

4.5?創(chuàng)新用人機(jī)制

引進(jìn)、培養(yǎng)人才及建立完善的輪崗制度是創(chuàng)新用人機(jī)制常采用的重要手段，能夠有效解決人員職業(yè)素養(yǎng)整體偏低問題。

4.5.1?人才引進(jìn)

公司探索推動(dòng)干部由“身份管理”向崗位管理轉(zhuǎn)變，實(shí)施“身份封存、崗位聘用、檔案記錄”模式，這樣可以真正解決企事業(yè)單位掛職借調(diào)等后顧之憂。同時(shí)鼓勵(lì)面向社會(huì)招聘，并建立分配激勵(lì)、考核機(jī)制、“末位淘汰制”等，激發(fā)干部內(nèi)生動(dòng)力。對(duì)于高級(jí)管理人才、專業(yè)技術(shù)人才，特別是從事融資管理工作的人員等可探索采取“購買服務(wù)”等方式。

4.5.2?人才培訓(xùn)

現(xiàn)從事融資管理工作的人員大多是財(cái)務(wù)部門的非專業(yè)工作人員，一些從事融資管理工作的人員連基本資金成本計(jì)算如XIRR及IRR區(qū)別，手續(xù)費(fèi)及保證金抵扣問題都不了解，甚至在融資談判方面技巧沒有深研，很容易被一些資金提供方“牽著鼻子走”。下一步需不斷提升從事融資管理工作人員知識(shí)儲(chǔ)備量，可以采取不同公司之間、公司不同部門之間知識(shí)交流，或邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)如銀行、券商以座談會(huì)等形式傳教融資業(yè)務(wù)知識(shí)，適當(dāng)采取外聘方式吸引本專業(yè)的頂尖人才對(duì)員工進(jìn)行培訓(xùn)。

4.5.3?建立完善的輪崗制度

加強(qiáng)及完善崗位輪換制度，做到融資管理工作人員與財(cái)務(wù)人員互通，信息共享，真正做到對(duì)每一筆不同類型融資業(yè)務(wù)形式原因（實(shí)質(zhì)重于形式）、會(huì)計(jì)核算、成本核算（XIRR）、資金支付等了解透徹，能夠真正做到舉一反三。

4.6?壯大公司實(shí)力

第一，注入有效資產(chǎn)。如公租房、廉租房、剩余安置房、創(chuàng)客基地、電商中心、三館一宮、代建的標(biāo)準(zhǔn)廠房、處置的銀行不良貸資產(chǎn)包等固定資產(chǎn)，以及廣告路牌、停車場(chǎng)、物業(yè)管理等特許經(jīng)營權(quán)、區(qū)屬水庫、污水管網(wǎng)等設(shè)施統(tǒng)一劃入公司，做大公司實(shí)業(yè)資產(chǎn)。

第二，劃撥股權(quán)。劃撥散集在相關(guān)城投公司對(duì)外投資的股權(quán)以及投資高等級(jí)公路、鐵路、港口、碼頭形成的股權(quán)，增加公司股權(quán)資產(chǎn)。

第三，合理投資。適時(shí)收購或參股具備一定壟斷性質(zhì)的自來水公司、發(fā)起投資商業(yè)性經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)化廠房，商貿(mào)倉儲(chǔ)類配套性產(chǎn)業(yè)，加油站、充電樁等，增強(qiáng)經(jīng)營性現(xiàn)金流。

第四，發(fā)展混合所有制。吸引社會(huì)資本和戰(zhàn)略投資者的加入?yún)⒐砂l(fā)展混合經(jīng)濟(jì)，利用市場(chǎng)化經(jīng)營模式提升項(xiàng)目管理和經(jīng)營效率。具體可通過PPP、特許經(jīng)營等方式盤活政府項(xiàng)目和存量資產(chǎn)。

第五，做大現(xiàn)金流。吸收合并區(qū)市場(chǎng)建設(shè)管理服務(wù)中心、蔬菜批發(fā)市場(chǎng)、生豬屠宰場(chǎng)等單位財(cái)務(wù)報(bào)表，增加賬面現(xiàn)金流，近年來交房及在建的安置房補(bǔ)差款、剩余安置房出讓款劃歸公司收入，提升公司融資能力。

第六，打造“一主多元”的業(yè)務(wù)體系，重點(diǎn)布局投資回收期長、現(xiàn)金流穩(wěn)定的穩(wěn)健產(chǎn)業(yè)（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、港口運(yùn)營、出租、貿(mào)易、投資等）和國家支持的綠色、低碳等新興產(chǎn)業(yè)（如光伏、高新面板、高效太陽能等）。

同時(shí)，通過集團(tuán)內(nèi)部的業(yè)務(wù)重組和資源整合，打造下屬子公司核心業(yè)務(wù)板塊（如住房租賃、物業(yè)管理、停車場(chǎng)服務(wù)、電子設(shè)備、海域使用權(quán)等）專業(yè)化運(yùn)作，持續(xù)地提升經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營能力、“造血”能力和盈利能力，形成業(yè)務(wù)板塊化和集群化發(fā)展模式。

4.7?擴(kuò)寬業(yè)務(wù)定位

公司在原有基礎(chǔ)上擴(kuò)寬業(yè)務(wù)，承擔(dān)市、區(qū)的建設(shè)開發(fā)和轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目建設(shè)，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、建設(shè)道路橋梁、市政工程、污水管網(wǎng)、園林綠化等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)；保障性租賃住房、安居工程、租賃房、共有產(chǎn)權(quán)房、老舊廠房和棚戶區(qū)改造建設(shè)業(yè)務(wù)；土地開發(fā)整理、租賃住房建設(shè)運(yùn)營和房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營業(yè)務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、文化體育場(chǎng)館、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、旅游資源投資和特色小鎮(zhèn)建設(shè)等業(yè)務(wù)。

4.8?提升信用評(píng)級(jí)

隨著主體評(píng)級(jí)AA+和AAA城投公司數(shù)量逐步增多，市場(chǎng)上主力軍AA城投公司發(fā)行債券的難度越來越大，比如P城投公司發(fā)行企業(yè)債現(xiàn)需AAA主體做擔(dān)保，AAA城投公司因資源稀缺，成為市場(chǎng)上?“香饃饃”。而從城投公司融資的實(shí)際情況來看，AA城投公司的融資渠道相對(duì)較窄，部分城投公司需要依靠融資租賃及信托等高成本非標(biāo)融資來維持公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。特別是當(dāng)非標(biāo)融資占總體融資額比重過高（建議以30%為限），這對(duì)一個(gè)持續(xù)發(fā)展的城投公司來說是不健康體現(xiàn)。這不是危言聳聽，非網(wǎng)紅地區(qū)的網(wǎng)紅城投公司的網(wǎng)紅之路，一般是從非標(biāo)融資占比過高開始的。因非標(biāo)融資成本過高，對(duì)于公司利潤的侵蝕非常明顯，這與通過內(nèi)部融資來增加利潤的初衷漸行漸遠(yuǎn)。更大影響結(jié)果是，如果非網(wǎng)紅地區(qū)的網(wǎng)紅城投公司沒有得到有效的支持或者救助，一旦出現(xiàn)債務(wù)問題會(huì)影響整個(gè)區(qū)域的城投公司，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域的“網(wǎng)紅化”，最終成為網(wǎng)紅地區(qū)的網(wǎng)紅城投。針對(duì)城投公司在信用評(píng)級(jí)領(lǐng)域呈現(xiàn)出冰火兩重天的節(jié)奏：資質(zhì)良好的城投公司主體評(píng)級(jí)在上調(diào)，而存在問題的城投公司主體評(píng)級(jí)則一降再降。通過搭建AA+主體，甚至AAA主體，提升自身主體評(píng)級(jí)而不是通過擔(dān)保方式，這是破解AA城投公司融資難問題的具體措施，而19號(hào)文正好是進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資，給了城投公司做大資產(chǎn)總量絕佳機(jī)會(huì)。

P城投公司本部是隱債主體，其對(duì)外融資等受到一定限制，可通過劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)/股權(quán)“先平行后垂直”分兩步走提升信用評(píng)級(jí)至AA+。第一步：搭建一個(gè)新的AA平臺(tái)與之完全平行（以下簡稱平行AA平臺(tái)）；第二步：在P城投公司及新的AA平臺(tái)上面再搭建一個(gè)新的AA+母公司（以下簡稱垂直AA+平臺(tái)），其融資規(guī)模、融資方式等均不會(huì)受到P城投公司的影響。具體闡述如下：

第一步：搭建平行AA平臺(tái)。搭建新的AA平臺(tái)凈資產(chǎn)達(dá)40億元以上，總資產(chǎn)達(dá)60億元以上，最近兩年年平均每年收入達(dá)到2億元以上，最近兩年平均每年凈利潤達(dá)5000萬元以上是主體評(píng)級(jí)達(dá)到AA的基本條件?？紤]如下：一是凈資產(chǎn)規(guī)模不低于40億元，盡量能做到50億元左右，總資產(chǎn)規(guī)模相對(duì)要求不高，不低于60億元即可；二是營業(yè)收入建議做到2億元至3億元，凈利潤5000萬元左右，其中凈利潤部分如果不足可以用政府補(bǔ)助的形式進(jìn)行補(bǔ)足；三是公司定位方面，由于P城投公司主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建議新主體的營業(yè)范圍稍微多元化一點(diǎn)，與P城投公司區(qū)分開，比如港口運(yùn)營、出租、貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資等均可以，具體還需要看合并進(jìn)來公司及資產(chǎn)的情況決定；四是謹(jǐn)慎地利用好貿(mào)易公司“雙仞劍”作用，在新搭建的主體下慎重地新設(shè)立一個(gè)貿(mào)易公司用于開展貿(mào)易業(yè)務(wù)，雖然說貿(mào)易公司對(duì)做大后續(xù)公司的營業(yè)收入的同時(shí)可降低來自政府的收入比例，對(duì)后續(xù)融資有著積極作用。但貿(mào)易業(yè)務(wù)與城投公司關(guān)聯(lián)度較小且普遍存在利潤較低，易引發(fā)資金上風(fēng)險(xiǎn)且會(huì)大幅降低公司整體銷售利潤率。

第二步：搭建垂直AA+平臺(tái)。一般意義上講，凈資產(chǎn)達(dá)100億元以上，總資產(chǎn)達(dá)150億元以上，最近兩年年平均每年收入達(dá)到5億元以上，最近兩年平均每年凈利潤達(dá)1億元以上是新評(píng)級(jí)的企業(yè)達(dá)到AA+的基本條件，通過第一步操作后，可以在較短時(shí)間內(nèi)完成AA+平臺(tái)搭建，最終實(shí)現(xiàn)“1＋1＞2”的目的。

4.9?提前歸還隱債

目前P城投公司本部隱債余額3億多元，均為向政策銀行農(nóng)發(fā)行項(xiàng)目貸款形成。因該貸款期限長，利率低，暫無提前歸還計(jì)劃。因本部是隱債主體，其對(duì)外融資等受到一定限制，如發(fā)行公司債、非定向融資工具、美元債等受到一定沖擊。

下一步，可以借鑒國內(nèi)一些國家級(jí)開發(fā)區(qū)成功融資模式，如P城投公司可以引進(jìn)具有豐富地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的央企戰(zhàn)略投資者進(jìn)行前期土地開發(fā)，開發(fā)完畢后，給予央企戰(zhàn)略投資者一定比例土地收益。既利用央企戰(zhàn)略投資者專業(yè)優(yōu)勢(shì)和資本市場(chǎng)融資優(yōu)勢(shì)，提前歸還隱債，待財(cái)政隱債系統(tǒng)更新后，再進(jìn)行相應(yīng)債券市場(chǎng)運(yùn)作，同時(shí)確保央企戰(zhàn)略投資者再融資能力，最后起到“去杠桿”的作用。

5?結(jié)語

針對(duì)新時(shí)期監(jiān)管政策層層加碼、融資環(huán)境日趨嚴(yán)峻、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯、隱性債務(wù)化解要求升級(jí)等問題，想要在未來嚴(yán)監(jiān)管的情況下生存下去，避免城投公司“網(wǎng)紅化”，圍繞19號(hào)文及20號(hào)文精神，在不增加隱性債務(wù)前提下，通過增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。下一步建議，城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展及資產(chǎn)整合通過維持流動(dòng)性、實(shí)現(xiàn)融資暢通及明確核心主業(yè)、打造“一主多元”的業(yè)務(wù)體系分兩步走，通過“7+2”措施提升其經(jīng)營能力、“造血”能力和盈利能力。

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［作者簡介］黃杜欽（1982—），男，漢族，福建莆田人，本科，注冊(cè)會(huì)計(jì)師、高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向：金融、會(huì)計(jì)、稅務(wù)、國企。